堅持和發展“楓橋經驗”的杭州樣本*
——杭州“六和塔”矛盾糾紛綜合調處模式的調查與分析

□中共杭州市委政法委員會綜治辦

（中共杭州市委政法委員會，浙江 杭州　310026）

堅持和發展“楓橋經驗”的杭州樣本*
——杭州“六和塔”矛盾糾紛綜合調處模式的調查與分析

□中共杭州市委政法委員會綜治辦

（中共杭州市委政法委員會，浙江 杭州310026）

摘要：六和塔”模式是杭州市近年探索形成的社會矛盾糾紛化解機制。其主要內容為“和事佬”調和、社區律師導和、專業調委會求和、鎮街中心維和、司法機關促和、大調解中心保和。它以調解為主要手段，與中華民族的傳統文化、杭州特有的地域文化、“中國夢”的時代精神都十分契合。“六和塔”模式是一個立體式、綜合性的矛盾糾紛調處體系，六“和”之間存在著相互銜接、彼此協同的邏輯關系。它具有主體多元化、程序規范化、機制協同化的特征和依法求和、法德融合、社會參與、傳承創新的亮點。“六和塔”模式有效化解了大量社會矛盾糾紛，維護了杭州社會的和諧穩定。

關鍵詞：“六和塔”矛盾糾紛綜合調處模式；杭州樣本；“楓橋經驗”；社會治理

近年來，杭州市認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神以及中央和浙江省委關于加強和創新社會治理的決策部署，在積極推進社會治理創新的同時，堅持以法治促和諧，著力把社會矛盾化解納入法治軌道，探索形成了以“‘和事佬'調和、社區律師導和、專業調委會求和、鎮街中心維和、司法機關促和、大調解中心保和”的“六和塔”矛盾糾紛綜合調處模式（以下簡稱“六和塔”模式），有效化解了大量社會矛盾糾紛，維護了杭州社會的和諧穩定。“六和塔”模式是堅持和發展“楓橋經驗”的杭州樣本，對其進行深入的分析和總結有助于進一步完善矛盾糾紛化解機制，真正落實社會治理體系和治理能力現代化的目標要求。

一、“六和塔”模式的運行機制

六“和”模式，相互銜接、彼此協同，著力于矛盾糾紛的多元調處，十分契合杭州地方社會、經濟、文化、民生和法制建設實際，有效創新了預防和化解社會矛盾的體制機制。

（一）“和事佬”調和。“和事佬”是杭州民間對調解紛爭人員的一種俗稱，最初專指城市社區中樂于助人、具有威望、處事公道、化解糾紛的熱心人。杭州市第一個“和事佬”協會于2008年2月在杭州市下城區文暉街道打鐵關社區成立，目前，全市3034個村（社區）已全部建立了“和事佬”協會，兩萬多名“和事佬”在杭州的社區為矛盾糾紛進行調解。僅2013年，通過“和事佬”化解的基層矛盾糾紛達1.8萬余起。

為規范“和事佬”調和，杭州市出臺《關于推行“和事佬”協會的實施意見》，在杭州電視臺專門開設了“和事佬”欄目，每兩年在全市進行一次“金牌‘和事佬'”評選。“和事佬”調和作為社區居民處理民間糾紛的群眾性自治組織，是人民調解工作的創新和延伸，是杭州社區居民自我服務、自我管理、自我監督的新方法和新途徑，有效發揮了草根力量化解民間矛盾的優勢，實現了抓早、抓小、抓苗頭，把隱患消除在萌芽狀態、把問題解決在基層、把矛盾化解在內部的目的，有效防止了矛盾糾紛的激化。

