黨組織主導的基層協商機制探討——以寧波北侖區大碶街道區域協商議事制度為例

黃天柱 張海航 朱朝寅

基層，是社會的基礎，是廣大人民群眾工作和生活的地方。注重基層，扎根社會，是中國共產黨的傳統優勢，也是黨治國理政的根基所在。改革開放以來，我國在農村和城市社區推動基層自治，讓人民群眾依法直接行使民主權利，取得了較大進展。但是，隨著社會結構變動、社會利益分化、思想觀念多元化，基層矛盾和沖突日益增多和復雜化，僅靠強制性的行政權力和中共黨組織單向度的指令和動員越來越難以有效整合和治理基層社會。積極開發、利用各種治理資源，探索構建既能有效體現基層黨組織和政府主導作用，又能廣泛吸納黨派組織、社區單位、社會團體和基層民眾等多元治理主體共同參與的基層協商機制成為重要且迫切的新議題。事實上，在我國地方民主政治持續推進的過程中，各種形式的協商、對話、商談機制①如民主懇談會、聽證會、工資集體協商制度、村民議事會、居民議事會、公民評議會、互聯網公共論壇等，其中以浙江溫嶺的“民主懇談會”最為引人關注。參見陳剩勇、何包鋼主編:《協商民主的發展——協商民主理論與中國地方民主國際學術研討會論文集》，中國社會科學出版社2006年版。被引入各地的民主實踐之中，成為民主治理的重要內容，并逐漸形成一種重視協商、崇尚合作、強調對話的民主氛圍，有效保障了人民群眾在基層治理中的民主權利。

在當前全面深化改革的新階段，中國共產黨順應和肯定來自人民群眾的愿望和智慧，在推進協商民主廣泛多層制度化發展的戰略部署中，重新定位協商民主在基層民主和治理中的地位和作用。十八大報告提出“積極開展基層民主協商”的新要求①胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日。;十八屆三中全會提出要“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。;習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中強調指出，“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”③習近平:《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月21日。。最近頒布的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》從鄉鎮和街道的協商、行政村和社區的協商、企事業單位的協商等方面對穩步推進基層協商作出了戰略部署。毫無疑問，發展基層協商，既是社會的需求，也是國家的需要。

在上述大背景下，寧波北侖區大碶街道在認真總結本地開展基層協商實踐經驗基礎上，穩步推動區域協商議事制度建設，探索建立黨組織主導的基層協商機制，著力破解城鄉發展中的各類難題。這種探索的形態和實踐雖在基層，但向上回應了中央提出的“推進協商民主廣泛多層制度化發展”和“加強基層服務型黨組織建設”的要求，向下解答了基層民主和治理中面臨的問題。它直接聯系著社會，關乎著百姓和社區，關系著黨的執政根基，因而，其探索所具有的理論意義和實踐價值能超越基層，啟示全局。

一、基層協商機制建設過程:區域協商議事組織作為組織創新

大碶街道地處寧波北侖中心城區，總面積105平方公里，常住人口5.3萬，下轄38個行政村、8個社區，是目前浙江省面積最大的街道。2013年該街道GDP為76.35億元，財政可支配收入1.9億元，農民人均純收入26300元。街道所轄各社區組織體系健全，各類黨政組織、民主黨派、人民團體、社團組織等均較發達。區域協商議事組織是該街道通過組織創新推進基層黨建、發展基層民主的典型形式，能夠比較完整反映大碶乃至整個北侖近年來以區域黨組織④2004年10月，中組部召開全國街道社區黨的建設工作座談會，首次提出構建區域性大黨建的工作要求。黨的十七大再次強調要“優化組織設置，擴大組織覆蓋，創新活動方式”。在這一背景下，學界和黨務工作者就區域化黨建開展理論研究和實踐探索，形成了各具特色的區域化黨建模式。區域化黨建相對于傳統的單位黨建，具有地域性、網絡性、開放性、整合性、多元性等特點。從北侖實踐看，區域化黨建的區域多以社區為區域范圍，區域黨組織被定位為區域內的政治領導核心。關于北侖區域化黨建的實踐經驗和理論提煉，可參看中共北侖區委組織部編:《區域化黨建與基層社會管理創新:探索與實踐》，2011年。為主導推進基層協商機制建設的過程。

