論依法治國方略下法治行政文化的價值重構和理論創新

薛　冰

(中共天津市委黨校，天津　300000)

論依法治國方略下法治行政文化的價值重構和理論創新

薛冰

(中共天津市委黨校，天津300000)

[關鍵詞]依法治國；法治行政文化；價值重構；理論創新

[摘要]法治行政文化是建設法治國家的重要組成部分，由于歷史原因和現實問題，中國法治行政文化的構建還存在著諸多問題。本文介紹了行政文化和法治行政文化的理論內涵以及構建法治行政文化的時代背景，并就法治行政文化的價值重構和理論創新提出了見解與建議，以期為行政執法機關和事業單位等從事行政執法和管理人員提供參考。

前言

行政，廣義而言，是除了國家政治決策以外的所有執行職能的總稱，狹義上講，是指國家職能中除立法與司法之外所有職能的集合，又稱“行政管理”或“公共行政”，通俗地說就是行政機關及其公務員行使職能的總和，包括管理職能與服務職能，行政機關以及公務員行使管理職能的過程就是服務的過程。行政文化則是在行政行為過程中形成的文化，是行政機關以及公務員呈現出的精神面貌和行為狀態，表現在主觀與客觀兩方面，主觀方面就是服務態度、服務意識等內在心因性活動，客觀方面則包括服務機制、服務行為等外在環境表現。法治，按字面意思即為依法治國，依法治國即按照法律治理國家。之所以強調法治行政文化，原因在于行政在立法、行政、司法三權中最活躍、最具擴張性，最易被操控，最易被濫用，故最需要得到有效控制，即法律統治下的行政文化。法治行政文化是法律治理(統治、管理)下的行政文化，法治行政文化是突出了法治化的行政文化。

一、法治行政文化的具體表現

行政文化中原本就包含著法治的概念，只是法治行政文化強調了依法治理、依法管理下的行政文化，將法治的重要作用凸顯出來，突出了法治的迫切性、關鍵性、必要性和重要性。法治行政文化的建設目標是在行政文化中融入法治的理念、意識、要求和行動等元素，改變過去行政文化中人治大于法治的錯誤觀點，剔除行政文化中違背和忽視法治的成份，使行政文化置于法治的框架中，而且符合法治的要求。在行政文化中融入法治的理念、意識和要求可以從“整體、權力、對民”三方面得以體現。

(一)從整體上體現的法治行政文化

整體上講，在行政文化中融入法治的理念、意識和要求體現在憲法與法律的地位高于一切、治國理政的基本方式是法治以及治國理政的出發點是保障人民群眾的根本權益這三方面。

1.憲法與法律是治國理政的唯一標準和權威，沒有任何個體或者組織能夠凌駕于憲法和法律之上，個體或者組織的行為必須符合憲法和法律規范，必須在憲法和法律允許的范圍內行動。不允許任何個體或者組織以任何借口或者形式踐踏法律尊嚴、違背法律精神和違反法律要求。一言以概之——法律面前人人平等。

2.中國社會經歷了五千年封建統治后進入了現代文明社會，結束了勞動人民被奴役和壓迫的人治統治。與封建專制主義集權統治相對的就是法治，法治是現代文明國家的根本要求和基本標志。黨和國家從1978年的中央工作會議開始就不斷在各種重要的國家會議上提出依法治國的政治綱領，例如1997年十五大上提出治理國家的基本方略就是依法治國；2012年十八大提出全面推進依法治國；2013年十八屆三中全會提出推進法治中國建設等。現代化治國理政的根本要素就是法治，缺乏法治的治國理政沒有公平正義與長治久安，也就談不上治國理政的現代化。

3.法治的意義在于實現民主、民權和民生，在行政文化中融入法治的理念、意識和要求就是為了服務于民、造福于民、保護人民和依靠人民，即治國理政的出發點就是保障人民群眾的根本權益，使人民群眾在法治的框架內享受最大程度的民主與自由，并在法律允許的范圍內享有最大程度的權利并按照法律要求承擔相應的義務。社會在法治前提下的行政文化中得以實現公平正義、長治久安，才能確保人民群眾共同享受幾十年開放與發展帶來的改革紅利，來實現共同富裕。