（二）社區律師導和。考慮到“和事佬”法律專業知識不足，“律師進社區”活動彌補了這一缺陷。這一活動讓律師運用法律知識與“和事佬”共同化解基層矛盾。“律師進社區”是法治杭州建設的一項創新，通過整合杭州律師隊伍、在杭高校法律專業大學生等資源，每周固定時間為社區居民提供法律咨詢，發揮律師在基層矛盾調解中的“引導員”“宣傳員”“法援人”“智囊團”作用，實現矛盾糾紛的依法化解，健全法治、德治、自治相結合的社區治理機制。截止2013年，全市共有2954名律師參與“律師進社區”活動，全市所有村、社區推廣了“律師進社區”活動。

（三）鎮街中心維和。對村和社區未能調解成功的矛盾糾紛，依托鄉鎮（街道）社會服務管理中心，由綜治辦牽頭啟動聯調聯處機制。2012年，基層各類中心進行有效整合，建立了鄉鎮（街道）社會服務管理中心，為群眾提供綜合性、一站式、一條龍服務。依托這一平臺，中心建立了“矛盾聯調”工作機制，由綜治辦牽頭，按照“8+X”模式有效整合綜治、信訪、司法行政、人民調解、警務、禁毒、流動人口服務管理、安全生產等部門（組織）力量，形成人民調解、行政調解、司法調解的聯動工作機制，有效開展矛盾糾紛聯調聯處，實現群眾的事項“樁樁有人管、事事有回音、件件有著落”，“聯調聯動”同維“和”。以余杭區臨平東湖街道為例，中心建立五年來沒有發生重大群體性事件，實現了小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交。

（四）專業調委會求和。對于專業性、行業性矛盾糾紛，通過加強專業調委會建設，借助和發揮行業、專業優勢促進矛盾糾紛化解。近年來，杭州市為進一步規范專業調委會建設，出臺了相應的文件，建立了行業性專業調委會如交通事故糾紛、醫療糾紛、勞資糾紛等專業調委會，推進工作聯席會議制度。目前，全市已有各類專業調委會近200個，一批行業性、專業性的矛盾糾紛得到了有效化解。

（五）司法機關促和。在輕微刑事案件和民事糾紛的處理過程中，通過訴調銜接、檢調銜接、警調銜接機制，為當事人提供一條低成本、高效率的矛盾糾紛解決途徑，使訴訟糾紛最終以和解告結。加強基層人民法院與司法部門聯動，在基層法院、法庭建立聯合調解中心，通過訴前引導、訴中委托和調解、訴后監督等舉措調解民事糾紛。在偵查機關、檢察機關、審判機關在偵查、審查起訴、審判階段，對社會危害程度較低、負面影響較小的輕微刑事案件，在侵害人與被害人自愿選擇和解的前提下，委托人民調解組織作為第三方實施調解。資料顯示，近年來，杭州市通過訴調銜接、刑事和解機制，調解達成和解的案例已超過全部訴訟案件的10%，取得了良好的法律效果和社會效應。

（六）大調解中心保和。大調解中心作為縣（市、區）“六和塔”模式的頂層，主要承擔了轄區矛盾糾紛排查調處的宏觀管理、綜合協調和政策調研等職能，是一個既進行協調管理同時又承擔重大疑難糾紛調處的綜合性平臺。目前，全市各縣（市、區）都建立了矛盾糾紛調處工作平臺，并與相關行政部門、鄉鎮（街道）實現了有效銜接。中心對矛盾糾紛采取統一受理、集中梳理、歸口管理的工作方式，根據“屬地管理”和“誰主管，誰管理”的原則分流調處。

二、“六和塔”模式的創新動因

（一）為城市化進程中涌現的社會矛盾提供新型調處模式。隨著城市化進程的不斷推進，經濟社會生活發生了深刻的變化，基層社會矛盾也出現許多新的特點。當前，矛盾糾紛的復雜性不斷提高、組織化、關聯化特征日益明顯。“六和塔”作為一種新型的矛盾糾紛調處模式，在調處主體、調處程序、調處內容上都有創新，做到了環環相扣、多元互動和彼此協同。實踐證明，它的工作成效十分顯著，預防和化解了大量社會矛盾，有效維護了社會穩定與和諧。

