地方治理的中西比較
——基于兩個文本的初步分析

□陳　　斌

地方治理的中西比較
——基于兩個文本的初步分析

□陳斌

（杭州師范大學，浙江 杭州311121）

摘要：《清代地方政府》與《論美國民主》中所展現的基層社會，在權力構造模式、社群關系結構、地方精英角色、地方治理理念等方面均存在很大的差異。由此便產生了“治民”與“民治”兩種不同的治理樣式，導致這種差異的根本原因在于外部國家權力滲入程度的不同。若要實現從“治民”向“民治”的順利轉型，就必須逐漸擺脫傳統的治世方式——縱向權力過度滲入；若要實現善治型、簡約化的地方治理，那么道路就必須通向放權——尊重人民的自我決斷。

關鍵詞：治民；民治；權力滲入；基層社會；地方治理

一、引言

有關中國傳統社會地方治理模式的探討，盡管已有相當的學術研究成果，但是，在類型化界定的問題上，仍然存有一定的分歧。這種分歧集中表現為傳統中國鄉村社會是否形成了一種自治型的治理模式，以此為基點，便形成了“自治論”與“控制論”兩種不同的學術觀點。

持“自治論”者認為，傳統中國的鄉村社會，由于正式的國家權力未能有效涉足，那么在基層鄉村社會便產生了一種自給自足、自生自發式的自治型社會秩序，這種自治主要體現為鄉紳、宗族對民間日常生活的管理。韋伯也曾認為，古代中國皇權的官方行政只施行于都市地區和次都市地區，至于城市與村落之間，僅有行政技術上的差別罷了：“城市”就是官員所在的非自治地區；而“村落”則是無官員的自治地區。［1］（p140—141）

而持“控制論”者則認為，傳統中國的“國家政權”在縣以下的活動與控制十分突出。即便是在鄉村基層，也是以鄉吏治之，當時的基層權力機構比我們所知的要復雜得多，遠不像“縣下唯宗族”的想象那么簡單。學者徐祖瀾通過對清末民初自治實踐的一番考察，認為“在清末民初的權力場域中，權力分散的目的最終還是落在了權力的聚合之上，分權自治是為了更好的國家集權”，即言之，基本的治理模式仍然是控制型的。［2］

事實上，如果繼續梳理，爭論遠不僅此。然而，無論是“自治論”還是“控制論”，理論敘述的背后都蘊含著對自治型社會秩序的關懷與期盼。究其本質，爭論之所以產生，在一定程度上是由于脫離了特定的時間與具體的空間而對中國基層社會治理模式予以類型化分析。是故，本文無意于對所有的爭論予以詳細梳理，而是以時間為經，以空間為緯，盡可能縮限觀察范圍，并且輔之以中西比較，希望能夠更加清晰地透視傳統中國基層社會的治理模式。

在分析材料的選取上，為了有效地進行中西比較與話語論證，本文將以瞿同祖先生所著之《清代地方政府》與托克維爾所著之《論美國民主》為素材，展現基層社會地方治理的中西之別，并試圖進一步回應上述爭論，即傳統中國基層社會的治理模式（以清代為代表）如何定性？為什么中西會在地方社會管理上發生如此之差別？這種地方治理模式是否暗含著中國的治世傳統？這種治理模式對中國社會的現代化有何種影響，又將如何轉化？

當然，作為一項比較研究，必須要對素材的可比性有清醒的理論自覺。筆者以為，《清代地方政府》與《論美國民主》之所以能夠放在一起進行比較，是因為，首先，《清代地方政府》與《論美國民主》所描寫的社會實踐發生時間大體相當，瞿同祖先生所著《清代地方政府》主要論述清代地方實踐，而且多為晚清之前，而《論美國民主》一書對美國社會地方自治的描述也集中于17、18世紀。其次，《清代地方政府》與《論美國民主》均為全局性描述，而且也都采用社會學方法，不僅能夠清晰地看到各自制度設置之不同，而且動態性的描述更能展現現實場景中制度運作與具體實踐之差異。此外，《清代地方政府》雖然更多的是描述清代州縣政府組織構成，但該書對州縣管轄下的鄉村社會運作（如鄉紳、里甲等）也有詳盡記載，由于古代中國縣為最低層級的行政單位，因此，州縣的管理是直面鄉村的。《論美國民主》一書中，托克維爾也花了大量篇幅描述該時期美國社會的鄉鎮地方自治。