縱向看，大碶街道區域協商議事組織大致經歷了三個發展階段:

一是和諧共建理事會階段。大碶街道的區域協商議事組織2003年發起于高田王社區(最初叫“和諧共建促進會”)，規范于2007年10月北侖區委辦下發的《關于印發〈北侖區構建城市黨建工作管理協調體系實施方案〉的通知》。文件要求“根據區域工作實際，成立和諧共建理事會”，并明確了理事會的定位、架構、職能及運行機制:(1)理事會作為基層黨建工作的協作、協調、協商組織，吸納區域內相關經濟、社會組織及流動人員等群體的代表參加;(2)理事會設秘書處，與黨員服務中心合署辦公，負責日常事務，秘書長由區域黨組織主要負責人擔任;(3)理事會按照“以黨建促共建、以共建促和諧、以和諧促發展”的工作思路，以黨員服務中心為主要平臺開展工作，積極探索黨組織主導的基層自治新模式;(4)理事會的主要職責:一是定期協商區域公共事務，形成資源共享、優勢互補、條塊結合、共駐共建的工作機制;二是積極動員和組織區域內各類單位(組織)參加區域性、社會性、公益性、群眾性活動;三是負責反映各理事單位的意見、建議和要求，及時做好溝通、協調工作，處理好各方面關系⑤參見《中共寧波市北侖區委辦公室關于印發〈北侖區構建城市黨建工作管理協調體系實施方案〉的通知》，2007年10月30日。。

二是協商議事會階段。2009年12月，北侖區下發《關于推進區域協商議事組織建設的意見(試行)》。在該文件直接推動下，從2010年開始，大碶街道在社區層面全面推進在和諧共建理事會基礎上成立社區協商議事會。根據文件規定，區域協商議事組織作為推進城鄉基層自治管理的協商、協調、議事組織，由區域內村(居)委會、群團組織、經濟組織、社會組織以及流動人員等群體的代表自愿發起、自覺結合，是協調成員利益、協商公共事務、化解社會矛盾、促進區域和諧共建的重要平臺。協商議事組織在區域黨組織領導下，在政府職能部門指導、幫助下開展工作。與前一階段相比，社區協商議事會的主要職責有所變化和拓展:除協商區域公共事務和組織動員區域內單位(組織)參加相關活動這兩條基本不變外，其反映社情民意和協調矛盾方面的職責有所拓展(并非只局限在原來的理事單位內，而是擴大到區域內的各類組織和群眾)，并且新增加了兩項職責，分別是“組織動員社會力量共同貫徹落實好黨委、政府的各項工作，配合區域黨組織和公共服務中心做好其他工作”、“支持和配合區域村(居)委會、經濟組織、社會組織依法履行職能，充分發揮作用”。

三是街道協商民主議事會階段。十八大以來，大碶街道在繼續健全完善社區層面區域協商議事組織建設的同時，進一步在街道層面探索實踐協商議事的制度化平臺建設。2014 11月13日，大碶街道協商民主議事會正式成立。同時，大碶街道黨工委與民革北侖綜合支部簽訂了協作共建協議，是推動政黨協商由中高層向基層延伸的有益嘗試。

考察大碶街道區域協商議事組織的發展過程，發現其中經歷了微妙而深刻的變化:

從第一階段到第二階段，體現了從黨建吸納自治到黨建嵌入自治的變化。在基層社區，黨的領導和社會自治是一對基本關系。和諧共建理事會實質上是基層黨建的“擴容”，即黨組織通過搭建這樣一個組織平臺，主動吸納“區域內相關經濟、社會組織以及流動人員等群體的代表”，進而提升基層黨建的包容性和開放度，希望以此解決基層黨建與變化了的社會越來越不相適應的困局。而社區協商議事會實質上是基層自治的“升級”。協商議事會的性質被明確規定為基層群眾性自治組織，更加強調組成單位及成員的自發性、志愿性(“一般不設專職工作人員”)，主要領導人被要求須由“代表大會選舉產生”，同時“鼓勵區域黨組織書記通過相關程序兼任區域協商議事組織負責人”?？梢?，同樣是發揮黨組織的主導作用，和諧共建理事會階段強調黨組織對基層自治力量的吸納和整合，協商議事會階段則更強調黨組織通過一定程序嵌入到基層自治中，進而在引領和推進社會自治中實現領導核心作用。從職責范圍看，社區協商議事會相較和諧共建理事會新增的兩項職責，前者帶有一定的行政性，后者具有明顯的自治性，可能從某種程度上體現了基層協商推進過程中國家與社會之間的博弈與平衡。

第三階段與前兩個階段相比，一個明顯趨勢和特色是統戰色彩逐漸凸顯。尤其是目前正在進行中的在街道層面成立協商民主議事會的實踐，是在區委統戰部直接推動和指導下開展的，與之前由區委組織部主導推動的社區層面的協商議事組織相比，統戰色彩更加突出。如，大碶街道協商民主議事會成員主要由四個層面人員組成:一是街道黨工委、辦事處領導;二是與街道、社區開展“協作共建”的民主黨派基層組織負責人;三是無黨派代表人士;四是其他各界人士，主要是轄區內的黨代表、人大代表、政協委員，工作、生活在大碶的民主黨派、工商聯代表人士等。組成人員結構以民主黨派、無黨派人士為主，體現了議事會的統戰性①當然，考慮到代表性和廣泛性，議事會成員還包括黨政機關、教育衛生、工商企業、“兩新組織”等各行各業的代表，但這部分成員在人數上是少數。。而議事會的“議事規則”則非常類似于政協的議事規則。

二、區域協商議事制度的特征與功能

習近平同志在擔任浙江省委書記時提出過一個重要論斷:“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決?！粩鄤撔骂I導方式和工作方式，綜合采用政治、經濟、行政、法律和民主協商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態、控制在局部的能力”②習近平:《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第226頁。。作為新形勢下解決基層矛盾、治理基層社會、發展基層民主的一種重要機制和形式，協商民主可以為各利益主體提供一個參與、對話、磋商、合作的平臺，促進各方充分表達利益訴求和意愿、貢獻治理智慧和能量，減少非理性表達所可能引發的社會風險，發揮集思廣益、群策群力的體制優勢，達到各主體之間的相互理解、尊重和信任，尋找到區域內民眾意愿和要求的“最大公約數”，最終實現基層群眾利益的真正滿足和基層社會的長治久安。

作為一種基層協商機制，區域協商議事制度除具有協商民主的一般特點(如多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性等①陳家剛:《協商民主與當代中國政治》，中國人民大學出版社2009年版，第25－28頁。)外，還具有鮮明的中國特色:(1)主導性。在中國，中國共產黨的領導是整個政治框架的前提性條件②俞可平:《中國特色協商民主的幾個問題》，《學習時報》2013年12月23日。。黨組織在基層協商中發揮主導作用，它既是協商的參與主體之一，同時也是協商活動的組織者和協調者，一般由它來確定協商議題，規范協商形式，主導協商進程，綜合協商意見，采納協商成果。(2)統戰性。協商主體非常廣泛，吸納了區域內民主黨派、無黨派人士、統戰性社會組織(如知聯會、商會等)以及村(居)委會、群團組織、企業、社團等，其中大部分為統戰成員。(3)組織性。在吸納基層民眾直接參與的同時，鼓勵利益訴求相同或相似的社會組織以“抱團”形式加入協商議事組織。

區域協商議事組織既是區域化黨建的組織創新形式，也是基層自治建設的組織創新形式。經過多年實踐，區域協商議事組織己成為基層民眾參與社區公共事務治理的重要載體和平臺，也是區域黨組織和基層自治組織的工作延伸機制，在優化基層民主和治理方面發揮了積極作用。具體來看:

第一，優化了政黨領導。對于中國共產黨來說，基層組織是黨領導與組織國家和社會的核心組織與根本力量③林尚立:《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社2009年版，第291頁。，承擔著宣傳群眾、組織群眾、服務群眾、凝聚群眾的重要職責。要真正履行好這些職責，必須能夠及時發現、科學解讀和合理整合基層民眾的呼聲和訴求，并據此調整自己的工作部署和資源配置，最終還要接受民眾對自身工作的檢驗和評判。實行區域協商議事制度，有效改進了黨的領導，提供了一個讓基層各方面群眾向黨組織和政府充分表達意愿、提出意見建議的平臺和機制，使基層黨組織和政府能夠更全面、細致、準確地了解人民群眾的意見和要求，進而更好地反映人民群眾的意愿，集中人民群眾的智慧，圍繞人民群眾最關心的問題去制訂政策、開展工作。因此，實行區域協商議事制度的過程同時也是加強和改進黨的領導的過程。

十八大報告明確要求“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”④胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日。，這是對基層黨組織的新定位與新要求。2014年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，進一步指出，“基層黨組織要轉變工作方式、改進工作作風，把服務作為自覺追求和基本職責，寓領導和管理于服務之中，通過服務貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾”⑤《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，網址鏈接:http://news.xinhuanet.com/politics/2014－05/28/c_1110904894.htm，訪問日期:2015－1－14.。當前，基層黨組織的服務功能，主要體現在社會關懷、利益協調和培育社會組織等方面;服務對象既包括本地人口，也包括外來人口;服務領域既包括就業、住房、醫療、社保、教育、安全等民生事項，也包括公民權益保障、利益訴求表達、自治組織建設等民權事項⑥梁妍慧:《把基層黨組織的服務功能化作群眾工作的有效機制》，《中共中央黨校學報》2013年第3期。。這種范圍廣泛、層次多樣的服務內涵，要求基層黨組織必須樹立開放的理念，面向區域內各類人群開展工作，而不能固化在封閉的行政單位中;要求基層黨組織必須整合區域內黨派、群團組織、社會團體、企事業單位等各類組織和資源，實行共建共享。從大碶街道實踐看，區域協商議事制度無疑是新形勢下優化基層黨組織服務功能的有效機制。基層黨組織通過主導建立并主動融入區域協商議事組織，其領導方式逐漸由直接管理向運用政治優勢、組織優勢轉變，探索形成以服務、指導與協調為主要特征的社會化工作方式，使黨的領導體現和貫穿在組織引導民眾圍繞社區公共事務進行民主協商的過程中，在協商中宣傳黨的主張、優化黨的政策，把黨的主張變成群眾的自覺行動，從而使黨組織在服務黨員、服務群眾、服務社會中進一步拓展了活動空間，樹立了嶄新形象，進而鞏固和加強了黨在基層社會的領導地位。