(二)從規范權力角度體現的法治行政文化

“將權力關進制度的籠子”是習總書記在公開場合多次提到的要求，這里的“制度”就是法律統治下的行政制度文化。相較于規范和約束公民的權利與行為，法治在更廣范圍和更深程度上制約著行政的權力、規范著各級政府與公務員的行為。有了法治約束的行政才能確保真正服務于民，而不是借行政權力違背公民意愿、侵犯公民權益。

1.法無授權不可為

行政機關的權力由憲法和法律賦予，2015年3月頒布的“推行政府部門權力清單制度指導意見”給各級政府部門規定了制定權力清單的最后期限，這使行政權力劃出清晰范圍，杜絕法外設權、用權成為了可能。“權力清單”制度的確立將在最大程度上保障公民、法人和組織的合法權益不受侵害；行政機關不得超越法律權限任意增加公民、法人和組織的義務；未得法律授權的行政行為不得施行。得到法律授權的行政需要在法治框架內行使治國理政的職能，這包含了兩層意思，既要求行政管理的過程遵循“有法可依、執法必嚴、違法必究”，又要求行政管理解決“有法不依、執法不嚴、違法不究”、“徇私枉法、以權壓法、權錢交易”等痼疾。

2.法定職責必須為

與權力如影隨形的是責任，行使權力的同時必須承擔責任，正所謂權力越大，責任也越大，行政管理獲得法律授權后既要依法行政，又須依法盡職盡責。依法盡職盡責同樣有兩層意思：既要將法律規定承擔的職責履行到位，做到全面、規范、有序、正確，又要杜絕推諉、拖延、敷衍、搪塞等不作為行為，堅決糾正不求有功、但求無過的懶政意識。各級政府以及公務員需要意識到“權力清單”的背面就是“責任清單”，行使權力的同時必須牢記履行責任，時刻不忘管理就是服務、行政管理就是為人民服務。

3.公開、公平、正義的公共行政

政務公開是法治行政文化的重點，包含了“決策、管理、執行、服務、結果”五公開。政務公開就是將行政置于人民的監督之下，無論對資源分配、財政預算，還是重大項目審批或公益事業投入與建設，人民都有自由、有渠道、有能力表達意見、提出建議和進行批評。同時，人民的意見、建議和批評能夠得到關注、采納以及反饋，使監督得以實現，而且具有效力，做到將權力置于陽光下，使權力真正為人民服務。得到有效監督的權力才能促成社會的公平正義，公平正義既是法律的本質又是行政的核心，既是法治的根本價值又是黨和政府、人民孜孜以求的目標。法治行政的公平正義既要求實現社會利益在社會成員之間公平合理的分配，又要求尋找和發現損害公平正義的因素、鏟除破壞公平正義的根源。

(三)從公民權利角度體現的法治行政文化，法不禁止即可為

確保公民合法權利不受侵犯和在法律允許范圍內讓公民享有最大的自由是最基本的兩項內容。法治行政文化必須維護公民包括人身、財產、選舉、言論、受教育、工作、娛樂等各方面合法權利不受侵犯；確保公民在政治、經濟、社會和文化等方面的合法權利得到落實；保障公民合法提高生活水平、合理追求幸福生活的愿望得以實現。各級行政機關與公務員需要了解公民合法權利的內容和范圍，通過行政管理行為逐一進行落實并有效保障，從意識到形式上都要做到為人民服務。另一方面，法律沒有禁止的行為，行政管理不得越權禁止，這既是為防止行政管理擅自擴權，又是為避免行政管理以“非法”名義隨意禁止未得法律明文許可的行為，從而侵犯公民合法權利的情況。簡而言之，法治行政文化就是要讓公民在法律允許范圍內享有最大程度的自由。

二、依法治國方略下法治行政文化的價值重構和理論創新

法治行政文化的概念之所以越來越頻繁地出現在黨和政府歷次重要會議上，其根源在于中國社會長期以來“人治”與“官本位”的歷史背景。五千年封建專制主義的君主統治使中國并不具備法治的基礎，“刑不上大夫”就是典型違背法治理念的封建專制律法的代表。

經過改革開放三十多年，雖然社會經濟得到飛速發展，可法治行政文化建設卻依然滯后，當前中國行政文化仍然沒有足夠完備的法治體系與架構，法治行政文化仍然在嚴密性、統一性、完備性和協調性等多方面存在缺陷。行政管理中多頭共管、利益行政、推諉扯皮以及不作為濫作為等現象依然存在。行政監督中徒有形式、走過場、名存實亡等問題依然嚴重。種種弊端的禁而不絕、治而不止均讓構建法治行政文化成為當務之急。