二、地方治理實踐的文本解讀

如前所述，《清代地方政府》與《論美國民主》均對基層社會的治理實踐做出了詳盡描述，由此，二者可以作為解讀傳統中國與彼時美國基層社會治理模式之差異的藍本。通過對文本的閱讀與梳理，筆者認為，兩國地方治理實踐之差異主要表現為以下四點。

（一）權力構造模式。在一貫反對權力中心化的福柯看來，對于一種權力的考察，應當在其微觀層面，應當在權力運作的末梢，在一種權力與另一種權力交界的地方。［3］（p36）由此，考察統治社會權力的來源及其構造模式便具有相當的意義。由于地方自治本身便是防止外部權力之擴大對共同體內部秩序的吞噬，加之權力本身即代表一定的強制力，深刻影響著自治的樣態與程度，因此，對地方社會治理實踐的考察便無法繞過社會權力的構造模式。

在美國的游歷過程中，托克維爾寫道：“政治生活在大多數歐洲國家都產生在社會上層階級，然后逐漸且不完全地擴展到社會其他不同階層的人們中間。在美國剛好相反，美國鄉鎮體系的建立早于縣的建立，縣又比州建立早，最后才由州組成了聯邦。在新英格蘭，1650年就建立了完整的鄉鎮體系。當地的利益、情感、權力和職責都是圍繞著地方自治而存在的。它促成了真正、徹底的民主和共和的政治生活。”［4］（p85）

即言之，在鄉鎮內部而言，鄉鎮體系設置之出發點乃是地方自治，而就中央——地方意義上的外部權力構造而言，托克維爾認為，在美國，“鄉鎮并沒有從中央集權那里得到權力，相反，它們卻把自己的一部分獨立讓給了州。鄉鎮一般只在社會利益上，即在鄉鎮共享的利益上服從于州，而在與其本身有關的一切事務上是獨立的。”［4］（p139）由此可以看出，美國社會權力的構造是自下而上的，中央權力的合法性來源于鄉村社會內部的合意與認同。

然而，在同時期的清代地方政府，這種權力構造模式卻是自上而下的。瞿同祖先生在《清代地方政府》中即明確指出：“清代中國的地方政府是高度集權的，中國的體制，由在中央政府控制之下及它委任的官員管理之下的各級政府（省以下直至州縣）組成；它與從前法國的體制——地方長官直接對中央負責——相類似。但是，中國沒有與法蘭西公社相當的地方自治。在市鎮和鄉村也沒有政府或議會，無論是名義上的還是實質上的。”［5］（p312）如此，在這種自上而下的權力構造模式之下，來自于國家層面的正式權力必然要伸入到社會結構的最末梢——鄉村社會，并且也必然會設計出諸多制度來維系這種權力格局。

《清史稿》曾記載最底層國家政權權力行使者之職責：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農賑貧，討猾除奸，興養立教。凡貢士、讀法、養老、祀神，靡所不綜。”［5］（p28）

一縣之長官，誠可謂無所不能。當然，明事者或許會有疑問，一人怎么操縱如此之多的事務，如何干預鄉村地方自治？這就涉及到另外一個問題，即自上而下的權力構造模式背景下，如何有效地實現制度運作。在清代，州縣官對鄉村社會的干預與控制，在實踐層面實際上是通過書吏、衙役、長隨、幕友甚至是鄉紳等不同力量來實現的，也恰恰就是這些力量的組合，在相當程度上妨礙了鄉村社會自治的實現。

（二）社群關系結構。國由人而組織，人因國而聚合。就國家的治理實踐而言，組成國家的人民之間的關系在相當程度上決定著國家的政治體制與治理形態。這種影響在地方社會治理實踐中表現尤甚。縱觀西方政治法律發展史，良善的國度必然是人民的共和，此所謂共和，簡而言之，就是人民之間權利的平等與自由。在德沃金看來，對平等的關切是政治社會至上的美德——無此美德的政府，只能是專制的政府。［6］（p1）民眾平權，則相對容易形成自治的聯合體，而如果民眾權利享有差序化，那么不僅在民眾內部矛盾紛爭，而且就外部而言，差序化的格局也很難聯結良性的治理力量形成自治的堡壘。