第二，深化了公民參與。表現在四個方面:一是參與主體的擴大。在我國政治生活中，制度化協商主要是在政治協商制度框架下進行的，有兩種基本方式，一是政黨協商，二是政協協商。前者的參與主體狹義上僅限于中共和八個民主黨派，廣義上頂多再包含無黨派人士和工商聯;后者的參與主體涵蓋除上述幾類主體之外的政協其他參加單位，范圍更加廣泛。但即便如此，上述兩類協商的參與主體主要是各個領域的精英(用統戰術語講，即“代表性人士”)，普通民眾的參與機會不多。而且，按照民主黨派“三個為主”①即“以大中城市為主，以中上層人士為主，以協商確定的重點分工為主”?！叭齻€為主”的提出和確立經歷了一個發展演變過程，相關內容可參見“中國統一戰線新聞網”上關于“各民主黨派組織發展‘三個為主’方針的由來”的介紹，網址鏈接:http://tyzx.people.cn/n/2014/0508/c372202－24992436.html，訪問日期:2015－1 －14.的組織發展原則，目前民主黨派發展成員主要還是集中在大、中城市的中上層人士中，在縣一級發展仍然受到較大限制，在縣一級要建立新的地方組織則更加困難②《各民主黨派中央關于加強自身建設若干問題座談會紀要》(1999年5月11日)和《關于進一步做好民主黨派組織發展工作座談會紀要》(2004年10月25日)都明確規定，“新建縣級組織要從嚴掌握，原則上暫不建立新的縣級組織。不在沒有本黨派地方組織的縣(縣級市)發展成員?！?而依照政協章程規定，政協的地方委員會僅延伸到自治州、設區的市、縣、自治縣、不設區的市和市轄區，區縣以下缺少制度化的協商平臺。因此，區域協商議事組織可以說是為街道(鄉鎮)、社區量身定制的協商民主平臺。從區域協商議事組織本身發展看，其參與主體的范圍也在不斷擴大。目前，區域協商議事組織整合了各類社會主體和社會資源，其成員不僅有黨政干部、統一戰線成員，也有普通群眾，促進了群策群力、共建共治、依法治理格局的形成，初步實現了基層協商全覆蓋。二是參與層次的拓展。開始是在社區層面，后來逐步拓展到街道(鄉鎮)層面。三是參與領域的擴大。隨著基層協商實踐的穩步推進，民眾不僅參與那些與其切身利益密切相關的社區事務的協商治理，而且還開始參與到那些影響整個社區建設和發展的重大事項的協商討論中去。四是參與文化的提升。實行區域協商議事制度，使更多民眾參與到基層公共事務治理中來，而不只是黨組織和政府“唱獨角戲”。參與協商的過程，也是一個民主訓練的過程。在這個過程中，民眾的理性和合作精神得到培育、協商和溝通能力得到提升、責任和共同體意識得到強化，而這反過來又將促進基層協商機制的進一步健全和完善。這在大碶街道的基層協商實踐中，有生動體現。通過一些成功協商的案例，參與者認識到運用協商方式解決問題比較合理、有效后，便逐漸接受了這種模式，并愿意主動參與進去，對進一步改進協商議事會的工作程序和方法提出意見建議，在實踐中也會更加自覺采用協商方式而非單純的情緒發泄來參與和影響公共決策。

第三，推進了合作治理。現代治理是公共治理。與傳統的行政管理相比，公共治理“不再是單向地自上而下地通過行政強制的方式管理公共事務，而是通過互動、民主、合作的方式實現共同治理。只有充分發揚民主，強調各個治理主體互動合作，才能發揮不同主體的作用，凝聚不同群體的力量，實現治理方式的最優化、治理效率的最大化”③黃天柱:《公共事務的合作治理:理論基礎、合作形態與治理績效——以杭州的民主實踐為例》，《中共杭州市委黨校學報》2013年第6期。。區域協商議事制度作為一種民主形式和治理機制，廣泛吸納了區域內單位(組織)、社區精英和基層民眾參與，能有效整合資源，形成合力，共同推動基層治理和發展。例如，學苑社區協商議事會吸納了黨代表、人大代表、政協委員、離任村干部、企業家、其他社會知名人士等六類具有較高威望和廣泛影響力的人士參加，通過這個平臺，不僅發揮了這些精英人士的議事能力，更通過他們的力量幫助解決了許多社區建設和發展中的難題。再如，九峰山社區協商議事會會長是社區內一家民營企業的老總，由于充分認可社區工作，當他其得知社區困難居民較多時，便以企業名義帶頭捐了5萬元充實到社區和諧共建基金中，進一步加大了助困力度。