（二）為經濟發展過程中出現的“訴訟爆炸”現象提供緩解之策。據統計，2011-2013年，杭州全市法院系統案件受理數量分別為152004件、180258件、186788件（見圖1），法院承受著沉重的訴訟壓力，每個法官平均2.2天就要審結一個案件，人均結案是全國平均數的2.8倍，居浙江第一。“六和塔”調處模式使得大量矛盾糾紛在訴前得到了調處化解，有效減輕了法院的負擔。2011-2013年，杭州市各類調解組織分別調處案件70261件、76871件、89894件，約占當年度法院立案量的50%，有效緩解了“訴訟爆炸”現象和法官辦案壓力。

圖1　2011-2013年杭州法院受理案件數和調解組織調處案件數

（三）為打造具有杭州特色的“楓橋經驗”提供新穎思路。“六和塔”調處模式，不但在名稱上具有杭州特色，而且在內容上更契合“楓橋經驗”的內涵，隨著它的進一步做實、做精、做新，必然可以成為豐富和發展“楓橋經驗”的杭州樣本。

三、“六和塔”模式的豐富內涵與內在邏輯

“六和塔”模式是以調解為主要手段的糾紛解決模式，與中華民族的傳統文化、杭州特有的地域文化、“中國夢”的時代精神都十分契合。

（一）”六和塔”模式承襲了中國傳統“和”文化。“和”文化，即和諧文化，它以人為本，重整體，重和諧，在處理各方面關系時，強調以和為貴，通過溝通和協商來消弭矛盾和沖突，實現共存共生、互濟雙贏。

1.“六和塔”模式注重糾紛解決中人的價值。以人為本是我國傳統文化的核心價值。習近平總書記在系列重要講話中強調要以人為本推動全面協調可持續發展。”六和塔”模式一方面強調尊重當事人的權利和自治意識，引導當事人自行化解糾紛；另一方面引入“和事佬”、人民調解員、專業調解委員會，充分發揮調處者的作用，因人因事施策，使一個個矛盾糾紛得到個性化解決。

2.“六和塔”模式注重糾紛解決的整體性。“六和塔”模式將整體性引入到矛盾糾紛解決之中，通過以合意解決為基礎的ADR機制①，緩解社會矛盾糾紛高發所導致的社會壓力，滿足當事人的多元化需求，起到“緩解器”的作用。這種矛盾糾紛的解決方式與中國人的生活邏輯契合，有助于促進人與人之間的溝通與信任，進而促進社會的和諧發展。

3.“六和塔”模式注重糾紛解決的雙贏性。“六和塔”模式在調處糾紛時，充分考慮到當事人的實際情況，進行差異化處理，在“道”“義”“信”“利”“睦”之間進行權衡，努力實現當事人之間的互惠和雙贏，各取所需，各得其所，切實化解糾紛。

（二）“六和塔”模式契合了杭州獨特的地域文化。杭州是古時吳越國首府，吳越王錢镠“國事以和為貴”的開明思想，為江南兩浙之地帶來了安寧與繁榮。因此，將具有杭州特色的多元糾紛調處機制冠名“六和塔”，符合杭州的歷史文化傳統，體現了杭州的地域特點。

“六和”，通“六合”。佛教典籍《本業瓔珞經》中有“六和敬”之語；道教則將天地和東南西北四方稱之為“六合”；《晉書·五行志》中又有“六氣和則沴疾不生，蓋寓修德祈年之意”等句。不管取之上述那一條含義，“六和”都寄托了人們期盼天下太平、萬物和諧、生活安寧的美好愿望。

“六和塔”，六和之塔，聳立在杭州錢塘江畔的月輪山，面對浩瀚錢江，是吳越王錢弘俶為鎮江潮而建，寄托了百姓對平安的渴望之情，是杭州的地標性建筑之一。借“六和塔”來命名矛盾糾紛調解模式，能夠從文化層面潛移默化發揮其化解糾紛、息訴止爭、共促和諧的作用。