社群關系結構的差異，在兩個文本中，均有清晰的描述。在美國，最基層的鄉鎮生活是一個平等化的自治體。根據托克維爾的觀察，“在新英格蘭，從來沒有明顯的等級區分。因此，鄉鎮中沒有一部分人壓迫另一部分人的現象，即使是對孤立的個人進行的罰治，也會在征得全體居民同意后撤銷”。［4］（p145）這種平等而自由的社群關系，便很容易產生自治的身份基礎，從而有效推進地方實踐的民主化。

而在同時代的清代地方社會，即便是在村莊內部，也存在著不同形式的特權。以鄉紳在村莊共同體中的地位為例，瞿同祖先生的研究表明，盡管法律規定鄉紳應和普通民眾一樣編制在保甲之中，但他們被免除了巡更義務和充任保甲長的義務，保甲長也根本不可能進入鄉紳的家中。［5］（p242）當然，這只是村莊特權享有者之特權一個極為微弱的縮影。在其余日常實踐中，如“陋規”的收取、官民之間的調停等事項上，鄉紳們也都享有某些利益特權。

當然，如果放至中國傳統法律文化的宏觀視域中予以考察，村莊共同體內部身份的不平等更為明顯。舉其要者，如往昔過于重視家族，致將個人地位完全隱沒，尤其漠視卑幼的能力與婦女的人格等。［7］（p213）社群關系的這種差序化，必然會影響著基層社會地方治理的格局。

（三）地方精英角色。縱觀古今國家權力架構，無論是自上而下的集權，還是自下而上的民眾賦權，任何一個官僚型行政組織的治權，在實然層面上都不可能滲透至社會的每一個角落，似乎也正是在這個意義上，傳統的“國家——社會”二分的理論范式才有其生存空間。既然來自于國家層面的治權無法充分滲透至基層社會，那么，為了進行有效治理，就必須有一定的力量來勾連政治國家與底層社會。這種力量——一般稱之為地方精英——對于基層社會地方治理的作用不容忽視。

在托克維爾的敘述中，我們并未能看到“地方精英”這種敘述，但是，筆者以為，在共通的語義之下，可以將美國鄉鎮的管理者納入地方精英的意指之下。在美國，鄉鎮的公共事務是極其繁多而又分工細致的，大部分的行政權都掌握在少數人手里，這些人就是經由選舉而產生的行政委員。行政委員盡管是少數人，但是他們對共同體進行管理的權力并非是不受拘束的。托克維爾寫道：“他們只對自己的公務負責，只是在工作中要按本鄉鎮居民早先通過的原則辦事。但是，如果他們想對已經存在的事務做任何更改，或計劃一項新的事業，那就必須請示賦予他們的權力的上級，即鄉鎮居民大會。”［4］（p145）即言之，在美國，這里所謂的地方精英之角色是民意的代表，且他們的行動受到全體居民意志的約束。

而在清代地方治理實踐中，通過瞿同祖先生的解讀，我們可以看到，清代地方精英即士紳所扮演的角色是迥異于美國社會實踐的。他們既不是完全的村莊共同體利益代言人，也不是絕對的政府權力代理人，而是夾在地方政府與民間社會之中，堅持自身利益至上的一類群體。當然，如果一定要在二者之中做一取舍，筆者以為，囿于自身的利益，士紳更像是地方政府管控基層社會的扶植者。他們身份的取得并非（如我們以往所想象的那樣）是因為他們“德高望重”，而只是因為他們具有或“官”或“學”的背景，而這些與道德無關。而當彼時作為地方精英的士紳，僅是自己利益與特權的堅定維護者，而未必是道德高尚者，同時他們的活動又缺乏相應群體制約之時，對于他們在地方社會治理（尤其是地方自治）中的作用便不能高估。瞿同祖先生即曾明確指出：“士紳的利益與社會其他集團的利益時常發生沖突。這一事實與自治不相容，因為自治要求社會利益作為一個整體被代表。”［5］（p318-319）

（四）地方治理理念。地方社會治理理念對基層社會治理的制度設計、日常運作及民眾生活樣式的影響十分重大，當然，這種治理理念也未必是在共同體形成之始就產生的，也可能是在日常社會實踐中所逐漸形成的。透過《清代地方政府》與《論美國民主》，我們可以清晰地看出，在同時期的中國與美國，地方治理的理念差異是非常大的。