第四，促進了基層和諧。建設和諧社會，關鍵是在經濟社會發展的各個層面，協調社會利益，化解社會矛盾，促進社會團結。這不僅需要政黨和政府自上而下的協調與平衡，而且更需要社會自身的溝通與協商。缺了后者，政黨與政府的努力往往會事倍功半;反之，就能在基層形成政黨、政府、市場和社會(民眾)的有機互動，從而平衡好各種關系，提升社會的和諧度①林尚立:《公民協商與中國基層民主發展》，《學術月刊》2007年第9期。。實踐證明，實行區域協商議事制度，對于促進和實現基層和諧，可以起到重要的促進作用。一方面，區域協商議事制度為民眾提供了參與基層公共事務治理的話語權，使基層黨組織和政府在對本區域重大事項進行決策過程中，能夠很好傾聽和吸納廣大民眾的意見建議，杜絕了過去少數干部替民作主、代民決策的行為，完善了發現問題、解決問題和干群良好溝通的機制;另一方面，區域協商議事制度搭建起了運用協商方式解決基層矛盾的制度性平臺，民眾通過協商議事組織的平臺表達訴求、溝通信息、協調關系，從而使一大批可能引發事端的矛盾在基層以民主方式實現“自我消化”、“自我化解”。例如，九峰山社區“菜場選址”問題的爭論和解決過程就是協商議事會發揮協調關系功能的典型案例。通過協商議事會這個平臺，廣泛聽取各行政村、企業成員以及村民的不同意見和訴求，在對這些意見和訴求進行合理歸納、篩選和吸納后，協商議事會將其反饋給社區聯合黨委，再由聯合黨委將建議反饋給新農村建設辦公室，最后調整優化后的方案使相關行政村非但沒有因原菜場的拆除而損失集體收入，反而翻倍增長，同時也創造了更多的就業機會，可謂一舉多得。

三、結論與討論:區域協商議事制度持續發展的可能與路徑

區域協商議事制度作為一項新生事物，要實現持續發展，必須解決和克服一些實踐中存在的困境與難題，如黨的領導與基層自治的關系如何處理、精英和大眾的關系如何平衡、協商過程如何規范、與現有制度如何銜接等。當前，推進協商民主廣泛多層制度化發展已成為一項重要戰略，這為協商民主在基層的探索和實踐提供了良好的宏觀環境，下一步應在加強黨的領導、發揮統戰優勢、提高制度化水平、注重制度銜接等方面采取必要的、合理的措施，更大程度發揮區域協商議事組織的作用，使基層協商真正從理想建構走向現實。

(一)要真正將黨的領導嵌入基層協商之中

首先，要始終堅持基層協商由黨組織主導的原則。中國共產黨對基層協商的權威主導，是基層協商可持續發展的根本保證。黨的基層組織遍布于各領域、各行業、各群體之中，在聯系服務群眾方面具有天然優勢，是黨的路線方針政策貫徹落實到基層的實踐主體。加強基層服務型黨組織建設，就是要通過整合資源、鞏固基層、壯大力量，更好發揮基層黨組織聯系服務群眾的橋梁紐帶作用，并將聯系服務群眾作為基層黨組織的基本特征和常態化工作。因此，基層黨組織理應且必須擔當起領導、組織和推進基層協商的責任與使命。

其次，要正確認識黨組織對基層協商的主導作用。這種主導作用，主要體現在提出和確定協商議題、選擇協商時機和組織形式、規范協商程序、整合協商意見、采納協商成果、反饋協商結果等。這種主導不是“一黨說了算”，也不是意味著黨在協商中居高臨下，而是平等參與中的主導，在不同意見中的引導，以及在民主基礎上的集中②張獻生、吳茜:《堅持、完善和發展我國社會主義協商民主》，《新視野》2007年第5期。。

再次，要著力探索將黨的領導嵌入基層協商的有效機制。區域協商議事制度既是基層民主和基層自治的一種創新，也是基層黨建的一種創新。在定位上如何處理好這兩者之間的關系，使其社會自治性和政黨主導性能得到綜合體現、相輔相成?黨組織和區域協商議事組織的關系應如何處理?大碶街道的實踐表明，黨組織采用合理合法的方式，主動融入區域協商議事組織之中，從而把黨的領導作用變成組織引導民眾實行自我管理、自我監督、自我教育、自我服務的民主過程，變成了解民情、集中民智、凝聚民力、實現民意的治理過程，這不失為一種兩全其美的路徑。

