我國“土地腐敗”的特點(diǎn)與成因分析

萬良文+黃蛟

[提 要] 近年來，我國土地領(lǐng)域的腐敗狀況異常嚴(yán)重，其主要特點(diǎn)是涉案金額大、涉案環(huán)節(jié)多、串案窩案多、腐敗的主體集中在行政級別較高的政府官員。土地腐敗現(xiàn)象的蔓延，主要是由于客觀上存在大量腐敗機(jī)會和負(fù)責(zé)土地管理的公職人員主觀上存在腐敗動機(jī)兩方面原因造成的。

[關(guān)鍵詞] 土地腐敗;特點(diǎn);成因

[作者簡介]萬良文（1977—），男，軟件工程碩士，江西省新建縣房管局經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)營與管理;黃蛟（1987—），女，南昌大學(xué)土地資源管理專業(yè)碩士，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。（江西南昌 330031）

[基金項(xiàng)目]本文為國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中國農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題研究”（編號：11CJL034）的研究成果。

土地是非常寶貴的資源和資產(chǎn)，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是不可再生的珍貴資源。近年來，隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，市場對土地的需求增大，土地資源大幅增值。但由于我國土地管理體制落后、相關(guān)制度不完善，土地腐敗案件呈現(xiàn)出易發(fā)、高發(fā)態(tài)勢，土地領(lǐng)域已經(jīng)成為了中國權(quán)力尋租的溫床和腐敗的重災(zāi)區(qū)，每年落馬的官員大腐敗案件中，大部分都與土地有著不同程度的聯(lián)系。

一、“土地腐敗”的特征

（一）涉案金額大

土地領(lǐng)域是個(gè)資金密集的領(lǐng)域，獲得土地對于開發(fā)商而言就意味著巨額利潤，因?yàn)樵诖缤链缃鸬某鞘校?guī)劃紅線后退一步，土地用途調(diào)整一下，出讓金減免一點(diǎn)，對開發(fā)商都意味著巨大的利益，所以開發(fā)商往往不惜花重金千方百計(jì)拉攏腐蝕國土資源管理的相關(guān)人員，有些負(fù)責(zé)管理土地的公職人員也因?yàn)榻蛔〗疱X的誘惑，大肆貪污受賄，導(dǎo)致腐敗問題不斷發(fā)生。據(jù)我國國家反貪局的調(diào)查顯示，國土部門工作人員涉案的金額動輒幾十萬、幾百萬，有的上千萬元、上億元。

（二）涉案環(huán)節(jié)多

腐敗問題幾乎貫穿于地產(chǎn)開發(fā)的整個(gè)周期。土地領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈有多長，權(quán)錢交易鏈幾乎就有多長。地產(chǎn)開發(fā)的整個(gè)周期，包括立項(xiàng)審批、規(guī)劃審批、項(xiàng)目選址、工程招投標(biāo)、征地拆遷、土地出讓、房屋拆遷、產(chǎn)權(quán)登記、設(shè)備材料采購、工程監(jiān)理和質(zhì)量驗(yàn)收、預(yù)算追加和資金結(jié)算、水電氣配套、規(guī)費(fèi)征收減免緩、銀行信貸、商品房預(yù)售許可與產(chǎn)權(quán)辦理、物業(yè)管理等諸多環(huán)節(jié)，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都存在著權(quán)錢交易和官商合謀的情況。