黨的十八大以及十八屆四中全會提出全面推進依法治國的方略，要求加快建設法治政府和深入推進依法行政。我們應當充分利用這一時代契機，重塑法治行政文化的價值理念，推進法治行政文化的理論創新。

(一)修正傳統觀念與糾正錯誤思想

1.處理好公民權與行政權的關系

公民權是國家權力的基礎和本源，是政府存在的意義和目的。行政權是國家權力的一部分，因此，行政權也是公民權的一部分，是公民權的特別轉化，是公民權的派生。公民權與行政權互為依存又對立。行政機關與工作人員是國家的管理者，是國家權力的行使者，而公民則是國家權力的擁有者，這決定了行政權的行使取決于公民的意志與利益，須以服務于公民、為公民謀取利益和幸福為宗旨，而不得凌駕于公民權之上，或者以行政權損害公民權，更不得以權謀私，否則就是本末倒置，是行政權的變質和腐化。法治行政文化中的行政權行使過程中應當逐步加大協調與合作的成份，減少命令和秩序的成份。在市場經濟的大背景下，行政機關和公務員務必盡快改變計劃經濟時代殘存的傳統觀念與錯誤思想，如以行政命令代替法律條款開展管理工作的思想意識，糾正濫用行政強制處罰等。新時期依法治國方略下的法治行政意識應以引導、教育、協商、示范和雙贏為主，法治行政制度應更有彈性，實際情況實際處理，在不違背法治原則基礎上適當調整約束力度。法治行政行為應當充分利用市場機制和經濟規律因勢利導、制衡調解。法治行政文化視角下的政府職能應由傳統的無所不能、無所不管轉變成有限管理、依法管理，重點傾向于服務型管理。

2.處理好法與行政權的關系

首先，行政權服從法，法是行政權的約束、規范、框架和邊界，是行政權不得逾越的“紅線”。在有明文法律的前提下，行政行為應當遵循法、服從法以及符合法的要求且不得違背；在沒有明文法律的前提下，行政行為須遵循法的精神和原則，在憲法與組織法授權范圍內行使職責。而法對行政權不僅僅只有約束，法在防止行政權濫作為的同時也確保行政權的有效行使，法對行政權是約束和保障的統一。

其次，法治行政文化構建在“良法”之上，所謂“良法”，既指得到普遍服從的既定法律，又表明此法律制定得良好。良法是法治的前提和底線。與良法相對的是“惡法”，即空有法的外殼，實質卻是以行政命令或條例謀私利、謀私權，甚至侵害公民合法權益。在舊的計劃經濟時代形成的行政制度已經無法滿足當代市場經濟環境下對民主與法治行政的要求，雖然中國改革已歷時三十余年，各行各業的改革基本已經進入成熟階段，但行政改革由于涉及既得利益集團自身利益的再分配，加上公眾難以有效參與到行政改革進程當中，造成行政改革多為被動、有限和局部性的調整，整體改革進度明顯滯后且未在根本上得到改變。為加快構建法治行政文化，需要盡快填補當前我國行政制度范疇中良法的空白，例如行政程序、行政救濟、行政許可、行政復議和行政組織等各方面良法的立法和完善，從全面立法的層面對行政權重新界定和分配。全面立法也將對政府與公民、政府與市場、政府與社會之間的權、利、自由產生深刻影響，使其重新調整和配置。全面立法將使相對和絕對、有限與無限之間產生明確的標準，進而明晰行政權的邊界，實現法治行政文化的價值重構和理論創新。

(二)規范程序

法治行政文化的核心是規范行政程序。行政程序在我國以往的行政法中歷來是被忽視的部分，行政程序僅僅被視作工具，對行政權的分配沒有有效的制約作用，或僅以最低標準作用于行政權的分配。被設計的行政程序不僅無法體現自身獨立的價值，而且淪為行政機關的工具，用以控制相對人、損害相對人的權利。行政程序沒有獨立的立法，不公開、不透明，也缺乏對違反程序的連帶責任的處罰機制，導致了行政機關隨意設置程序，為滿足私利設計程序，使行政程序成為管理法的附庸。規范行政程度重點針對行政行為，要求其公開透明、理由充分、保護相對人權利并開展司法救濟等，從而在有效防范行政官員任意妄為的前提下確保行政行為具備一定的靈活度與自由選擇權，使行政行為既有效率又有活力。