通過對美國鄉鎮生活的細致觀察，托克維爾寫道：“人民主權原則統治著英籍美國人的整個政治制度……在推行人民主權原則的國家，每一個人都享有同等的權利，平等地參與國家政府的管理。因此每一個人在其學識涵養和才能方面也與大家相等。……個人服從社會……是因為他明白與同胞聯合起來才是非常有利的，知道如果沒有管理權力的作用，社會就不可能存在。”［4］（p137-139）

這種人民主權之原則深深地影響著美國社會地方治理的實踐，而且在這一過程中，也產生了美國地方社會的鄉鎮精神。根據托克維爾的觀察，在鄉鎮精神之下，新英格蘭的鄉鎮組織得很好，既能吸引居民的愛戴，又不會刺激他們貪婪的欲望。［4］（p143）

而彼時的中國，在《清代地方政府》中，我們看到的是一種自上而下的官僚型控制體制，這種體制背后正是控制式的治理理念。在國家正式權力層面，州縣官作為最底層權力行使者，他是法官、稅官和一般行政官。對郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲、社會福利、教育、宗教和禮儀事務等都負有責任。［5］（p28）由此可以看出，在制度設置上，將這些日常事務全部收歸國家權力掌控范圍內，本身就未能給地方自治預留制度性空間。這種一人政府顯然不能有效應對日常實踐，州縣官必須借助其他力量進行管理，但這時，州縣官借助的并不是地方社會內部力量，而仍然是由國家所授權或認可的其他正式力量，如書吏、衙役、長隨、幕友等，當這些外部力量介入鄉村社會內部進行日常事務干預時，自然不可能尊重鄉村社會內部業已生成的身份秩序格局，從而也不會生成自治的社會秩序，由此所呈現的治理樣式也只能是“治民”而非“民治”。

三、差異的隱喻

通過對《清代地方政府》和《論美國民主》的文本解讀，我們已大致厘清同時代的中美兩國在地方社會治理實踐中所呈現的若干重要差異。簡而言之，彼時的美國基層社會管理是人民主權原則與鄉鎮精神共同作用之下的“民治”，而同時代的中國，卻是自上而下控制型的集權式“治民”。在這種差異的背后，筆者以為，存在一個值得分析的重大問題：為什么美國鄉鎮組織的自我管理所產生的是一種民主式的實踐，而古代中國，管理者一旦享有權力便會走向貪腐，從而扼殺地方自治？

當然，筆者深知，這是一個十分宏大的問題，或許可以從很多層面予以分析，比如財政的供給、監督制度的設計等等，囿于理論旨趣與關注焦點之差異，筆者在此僅做兩點解說。

（一）外部視角：集權的邏輯促成了權力的滲入。實際上，如前所述，權力構造模式是文本中差異的一個表現，但同時，它也是促成地方社會治理實踐差異的根本性因素。清代的實踐表明，來源于國家層面的正式權力及其所內含的職能集中于州縣官一人，按照瞿同祖先生的論述，從所有職能都由州縣官一人負責的事實來看，他就是“一人政府”，而他的下屬們顯然只扮演著無關緊要的角色。在州縣官和他的四個輔助集團（書吏、衙役、長隨和幕友）之間，沒有任何中間權力，四類人都直接向州縣官負責。［5］（p315）

權力如此集中，以至于除了來自更上層的管制之外，便沒有任何約束與監督。由于權力天然具有擴張性，因此，此權力享有者必然要將權力運用的機會深入至更為廣闊的區域，此時，底層鄉村社會便是其權力發揮的最佳場地，因為在這里可以獲得可供其利用的利益資源。在這個意義上，鄉民不僅是其資源索取的對象，同時也是其設法整體控制的對象，由此，也就形成了縱向型的有效控制。

當然，清代的中央政府肯定也意識到了要對這種極為龐大的縱向權力進行控制，因此，設置了統一的法律法規體系，試圖以此對權力執行者予以約束。但是，問題在于，龐大地域版圖之內，有關財政、監督等方面的配套制度不予跟進，僅靠一紙公文或者“紙面上的法”，根本不能有效管理權力享有者的行為，因此，彼時對制度的規避并不鮮見。

更為重要的是，為了形成社會的有效控制與穩定的社會秩序，統治者剝奪了一部分人的公共權利。雖然托克維爾的觀察表明，靠分散一部分人的權力仍然能夠達到同樣的甚至是更好的效果，［4］（p149）但是集權的邏輯，形成了縱向的權力滲入，如此，則必然扼殺地方自治。