（三）窩案、串案多

因?yàn)橥恋睾头康禺a(chǎn)的開發(fā)包括很多環(huán)節(jié)，往往牽扯到很多部門的利益。一個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目從拿地、拿證、規(guī)劃審批、項(xiàng)目選址到開發(fā)建設(shè)，要經(jīng)過很多審批程序，開發(fā)商往往在各個(gè)環(huán)節(jié)都需要“打點(diǎn)”，所以很容易出現(xiàn)窩案、串案。同時(shí)，也因?yàn)橥恋睾头康禺a(chǎn)開發(fā)的鏈條很長，經(jīng)手人員多，一個(gè)行政官員很難完成整個(gè)過程，所以開發(fā)商為了謀取非法利益，需要向負(fù)責(zé)土地管理的多個(gè)公職人員、多個(gè)部門行賄。于是，官員之間合謀的“集體腐敗”，官員與家屬親友聯(lián)手的“家庭腐敗”，在土地腐敗案件中占了很大比重。有關(guān)機(jī)關(guān)在查辦這類腐敗案件的時(shí)候，常常是一個(gè)行賄者帶出多個(gè)受賄者，查辦一個(gè)受賄者又帶出很多個(gè)行賄者。

（四）腐敗的主體集中在行政級別較高的政府官員

土地領(lǐng)域腐敗的受賄主體中，位居領(lǐng)導(dǎo)職位的官員占很大的比例，而且涉案人員不僅僅局限于國土資源系統(tǒng)的公職人員。從J省近年來的土地腐敗看，2006年以來，J省國土資源廳3名副廳長、6名設(shè)區(qū)市局長被查處、N縣縣委書記等一批手握土地大權(quán)的官員均在列。

二、“土地腐敗”的客觀成因

腐敗的發(fā)生有著非常復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)原因和社會歷史原因。土地腐敗屬于腐敗總體現(xiàn)象中的一種，它的發(fā)生既有著和腐敗總體現(xiàn)象相似的原因，同時(shí)也有著特有的客觀原因。

（一）缺失的法律法規(guī)蘊(yùn)含腐敗隱患

1.缺乏反腐敗的專項(xiàng)法律。雖然我國制定了一系列關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)、預(yù)防和懲處腐敗等方面的法規(guī)和規(guī)范性文件，但尚未制定一部規(guī)范國家公職人員廉潔履職、預(yù)防和懲治腐敗行為的專門的基本法律——《反腐敗法》，使得反腐敗缺乏專項(xiàng)的法律依據(jù)和法律保障，大大降低了法律對反腐的威懾效果。

2.現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)條文禁止性規(guī)范多，而行為性規(guī)范少。雖然近年來我國逐步建立了土地領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)制度，但還存在一些突出問題：有的法規(guī)制度內(nèi)容落后于實(shí)踐，有的過于原則，缺乏操作性，如我國土地管理法律法規(guī)的很多條文規(guī)定不明確，只是簡單的規(guī)定“禁止…”，而沒有具體細(xì)化到“如果…，則…”。所以相似的案情，在不同的法院可能會得到不一樣的判決。這種立法上的不確定導(dǎo)致的是執(zhí)法上的不確定性。法律法規(guī)制度的不健全，給權(quán)力尋租留下了空間。

（二）“雙重”土地管理體制造成監(jiān)管“空白”

自2003年以來，我國開始正式實(shí)行省以下的土地垂直管理體制。省級國土資源部門維持原狀，省級以下的市、縣、鄉(xiāng)三級國土資源部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。市、縣、鄉(xiāng)三級國土部門雖然以上一級的國土資源部門的領(lǐng)導(dǎo)管理為主，但是其機(jī)構(gòu)編制、人事編制、經(jīng)費(fèi)安排卻仍然由同級地方政府管理。這種管理體制雖然有其科學(xué)之處，但其缺陷也非常明顯。如，雙重領(lǐng)導(dǎo)造成管理上的空白，地方政府干預(yù)土地管理。

