我國依法治國科學(xué)內(nèi)涵的變遷

我國依法治國科學(xué)內(nèi)涵的變遷

楊震

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150001)

[摘要]“社會主義法治”是中國政治改革邏輯發(fā)展的產(chǎn)物，是中國特色社會主義的重要組成部分。為解決黨政不分、以黨代政這一歷史性難題，引入法律思維，先后提出“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”“建設(shè)社會主義法治國家”等戰(zhàn)略目標，我們黨對于依法治國科學(xué)內(nèi)涵的把握，一步步逐漸豐滿。首先是把依法治國界定為執(zhí)政方式(法治國家)，其次是把依法治國界定為執(zhí)政方式(法治國家)、行政方式(法治政府)，最后界定為依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]依法治國；科學(xué)內(nèi)涵；歷史變遷

[中圖分類號]D920.1[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-06-22

[作者簡介]丁啟明(1958-)，男，黑龍江海倫人，教授，博士，從事法理學(xué)和民商法學(xué)研究。

“社會主義法治”是中國改革開放深化的產(chǎn)物，是中國特色社會主義的重要組成部分。1996年3月第八屆全國人民代表大會第四次會議批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展九五計劃和2010年遠景目標》提出“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”[1]。1997年10月黨的十五大報告提出“建設(shè)社會主義法治國家”的目標[2]10。1999年憲法修正案加以確認：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”[3]2002年11月黨的十六大報告提出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”[4]122007年10月黨的十七大報告提出：“依法治國是社會主義民主政治的基本要求。”[5]122012年11月黨的十八大報告提出：“全面推進依法治國。”[6]13并將法治與社會主義核心價值觀聯(lián)系起來：“倡導(dǎo)富強、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀。”[6]152013年11月黨的十八屆三中全會提出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”2014年10月黨的十八屆四中全會提出“中國特色社會主義法治道路”[8]。

我們黨對于依法治國科學(xué)內(nèi)涵的把握，是一步一步逐漸豐滿的。首先是把依法治國界定為執(zhí)政方式(法治國家)，其次是把依法治國界定為執(zhí)政方式(法治國家)、行政方式(法治政府)，最后界定為依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

一、執(zhí)政方式(法治國家)

這是我國依法治國首先確定的內(nèi)涵。 1978年12月黨的十一屆三中全會，啟動了改革開放，黨的工作重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟工作。1979年，鄧小平同志提出四項基本原則——堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民民主專政(1982年之前稱“無產(chǎn)階級專政”)、堅持社會主義道路、堅持馬列主義毛澤東思想。在1987年黨的十三大上，被概括為“一個中心，兩個基本點”的基本路線，即以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。

1980年8月，鄧小平同志在中共中央政治局(擴大)會議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，確定政治體制改革的長遠目標是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。鄧小平同志認為，政治體制改革要和經(jīng)濟體制改革相配套、相適應(yīng)，權(quán)力過分集中是傳統(tǒng)政治體制的基本特征和總病根，黨政不分、以黨代政是傳統(tǒng)政治體制的主要弊端，為保障人民民主，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，黨只能在憲法和法律范圍內(nèi)活動。1996年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展九五計劃和2010年遠景目標》將之概括為“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”。

1997年黨的十五大對“依法治國”的界定，就是對鄧小平同志政治體制改革理論的高度概括：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”而黨的十五大在這方面的最大創(chuàng)新，是將“建設(shè)社會主義法制國家”上升為“建設(shè)社會主義法治國家”。在黨的十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記一語中的地指出：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。”[9]

習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進依法治國的根本制度保障。中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，是全面推進依法治國的行動指南。這3個方面實質(zhì)上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。”

法治國家的首要問題是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，法治國家的主體則是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾。革命時期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾的基本方式是德治，靠全心全意為人民服務(wù)贏得群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾。建設(shè)時期，德治仍然有著不可取代的重大價值，黨的先進性、黨員的模范帶頭作用仍然是贏得群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾的根本。然而，贏得群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾本身并不是目的，實現(xiàn)人民當(dāng)家做主才是目的。這就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政、人民群眾的當(dāng)家做主必須依據(jù)一定的法律框架來進行，要求黨“領(lǐng)導(dǎo)立法，保證執(zhí)法，支持司法，帶頭守法”。 執(zhí)政方式(法治國家)內(nèi)涵主要解決黨國不分的問題，黨應(yīng)當(dāng)依法治國，建設(shè)法治國家。