（三）“六和塔”模式有力助推 “中國夢”的實現。“中國夢”融合了傳統文化意蘊和時代發展精神，凝聚了國家、民族和個體的期待。“中國夢”本身就是一個“和合”之夢，“和”文化與“中國夢”之間有著悠遠的傳承與深刻的關聯。習近平總書記提出“中國夢”的本質內涵就是“實現中華民族偉大復興”，并提出了必須走社會主義道路，必須弘揚中國精神，必須凝聚中國力量的要求。“六和塔”模式將“三個必須”的要求落實在社會矛盾糾紛化解中，其多元化糾紛調處主體充分調動了政府、社會、市民等一切可以凝聚的力量，既促進了社會矛盾糾紛的有效化解，同時也弘揚了以改革創新為核心的時代精神。“六和塔”矛盾糾紛調處模式，一方面把社會主義協商民主創造性運用于社會矛盾化解中，堅持與民協商、協商為民的原則，充分調動政府、社會、市民等一切可以調動的力量形成多元化糾紛調處主體，鼓勵當事人友好協商，以和為貴；另一方面堅持依法治理，結合我國現行法律制度和杭州地方實際，不斷開拓解決矛盾糾紛、維護社會穩定、促進長治久安的多元化糾紛解決機制，探索出一條具有杭州地方特色，符合中國當下國情的社會矛盾糾紛調處模式，助力“中國夢”的實現。

（四）“六和塔”模式內在邏輯關系。”六和塔”模式是一個立體式的矛盾糾紛調處體系，六“和”之間存在著相互銜接、彼此協同的邏輯關系，可分為“塔基”“塔身”“塔尖”三個層次。

1.“和事佬”調和、社區律師導和構成“塔基”。“塔基”是“六和塔”模式的基礎，主要是指在城鄉社區和企事業單位廣泛依靠“和事佬”、社區律師等民間力量和社會組織就地調解矛盾糾紛。“和事佬”在調解過程中，碰到專業性的法律問題，請社區律師提供法律服務，共同調處矛盾糾紛。因此，“塔基”是“六和塔”模式中重點夯實的部分，一般民間矛盾糾紛盡量在城鄉社區就地化解，實現“小事不出村，矛盾不上交”，筑牢維護社會穩定的“第一道防線”。

2.鎮街中心維和、專業調委會促和、司法機關求和構建“塔身”。“塔身”是“六和塔”模式的中堅，主要是指依靠綜合機制、專業力量及人民調解、行政調解、司法調解的配合、銜接，有效化解疑難矛盾糾紛。上述三個“和”是支撐“塔身”的三根柱子，三者之間基本上是平行的關系，不存在著嚴格意義上的先后順序，也就是說，一件矛盾糾紛案件可以有針對性地選擇鎮街中心維和、專業調委會求和或司法機關促和進行調處。對一般民間矛盾糾紛可以選擇鎮街中心維和，依托社會服務管理中心，由綜治辦、司法所牽頭調處；對交通事故、醫療糾紛、勞動糾紛等可以選擇專業調委會促和，由專業調委會、專業調解組織進行調處；對輕微刑事案件、民商訴訟案件可以通過司法機關求和，由司法機關啟動訴調銜接、檢調銜接、警調銜接等機制實施調處。

3.大調解中心保和是“塔尖”。“塔尖”是 “六和塔”模式的頂層，主要是指通過規范矛盾糾紛調處工作平臺建設，實現大調解中心與同級人民法院、司法行政機關、政府法制機構等其他行政機關和鄉鎮（街道）在調解矛盾糾紛中的對接，促進受理、梳理、管理、處理、辦理各個環節工作的銜接，將矛盾糾紛調處體系架構由松散型向緊密型發展，構筑一個銜接暢通、協調聯動、優勢互補的調處體系，發揮矛盾調處各主體的整體優勢，最終實現 “重大矛盾糾紛不出縣”。