(三)行政行為應當承擔法律責任

責任行政指行政機關及其工作人員行使行政職能時必須對其行政行為負責，當行政行為違法或給相對人造成損失，應當相應的承擔法律責任。承擔法律責任是行政文化法治化原則的保證，是避免法治行政文化有名無實，這正是“政務公開”原則的背景與前提。政務公開不僅包括公開程序、公開內容和公開接受監督，而且在合法(事實)行政行為給相對方合法權益造成損害時，應當建立補償機制適當補償相對方。若行政行為違法，還應當由相關法律機關予以裁決。與此同時，建立考評機制對違法行政行為的實施者進行追責，視其主觀意識和客觀后果追究行政實施者法律責任。

(四)依法治權和治吏

行政機關及其工作人員應當帶頭遵法、守法、依法行使行政職能，杜絕越權和違法。堅決執行法定職能、法定權力、越權無效和違法無效的法治原則。法治行政文化還包括在遵照法治目標前提下對涉及執法的職能予以分解、細化標準并嚴守程序，使行政行為公正合理，規范自由裁量權的使用、禁止濫用。遵循行政行為立法的規定行使行政命令、處罰或者強制執行等職能，遵循行政組織立法的規定行使行政規劃指導、咨詢建議和決策等職能。法治行政文化必須是在法律授權的前提下，以法治精神和法律原則為基礎，遵循法治理念，依法行政管理，避免損害公民合法權益的情況發生。依法治權和治吏是構建法治行政文化的根本保障和有效舉措。

(五)實行司法審查

司法審查是構建法治行政文化最后的屏障和保證。司法機關的獨立性、中立性、權威性和強制性特征使其能夠對行政行為給予有效監督、審查與評判。行政相對人可以通過司法渠道對行政違法行為提起行政訴訟，追究違法行政行為的實施主體的法律責任，從而維護自身權益。行政訴訟既在司法層面確保公民合法權益不受違法行政行為的損害，又以司法途徑確保行政行為依法行政、避免濫用行政權。

1989年頒布的《行政訴訟法》結束了我國多年來行政行為不受法律約束的獨特現象，形成了具有中國特色的行政訴訟式司法審查制度。《行政訴訟法》推動了行政立法行為，保護了公民合法權益不受違法行政行為侵害，在很大程度上推動了法治行政文化的構建。然而，在實際操作過程中，這一司法審查制度仍然存在著范圍小、起訴難、民怕官、官官相護、受案形式缺乏科學性、司法機關缺乏獨立性、行政機關干預頻率高以及干預力度大等諸多問題。要解決以上問題，首先要擴大行政訴訟受理案件的范圍，將受理范圍擴大到損害公民合法權益的行政行為的整個層面，降低訴訟“門檻”，使行政相對人敢于起訴、愿意起訴。其次，加大司法改革力度，突出司法機構與人員的獨立性、中立性、權威性和強制性，割除官官相護的毒瘤。最后，大力宣傳法治行政文化，在全社會范圍內形成法治行政意識、法治行政制度和法治行政行為的共識，徹底改變和凈化司法監督行政的大環境。

結束語

與西方相對成熟的法治化進程相比，中國法治行政文化的構建還處于起步階段，由于歷史和現實的種種局限，仍然存在著大量問題、受到諸多阻撓，構建速度緩慢、進度明顯滯后。但是，歷史的發展不會因為個別組織或者個人的遲滯而停步不前，法治行政是國家發展的大勢所趨，不會因個人意志而改變。構建法治行政文化不僅是自上而下的，也是自下而上的，隨著公民法治意識的加強，行政文化終將朝著法治化的大方向發展，政府和各級行政機關應當順應時代發展的潮流和民意發展方向，加快改革速度，加大改革力度，使法治行政文化構建的腳步在良性化的軌道上前進。

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(責任編輯：白林)

[中圖分類號]D9

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2015)04-0096-06

[基金項目]本文系教育部人文社會科學研究規劃基金項目11YJA820055延伸成果。

[作者簡介]薛冰(1981-)，男，天津市人，現任中共天津市委黨校法學部副研究員，法學碩士，研究方向:依法治國與法治政府建設。

[收稿日期]2015-10-15