公共財(cái)政框架下縣級(jí)預(yù)算管理的改革

張勝鵬

公共財(cái)政框架下縣級(jí)預(yù)算管理的改革

張勝鵬

本文通過(guò)介紹縣級(jí)預(yù)算管理改革背景，簡(jiǎn)述了當(dāng)前公共財(cái)政框架下縣級(jí)預(yù)算管理應(yīng)該采取的規(guī)范模式，并提出了預(yù)算管理改革設(shè)想，為深化縣級(jí)預(yù)算管理改革作出了一系列探討。

預(yù)算管理；公共財(cái)政；縣級(jí)；改革

一、公共財(cái)政與縣級(jí)預(yù)算規(guī)范模式

（一）公共財(cái)政概念

早在十八世紀(jì)七十年代，舉世聞名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)史密斯在《國(guó)富論》中提出了公共財(cái)政的概念。公共財(cái)政存在的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一直有一只“看不見(jiàn)的手”在調(diào)配資源，但這只“看不見(jiàn)的手”偶爾會(huì)在某些領(lǐng)域出現(xiàn)失靈的情況。因此需要政府使用“看得見(jiàn)的手”來(lái)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)防止壟斷、建立健康的市場(chǎng)體系、實(shí)行收入的公平分配等等。由此我們可以得出一個(gè)概念：公共財(cái)政即是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控都無(wú)法調(diào)解的公共資源的分配、調(diào)控等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）縣級(jí)預(yù)算規(guī)范模式

英國(guó)是第一個(gè)出現(xiàn)政府預(yù)算制度的國(guó)家，此后便為世界許多國(guó)家所仿照與采用，由此而形成的各國(guó)政府預(yù)算制度盡管在具體的實(shí)施上有所不同，但是其內(nèi)在的基本原理與原則是相同的。所以，規(guī)范模式下的縣級(jí)預(yù)算肯定會(huì)具備計(jì)劃性、歸一性、公開(kāi)性和法治性的特點(diǎn)。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義民主政治的不斷進(jìn)步和財(cái)政預(yù)算管理制度的逐步完善，我國(guó)政府預(yù)算更加規(guī)范，特別是縣級(jí)預(yù)算也向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化邁進(jìn)。

二、當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）縣級(jí)財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀

1.縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺乏完整性

在我國(guó)，縣鄉(xiāng)一級(jí)是財(cái)力最薄弱的環(huán)節(jié)。一方面分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，上級(jí)集中了較多收入；另一方面縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)了大量的剛性支出和配套支出，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致。對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的狀況，一個(gè)直觀的數(shù)據(jù)是國(guó)家審計(jì)署最新公布的報(bào)告，截至2012年年底，有195個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。如果縣級(jí)財(cái)政沒(méi)有財(cái)力保障，地方許多事務(wù)就無(wú)法履行，地方為了保障運(yùn)轉(zhuǎn)就難免另尋出路，會(huì)加重地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺乏可靠性

財(cái)政預(yù)算的可靠性要求財(cái)政數(shù)字必須準(zhǔn)確，過(guò)高與過(guò)低都不符合可靠性標(biāo)準(zhǔn)，各類不同性質(zhì)的收入必須分類記錄。當(dāng)前縣級(jí)政府由于存在大量的非稅收入資金（如土地出讓金）以及缺乏相應(yīng)的預(yù)算權(quán)，從而導(dǎo)致了縣政府收支計(jì)算十分困難。

3.縣級(jí)財(cái)政預(yù)算缺乏間斷性

預(yù)算制度不僅僅只有預(yù)算部分，還應(yīng)該包含監(jiān)督與審核。恰好，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算工作中最為薄弱的環(huán)節(jié)就在于審計(jì)與監(jiān)督。根據(jù)國(guó)家預(yù)算體系的要求，縣級(jí)預(yù)算要經(jīng)過(guò)三種審計(jì)與監(jiān)管。第一步是內(nèi)部審計(jì)，之后是外部事后審計(jì)，最后是預(yù)算評(píng)價(jià)。預(yù)算評(píng)價(jià)中最重要的績(jī)效與效果評(píng)價(jià)機(jī)制在縣級(jí)政府幾乎不存在。因此對(duì)于縣級(jí)政府而言，預(yù)算監(jiān)督毫無(wú)操作性。

（二）縣級(jí)財(cái)政預(yù)算改革所面臨的問(wèn)題

1.預(yù)算管理缺乏穩(wěn)定的財(cái)政框架支持

地方政府大部分地方稅自從稅制財(cái)政體制改革以來(lái)一直處于與中央共享的狀態(tài)，這種制度嚴(yán)重制約了地方財(cái)政的稅源涵養(yǎng)，不利于地方財(cái)政的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，嚴(yán)重打擊了預(yù)算管理改革推進(jìn)的積極性。