四、“六和塔”模式的特征和亮點

（一）主要特征。

1.主體多元化。管理與治理的最大區別在于管理的主體單一，主要是黨政部門，而治理的主體多元，除了黨政部門還有社會各界。“六和塔”模式實現了調處主體多元化，把維護群眾合法權益與維護社會和諧穩定相統一，注重源頭治理，形成了由“和事佬”、人民調解員、社區律師、鎮街道工作人員、公檢法司專業機關等諸多主體參與的矛盾糾紛調處機制，實現了政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。

2.程序規范化。多元化的矛盾糾紛解決機制形成后，只有進一步厘清這些解決方式之間的功能劃分與作用方式，才能使它們更好地相互銜接。“六和塔”模式把法治思維和法治方式引入矛盾糾紛調處中，有一套比較規范的程序，并且正逐步向標準化發展。按《浙江省社會管理和公共服務標準化五年行動綱要》的要求，綜治領域的許多工作將逐步實現標準化。“六和塔”模式已經具有了一定的標準化特征，六個“和”在內容、功能、體系等方面都互補銜接，形成了規范運作程序。

3.機制協同化。黨的十八屆三中全會《決定》將“創新有效預防和化解社會矛盾體制”作為“創新社會治理體制”的重要內容，這意味著今后社會矛盾也要進行“治理”。2014年11月，孟建柱同志在深化平安中國建設會議上強調，要“把社會主義協商民主創造性地運用于社會矛盾化解中，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。”“六和塔”模式有效形成了協同治理社會矛盾的新機制，六個“和”有機銜接，構成立體化、協同化的矛盾糾紛調處模式。這種協同化的機制有利于進一步整合黨政部門的調解資源，充分挖掘民間調解資源，從而在矛盾調處領域實現系統治理、綜合治理和源頭治理。

（二）主要亮點。

1.依法求和。黨的十八屆四中全會《決定》強調，要“健全依法維權和化解糾紛機制”。在這樣的宏觀背景下，運用法治思維和法治方式解決社會矛盾的要求越來越高，調解走向法治就成為必然趨勢。“六和塔”模式突出“依法求和”，緊扣十八屆四中全會精神，著力于法治杭州建設，在六個“和”的每一個環節中都重視依法調處，力求把矛盾糾紛化解納入法治軌道。如律師導和就是實現調解法治化的精心設計，讓專業律師指導基層依法調處矛盾糾紛，不斷提高調解的公信力。

2.法德融合。黨的十八屆四中全會《決定》提出，要“堅持依法治國和以德治國相結合”，強調“需要法律和道德共同發揮作用”。“六和塔”模式非常契合“法德融合”原則，在堅持“依法求和”的同時，大力弘揚杭州“和”文化，“和事佬”調和，律師社區導和，這是法德融合的最好體現。同時，“六和塔”模式還在調處矛盾的每一個環節都注重通過社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德引導當事人和解，避免矛盾激化。整體看，“六和塔”模式以法治支撐道德、以道德滋養法治，使杭州矛盾糾紛調處呈現出“法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”的局面。

3.社會參與。治理的核心在于社會各界參與，因此，黨的十八屆三中全會特別強調要“鼓勵和支持社會各方面參與”社會治理。“六和塔”模式充分調動社會各界力量，尤其在“塔基”部分，主要是依靠社會力量化解矛盾，通過“和事佬”、社區律師及基層人民調解組織一般可成功化解約70%矛盾糾紛。這種通過社會參與化解矛盾的思路，與杭州近年來大力推行的“以民主促民生”的實踐一脈相承，體現出杭州深入貫徹黨的群眾路線的良好成效。