（三）“分稅制”形成的地方土地財(cái)政易產(chǎn)生腐敗機(jī)會

我國1994年開始實(shí)行財(cái)稅體制分稅改革，地方稅收的55%歸中央，45%歸地方財(cái)政。該體制改革雖然較好地解決了中央和省級之間的財(cái)政關(guān)系，但省級以下各級財(cái)政的關(guān)系問題卻沒處理好。現(xiàn)實(shí)中，財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則沒能有效堅(jiān)持，地方政府依然擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重任，且又缺乏穩(wěn)定的收入來源，地方要以45%的稅收來支撐和原來一樣的事權(quán)，地方政府就不得不從預(yù)算外尋找新的財(cái)源。而土地出讓收入屬于地方財(cái)政收入預(yù)算之外的收入，不計(jì)入地方公共財(cái)政收入的范圍，地方政府可以比較自由的支配這部分收入。巨額的土地出讓收入無疑給官員的土地腐敗行為帶來了機(jī)會。

（四）不完善的土地管理制度是孕育腐敗的溫床

1.土地產(chǎn)權(quán)制度方面。在我國，土地管理長期以來沒有建立起科學(xué)的、符合現(xiàn)代要求的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度。國有土地所有權(quán)的主體不明晰，委托人和代理人之間權(quán)責(zé)不明晰。集體土地的所有權(quán)抽象、不完整，集體所有看似人人所有，事實(shí)上也意味著人人沒有，導(dǎo)致集體土地往往處于一種虛置、弱勢地位。

2.土地規(guī)劃制度方面。城市規(guī)劃的調(diào)整審批卻有很大彈性，為權(quán)力尋租提供了空間。諸如地塊面積、容積率、土地的使用性質(zhì)等等內(nèi)容，而這種調(diào)整常常只是在規(guī)劃部門“內(nèi)部循環(huán)”，外部根本無從得知。

3.土地征收制度方面。當(dāng)前我國很多農(nóng)民及農(nóng)村群體事件都是因?yàn)橥恋卣魇辗矫娴膯栴}而引起的。一是征地的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低;二是征地的目的及范圍不明確;三是征地的程序規(guī)定不嚴(yán)格;四是征地產(chǎn)生糾紛后缺乏權(quán)威的申訴渠道和仲裁機(jī)構(gòu)。

4.土地供給制度方面。當(dāng)前我國土地的供給存在有償“出讓”和無償“劃撥”兩種方式。對于劃撥土地，用地單位可以無償獲得，而有償出讓方式獲得的土地必須向政府繳納出讓金。由于我國對劃撥、協(xié)議出讓等方式取得土地使用權(quán)的程序和條件規(guī)定的比較模糊，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中，我們常看到本應(yīng)招拍掛的土地以協(xié)議方式出讓、本應(yīng)該有償出讓的土地以無償劃撥的方式供應(yīng)。

（五）過于集中的權(quán)力形成尋租空間

目前我國土地使用權(quán)一級市場是壟斷的，政府制定公共政策，充當(dāng)“裁判員”，而與此同時(shí)，政府經(jīng)常又直接作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體參與經(jīng)濟(jì)活動，充當(dāng)“運(yùn)動員”。在這種政府既當(dāng)運(yùn)動員又充當(dāng)裁判員的情況下，相關(guān)的官員權(quán)力過大、過于集中，同時(shí)又缺乏有效的監(jiān)督與制約，腐敗當(dāng)然乘機(jī)而生。

（六）乏力的執(zhí)法監(jiān)督給腐敗可乘之機(jī)

不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，而有效的監(jiān)督機(jī)制會加大不法分子的腐敗預(yù)期成本，同時(shí)減少腐敗預(yù)期收益。但就當(dāng)前我國土地領(lǐng)域的監(jiān)督方面，看似面面俱到，事實(shí)上問題很多。執(zhí)法監(jiān)督的力度不夠，監(jiān)督體系之間配合不夠，常常是內(nèi)部監(jiān)督不到位、外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不明顯、輿論和群眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用的尷尬局面。

（七）過輕的懲戒導(dǎo)致腐敗成本低廉

當(dāng)前我國對土地領(lǐng)域腐敗的懲戒力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是土地腐敗案件查處概率低且不及時(shí);二是土地腐敗的懲治力度過輕;三是對腐敗的處罰手段一般較偏重于政治性的處罰，在經(jīng)濟(jì)處罰方面卻嚴(yán)重不足。