（二）內部視角：宗法的觀念扼制了權利的聯合。如果說來自于國家層面的外部權力滲入并阻止了村社內部自治力量的培育，那么村社內部宗法觀念的內斂性便進一步扼制了民眾權利的聯合，內外部因素的耦合，使得村社內部的自治無法生長。

中國古代國家的基本構成思路或體制原則就是宗法制。［8］（p89）對古代中國社會的這種論斷已成為共識。陳顧遠先生曾寫道：“我國社會向為家族本位的組織，且經儒家極力維持這一事實，越發蒂固根深，成為定制。”［7］（p183）宗法制度所維系的，實際上就是一種差序的關系。誠如美國學者布迪等所言，儒家所強調的五種主要關系——父與子、君與臣、夫與妻、長與幼及朋友之間——是由人的本性而形成的，這五種關系對于社會秩序的安定具有重要意義。［9］（p20）誠然，這種以關系為主導所產生的身份秩序增強了社會的穩定性，但與此同時，我們也必須清醒地認識到，宗法觀念在本質上是內斂性的。此所謂內斂性，意指儒家理念主導下的宗法制度所維系的社會關系僅具有成員內部的聯合性，而在各宗族之間，則鮮有外部延伸性。由于一個村落共同體不可能僅僅只有一個宗族，因此，缺乏外部延伸性的宗法觀念無法有效集結其他宗族形成權利的聯合，自然也無力對抗外部權力的滲透。

當然，對宗法這一已滲入至國民血液之中的觀念作無情批判是極不明智的。只是在本文的分析中，筆者強調這種宗法觀念未能有效地促進小共同體的外部聯合。事實上，就內外部因素比較而言，可以清晰地看到，約束地方自治發展的主要還是外部權力的強大控制。

四、結語：道路通向何處

經由兩個文本的分析，清代中國與彼時美國在地方治理實踐上的差異已有了一個相對清晰的輪廓，二者所呈現的治理樣式，一個是“治民”，一個則是“民治”。通過論證，筆者以為，導致這種差異的根本原因在于外部國家權力滲入程度的不同。

當然，這里還是不得不指出，有關基層社會地方治理的中西比較是一個極為龐大的問題。首先，當我們從自身的體驗與立場出發，并進而以我們自身為參照，將世界劃為“中——西”這兩個范疇之時，我們看到的是“事實上的西方”還是“想象中的西方”？又或者什么是“西方”？其次，每個國家，既然存立，都必然涉及“古——今”之變，也就是說，即便是同一個國家，不同時期的地方治理實踐可能是多樣的，如此，又如何以空間為主要標尺在世界范圍內進行有效對比？基于以上考量，筆者將比較的參照物一再縮限，最終限定為《清代地方政府》和《論美國民主》這兩本著作。

指出此點，意味著筆者對本文所采用的方法路徑及其內在限度具有清醒的理論自覺，因此，本不應在文末過度引申從而推導出結語，但是，考慮到當下中國社會的基層社會實踐與清代地方社會實踐至少仍有兩點重合性：第一，對基層社會的管理仍是自上而下式的縱向權力控制；第二，基層社會自主性決斷空間仍然較小。是故，筆者以為，由對過去的比較分析而引申當下的現實，仍然具有一定的關聯性與可行性。

盡管我國《憲法》第一百一十一條明確規定，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，但是，如果我們對當下的基層社會治理實踐予以考察，就可以看出，在日常實踐中，基層鄉村/社區仍然缺少自治性色彩。

眾所周知，如果在學理層面予以論證，自治的優點相當之多。而筆者以為，其中最為珍貴的便是在國家統一制度設計之下，靈活地對關涉自身利益之事務以民主的形式進行自我決斷。法諺有云：“每個人都是其自己利益的最好的和唯一的裁判。”托克維爾的敘述，也已充分證明自治、平等、民主對于一個社會的發展所可能帶來的巨大活力。因此，要實現從“治民”向“民治”的順利轉型，就必須逐漸擺脫傳統的治世方式——縱向權力過度滲入；若要實現善治型、簡約化的地方治理，那么道路就必須通向簡政放權——尊重人民的自我決斷。

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（責任編輯：田 禾）

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）03-0031-05

收稿日期：2015-04-18

作者簡介：陳斌，杭州師范大學沈鈞儒法學院法律文化專業碩士研究生，研究方向為法史學、法理學。