(二)既要發揮統戰優勢，又要防止“精英主義”傾向

首先，要客觀看到，十八大以來各地開展的基層協商實踐，與之前以溫嶺“民主懇談”為代表的基層協商實踐相比，一個明顯特征和趨勢是統戰色彩越來越突出。例如，在基層協商實踐走在全國前列的浙江，省委統戰部明確提出將“統一戰線推進基層協商民主”作為2014年度重點工作之一。目前該省比較有影響的一些基層協商創新案例，大部分是由地方統戰部門推動和指導的。例如，寧波北侖區探索民主黨派基層組織與中共基層組織結對共建、余姚市統戰部門牽頭全面推進基層協商民主建設、杭州余杭區探索開展街道民主協商議事會議、臺州溫嶺市組建“統一戰線評議團”等。而從全國范圍看，似乎也存在這樣一種趨勢和現象。例如，在全國產生較大反響的成都所轄彭州市、崇州市等地在鄉鎮(街道)、村(社區)、企(事)業單位搭建三級協商對話平臺的探索實踐，就是由當地統戰部門牽頭開展的。

其次，要充分發揮統一戰線推進基層協商的獨特優勢。統一戰線在協商民主的開展上有深厚的理論基礎、規范的制度安排和豐富的實踐經驗，它們不僅是基層協商的重要推動者和參與者，也是其他主體、其他領域開展基層協商的重要借鑒和學習對象。因此，一方面要進一步推動統戰工作“重心”下沉，大力加強基層統戰，充分發揮統一戰線本身在推進基層協商中的重要作用;另一方面要系統總結和提煉統一戰線開展協商民主的做法、經驗和規律，為其他領域、其他主體推進基層協商提供參考和借鑒。

再次，要防范統一戰線推進基層協商過程中可能出現的“精英主義”傾向。協商民主的本意是把協商主體從政治精英擴展到普通民眾，使民眾不僅擁有平等的投票權，還擁有平等參與集體決策的機會。事實上，“協商民主廣泛多層制度化發展”戰略的提出，體現了我國在繼續完善以精英參與為導向的政治協商的同時，開始逐步擴大以公民協商為導向的社會協商的探索。因此，在推進基層協商的過程中，應不斷擴大協商主體范圍，使參與者不是僅僅局限于社區精英，而是要擴大到普通老百姓，尤其是特定協商議題的利益相關者。但協商民主本身又內含著精英主義的傾向，在實踐中總是傾向于受過良好教育、具有相當社會地位、掌握協商技巧的階層和群體，而相對忽視甚至歧視相關的弱勢群體，如窮人、少數民族、婦女等①陳家剛:《協商民主研究在東西方的興起與發展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第7期。。因此，有協商不必然有民主。如果理解錯位、操作失當，協商民主有可能轉向精英民主。統一戰線的最大特點，就是其工作重點是各領域、各行業的代表性人士，或者說精英。統一戰線推進基層協商，其關注點自然也是精英人士。這對基層協商而言，有利有弊。從利的一面講，由于與一般民眾相比，精英人士在組織程度、知識水平、信息掌握、表達能力、協商技巧方面往往更有優勢，思考問題往往也更加理性，因此有助于提高協商的質量，同時能在政府與社會之間發揮一定的緩沖作用。從弊的一面講，可能導致基層協商參與主體的“過度精英化”，形成“代表專業戶”，從而可能會影響基層協商本應有的直接性、大眾性。從實踐看，在一些由統戰部門主導基層協商的地方和區域，已出現這樣的趨勢與問題。