2.預(yù)算改革定位不明確

多年來(lái)，關(guān)于預(yù)算管理體系的討論與報(bào)道不絕于耳，但是報(bào)道內(nèi)容大部分都帶有事后諸葛亮的性質(zhì)，帶有用實(shí)踐逆推真理的弊病。中國(guó)政府對(duì)于改革目標(biāo)采取的逐步探索策略，這種策略比較符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)要求，逐步探索也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的基本方向，但是不能將其作為目標(biāo)選擇不堅(jiān)決的理由。

三、縣級(jí)預(yù)算管理改革策略與建議

（一）深化縣級(jí)財(cái)政預(yù)算制度改革路徑選擇

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見(jiàn)》，明確將通過(guò)加大獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持力度、完善省以下財(cái)政體制、健全激勵(lì)約束機(jī)制等方式更好為縣級(jí)財(cái)政紓困。完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，有利于增強(qiáng)基層政府責(zé)任意識(shí)，同時(shí)利于地方經(jīng)濟(jì)均衡健康發(fā)展。將政府收支全部納入預(yù)算管理，健全政府全口徑預(yù)算體系。加大地方一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、財(cái)政專戶管理資金的統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)政府財(cái)力綜合運(yùn)籌能力。明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算以及國(guó)有資金經(jīng)營(yíng)的關(guān)系和定位。規(guī)范縣級(jí)政府債務(wù)管理，將債務(wù)納入一般公共預(yù)算進(jìn)行管理。

（二）深化縣級(jí)財(cái)政預(yù)算制度改革制度建設(shè)

要解決財(cái)政體制不到位、收入難以統(tǒng)籌管理等問(wèn)題需要從以下幾個(gè)方面入手：第一，按照預(yù)算實(shí)行編制、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力分離的財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)，實(shí)行“三位一體”的財(cái)政體制；其次，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)定額的制定，對(duì)預(yù)算各個(gè)階段做出明確規(guī)定；第三，加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保財(cái)政資金運(yùn)作的安全；再次，加強(qiáng)部門之間的合作，利用資源共享達(dá)到資金流程效率化的目標(biāo)；最后，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)各個(gè)單位的理財(cái)積極性。

（三）推進(jìn)政府采購(gòu)改革。

政府通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行“管采分離”的管理體制來(lái)強(qiáng)化財(cái)政部門的監(jiān)管職能。縣直部門與單位需核實(shí)資產(chǎn)空間，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上依法對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行編制。符合縣級(jí)統(tǒng)一采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)使用批量集中采購(gòu)方法，降低采購(gòu)成本。政府采購(gòu)預(yù)算需在一年以內(nèi)執(zhí)行并簽訂，保證政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的效率。

（四）改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。

支出預(yù)算與政策取代收入預(yù)算與平衡成為了地方級(jí)公共預(yù)算審核的重點(diǎn)內(nèi)容，為此可以通過(guò)跨年度預(yù)算平衡制度對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行調(diào)控，地方公共預(yù)算如出現(xiàn)短收或超收情況，可以利用調(diào)節(jié)基金對(duì)其進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)收支平衡。同時(shí)地方政府可以規(guī)劃一份為期三年的財(cái)政預(yù)算政策，當(dāng)調(diào)節(jié)基金控制力下降時(shí)，通過(guò)該政策來(lái)保障規(guī)劃期內(nèi)重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行。從而提高財(cái)政政策的綜合前瞻性。

（五）全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。

以“分類指導(dǎo)、重點(diǎn)推進(jìn)”為原則，建立完善的縣級(jí)預(yù)算管理制度，力求達(dá)到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的管理目標(biāo)。同時(shí)在地方建立起覆蓋所有部門預(yù)算單位的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲力度掛鉤。并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。

結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)今社會(huì)各界普遍認(rèn)為，要建立縣級(jí)公共財(cái)政體制必須從預(yù)算管理制度體系構(gòu)建工作開(kāi)始做起，只有將改革各個(gè)層面有機(jī)結(jié)合，才能保證公共財(cái)政框架下縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制長(zhǎng)期健康的發(fā)展。

［1］李志鵬.深化縣級(jí)全口徑預(yù)算管理改革問(wèn)題及對(duì)策［J］.地方財(cái)政研究，2014，（8）：23-25.

［2］張瑞棟.公共財(cái)政視角下的事業(yè)單位分類改革對(duì)公路管理機(jī)構(gòu)的影響分析［J］.交通財(cái)會(huì)，2014，（9）：80-85.

（作者單位：浙江省洞頭縣財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心）