4.傳承創新。近年來，綜治領域不斷涌現出各項創新舉措，但刻意地追求創新，往往會導致每年重起爐灶，沖擊工作的傳承延續。“六和塔”模式注重把握好“創新發展”與“傳承延續”的辯證關系，把多年來杭州開展的各項工作，尤其是具有杭州特色的工作，如“和事佬”調解、律師進社區、中心聯調聯處、刑事和解等傳承下來，有機融合在六個“和”之中，堅持在傳承延續的框架下進行創新發展。

五、“六和塔”模式的主要成效

（一）貫徹群眾路線，實現矛盾糾紛自我消融。“六和塔”模式注重做實“塔基”，傳承了“楓橋經驗”依靠和發動群眾調處矛盾糾紛的精髓。據統計，杭州市基本在村（居）一級化解了絕大部分的矛盾糾紛（見表1），有力筑牢維護穩定的“第一道防線”，基本做到了“小事不出村，矛盾不上交”，大大節約了行政成本。從我國鄉村治理實踐看，民間矛盾具有自我消融的特點，即使確實自我消融不了，也應優先通過民間組織進行調解，避免政府過早介入。對紹興市120名基層司法所長的問卷調查顯示，有83.17%的基層司法所長認為“應該加強村級力量解決矛盾，不能把矛盾上交到鎮級調處”。杭州“六和塔”模式通過民間力量消融了大量矛盾糾紛，符合基層社會治理的發展趨勢。

表1　2011年-2014年上半年杭州市縣鎮村四級化解矛盾糾紛數量

（二）深化平安建設，維護基層社會和諧安定。

平安杭州十年創建，實現了社會治安“小平安建設”向社會和諧“大平安建設”的跨越。在構建平安杭州過程中，黨政力量、專業力量、民間力量紛紛加入創建活動，因此，需要將這些力量整合，把“平安珍珠”串成“平安項鏈”，形成更加系統有效的平安杭州創建體系。“六和塔”模式把六大類平安杭州創建力量進行有效整合，整體性、系統性化解矛盾糾紛，有效提高了人民群眾的安全感和滿意度。近三年，杭州市人民群眾安全感滿意率始終在96%以上，排在全國省會城市前列。2013年，杭州市13個縣（市、區）中有11個連續九年（滿貫）獲“平安縣（區）”稱號，被省委、省政府授予“平安銀鼎”，杭州市被中央綜治委授予“全國社會管理綜合治理優秀市”稱號。

（三）推進法治建設，運用法治方式治理社會矛盾。早在2006年，杭州市委就全面部署法治杭州建設，走在了全國的前列。社會轉型期，大量矛盾涌現，如何引導政府依法維穩，從而避免政府形象受損和群眾利益受損，這是一個全國性的難題。杭州市作為法治先發地區，努力通過“六和塔”模式運用法治思維和法治方式化解各類矛盾，依法維穩，依法維權。總體來看，“六和塔”模式已經在調解依據、主體、程序、內容等方面都走向法治化，有效助推了法治杭州建設。2013年度，浙江省共有4個設區市政府和14個縣（市、區）政府被命名為“浙江省法治政府建設（依法行政）先進單位”，杭州市及所轄的桐廬縣、下城區名列其中。2013年，杭州市被評為“全國法治城市創建活動先進單位”，2014年再次榮獲全國“六五”普法中期先進城市稱號。上述成績的取得，雖然是法治杭州建設的整體性成效，但也離不開“六和塔”模式在實踐中緊扣法治主題、依法化解矛盾所取得的成績。

注釋：

①所謂ADR機制，即替代性糾紛解決（alternative dispute resolution）機制，是訴訟和仲裁外的糾紛解決方式的統稱，該機制是一個開放性的機制，包含調解、和解、談判等。

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［12］盧芳霞.“楓橋經驗”：走向“社會治理”［N］.學習時報，2014-09-15.

（責任編輯：潘晶安）

*本文獲2014年度浙江省黨委政法委系統優秀調研成果一等獎。

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）03-0026-05

收稿日期：2015-05-06