最后，要以復合代表制平衡精英與大眾。協商民主要健康發展，必須處理好精英與大眾的關系:以精英的理性平衡大眾的激情，以大眾的直覺平衡精英的自大。一方面，要認真思考和研究如何讓社區精英更好地反映社區居民的利益訴求;另一方面，要認真思考和研究如何讓更多的民眾參與到基層協商中來。一個可行的路徑是建立復合代表制。所謂復合代表制，是指參與協商的人員結構應多元化，包括黨派組織代表、社區組織代表、駐區單位代表、主要利益群體代表以及個體代表等。其中，黨派組織代表、社區組織代表、駐區單位代表、主要利益群體代表作為固定代表，個體代表則按照每次的協商議題，以自愿報名或抽樣的方式產生。復合代表制的優點在于既兼顧個體化利益與團體利益，同時可以提高代表的專業性與動力。作為領導者和組織者，中共基層黨組織要保證協商主體的地位平等，既要防止“多數暴政”，也要防止“有組織的少數人”侵犯“無組織的多數人”的權益。除此之外，要不斷拓寬協商渠道，除了街道、社區層面的協商議事組織作為基本平臺外，要積極架構民主懇談會、聽證會、網絡論壇、民意調查等平臺，就基層群眾普遍關心的問題，進行廣泛的民主協商。

(三)要進一步加強制度化、規范化、程序化建設

調研過程中，不少干部和居民就表達了這樣的擔憂:區域協商議事制度盡管從面上建立起來了，但缺乏有效的、權威的制度保障，最終能否擺脫“只是一個對外宣傳的政治符號”的命運，能否真正地運轉起來、持續下去?目前大碶街道的實際情況是，對區域協商議事組織的設立和運作僅有原則性規定，比較籠統，可操作性不強，結果導致實踐中往往有較大的隨意性和不確定性。因此，實踐基層協商，關鍵還在于制度建設。有了制度、規則和程序，大家按照制度辦事，按照規則協商，按照程序辦理，協商才能取得實效，才能避免“想協商就協商，不想協商就不協商”、“有時間就協商，沒時間就不協商”的現象。

加強基層協商的制度化、規范化、程序化建設，切實增強可操作性和協商的公信力，目前應著力解決好以下三個問題:一是要明確協商議題提出和確立的主體、條件、程序和方法。在協商議題的提出主體方面，除了發揮黨組織在議題設置方面的主導作用外，應賦予基層民眾更多的提議權，以真正體現民眾在基層協商中的主體性。二是要制定科學的、具有較強操作性的協商討論程序。從信息的發布到主持人的選擇，從發言人的發言順序、時間到發言規則等，以及協商討論結果的表決，都要作出詳細規定。三是要明確協商討論結果的處理程序。協商討論結果無論采納與否都應作出反饋，對于不完全同意或不同意的協商討論結果要說明理由。

(四)要通過制度銜接提高制度權威

協商民主作為基層政治生活中的一個“增量”，如果不能處理好其與原有制度的關系，甚至與原有制度發生直接沖突，那么就可能影響其合法性和有效性。從大碶街道區域協商議事制度的實踐看，區域協商議事組織已不僅僅局限于“協商”和“議事”職能:社區層面的協商議事會部分代行了居(村)委會的工作，而街道、鄉鎮層面的協商民主議事會則填補了區縣以下缺少制度化政治協商平臺的空白。這里面就涉及到作為“制度增量”的區域協商議事制度與作為“制度存量”的基層自治制度、人民政協制度、基層人大制度以及黨代會制度等之間的關系。如果關系處理得當，那么區域協商議事制度就能夠成為基層自治制度的重要補充，成為加強基層黨建和基層政權建設的新的生長點。但如果處理不當，則可能出現“增量制度”架空“存量制度”的問題。因此，必須完善相關制度，使基層協商與現有各項制度資源實現有機銜接與整合。其中，如何認識和處理基層協商與基層自治制度之間的關系尤為關鍵。必須明確，基層協商并不是基層自治的替代，恰恰相反，發展基層協商是我國基層自治制度發展和完善的一個新的增長點，其本身應是基層自治的重要組成部分。而基層協商要在基層民主實踐中得到充分發展，最首要的還是要把作為制度化決策主體的居民會議運行起來，真正成為決定基層自治事務的核心機制①林尚立:《公民協商與中國基層民主發展》，《學術月刊》2007年第9期。。