二、行政方式(法治政府)

行政方式(法治政府)內(nèi)涵主要解決黨政不分的問題，黨政分開，黨應(yīng)當(dāng)支持依法行政，建設(shè)法治政府。 黨政分開是鄧小平同志政治體制改革理論的主線。1986年6月，他指出：“黨管政府怎么管法，也需要總結(jié)經(jīng)驗。黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題。”[10]1987年10月，黨的十三大報告對鄧小平同志的黨政分開理論進行了提煉，指出：“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開。”[11]黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關(guān)、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。

黨政分開的理論和實踐切中了黨的領(lǐng)導(dǎo)行政化的傳統(tǒng)弊端，但是，沒能區(qū)分出黨和國關(guān)系和黨政關(guān)系。隨著社會主義市場經(jīng)濟的提出，政企分開進入快車道。1997年10月黨的十五大報告第一次把黨和國關(guān)系分離出來，提出了基于執(zhí)政方式的依法治國，提出建設(shè)社會主義法治國家。但是，這時提出的依法治國，還打著深深的法制烙印，報告指出：“當(dāng)前和今后一段時間，政治體制改革的主要任務(wù)是：發(fā)展民主，加強法制，實行政企分開、精簡機構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護安定團結(jié)。”[2]152002年11月，黨的十六大報告將“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”和“深化行政管理體制改革”明確區(qū)分：“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。”[4]13“深化行政管理體制改革。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制。”[4]13

2007年10月黨的十七大報告指出，黨的十六大以來：“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設(shè)取得新成效。”但是，黨的十七大報告中，并未提煉出執(zhí)政方式(依法治國)、行政方式(法治政府)的結(jié)構(gòu)。2012年11月黨的十八大報告指出，黨的十七大以來：“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。”黨的十八大報告提出“全面推進依法治國”，但仍未把執(zhí)政方式(依法治國)、行政方式(法治政府)整合起來。第一次將之整合起來的是2013年11月黨的十八屆三中全會，提出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”[7]11

三、法治中國與“三個共同推進，三個一體建設(shè)”

法治中國是對我國厲行法治的新的總的概括。 2013年11月黨的十八屆三中全會提出的“推進法治中國建設(shè)”，初步形成立法、執(zhí)法、司法、守法的完整社會主義法治范疇，并以“三個共同推進，三個一體建設(shè)”概括了其內(nèi)涵。2014年10月黨的十八屆四中全會指出，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權(quán)威，依法維護人民權(quán)益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力法治保障。

依法治國至此獲得更深刻的內(nèi)涵：“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。” 由上可見，依法治國的內(nèi)涵的發(fā)展與我國政治體制改革的歷程密切相關(guān)，不難想見，隨著我國政治體制改革的不斷展開，其內(nèi)涵將更加豐富。 理解我國依法治國的科學(xué)內(nèi)涵不能離開我國的實際和實踐。但是，這并不是說法治的一般內(nèi)涵在此無關(guān)緊要，比如法律至上、約束權(quán)力、弘揚權(quán)利等等，而是說這些一般內(nèi)涵必須在我國依法治國的特定內(nèi)涵中展開。離開特定內(nèi)涵而片面追求一般內(nèi)涵、國際標準，只能適得其反。

[參考文獻]

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[2]江澤民.高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義全面推向二十一世紀——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告[J].求是，1998，(18).

[3]中華人民共和國憲法修正案[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公告，1999，(2)：94.

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[5]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[J].求是，2007，(21).

[6]胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[J].求是，2012，(22).

[7]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013，(22).

[8]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29(1).

[9]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2014-10-29(2).

[10]鄧小平文選(第三卷)[M].北京:人民出版社，1993：163-164.

[11]趙紫陽.沿著有中國特社會主義道路前進——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報告[J].黨的建設(shè)，1987，(Z1)：14.

〔責(zé)任編輯：張毫趙永苓〕

依法治國研究