（八）形式化的廉政教育影響反腐敗效果

廉政教育沒有常態(tài)化，大多是臨時(shí)性、活動性的。尤其是廉潔教育的形式主義非常嚴(yán)重，對教育的結(jié)果關(guān)注不足，廉潔教育活動常常走過場，嚴(yán)重影響了廉潔教育的實(shí)際效果，并極大地影響了反腐敗效果。

三、“土地腐敗”的主觀成因

（一）淡薄的法制意識

許多腐敗分子在案發(fā)前位居高位，政治意識很強(qiáng)，但其法律意識卻十分淡薄，有的可稱之為“法盲”，他們認(rèn)為中國是個(gè)“禮儀之邦”，自己幫他人辦事，得到相應(yīng)的回報(bào)是應(yīng)該的，所以認(rèn)為收點(diǎn)禮、收點(diǎn)錢是很正常的事。有的腐敗分子雖然懂法，但守法觀念不強(qiáng)，可能在開始的時(shí)候也能嚴(yán)循法律制度，但是受到身邊不法分子的影響，慢慢墮落，甚至認(rèn)為在中國是一個(gè)“情大于法”的國家，就算是將來犯罪行為暴露，只要有“保護(hù)傘”，也會免于法律的制裁。

（二）扭曲的價(jià)值觀念

我國半垂直的土地管理體制限制了國土系統(tǒng)干部的升遷，使得一些干部容易產(chǎn)生壓抑的情緒，產(chǎn)生人格的扭曲，產(chǎn)生錯誤價(jià)值取向，通過獲得金錢利益來滿足自己、報(bào)答自己，譬如貪污、受賄等等。同時(shí)，在國土系統(tǒng)里，一個(gè)干部往往在一個(gè)職位上停留較長的時(shí)間，也給予許多人以充分的時(shí)間作案，并形成了一個(gè)龐大的犯罪人員網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而相互默許和包庇。

（三）失衡的生活心態(tài)

現(xiàn)在政府官員工作壓力大，付出多，但工資收入并不比普通的職工高多少，尤其是國土部門干部經(jīng)常和房地產(chǎn)開發(fā)商、投資商打交道，看到這些商人一擲千金、手腳闊綽，便容易產(chǎn)生不平衡心理，于是希望利用手中的權(quán)力，通過不正當(dāng)?shù)氖侄我詸?quán)謀私、權(quán)錢交易，來增加自己的收入，彌補(bǔ)自己所謂的“損失”從而達(dá)到心理平衡。

（四）僥幸的行為心理

僥幸心理是大部分腐敗分子普遍具有的一種心理表現(xiàn)。事實(shí)上，腐敗分子不僅知道不能腐敗，而且深知其腐敗行為最終的嚴(yán)重后果。他們之所以選擇腐敗，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己的腐敗行為也許不會被發(fā)現(xiàn)，他們抱有很強(qiáng)的僥幸投機(jī)心理。腐敗分子總認(rèn)為，錢是賄賂者送的，只要賄賂者不說，外人是無從知曉的。腐敗分子在作案初期時(shí)，也是非常謹(jǐn)慎的。在經(jīng)過一段時(shí)間，仍然平安無事之后，便開始膽大起來，最終走上了犯罪的道路。

（五）盲目的從眾心理

一些國土系統(tǒng)公職人員的蛻化變質(zhì)，是在周圍不良環(huán)境長時(shí)間影響、刺激下發(fā)生的。他們總認(rèn)為“周圍人能搞錢，上司也搞錢，我也可以”，或者認(rèn)為別人得了好處也沒見什么不妥，“有權(quán)不用，過期作廢”。現(xiàn)實(shí)中我們常看到的“窩案”“串案”，便是從眾心理在作崇。這種現(xiàn)象在心理學(xué)上叫做“責(zé)任擴(kuò)散型的群體犯罪”，犯罪成員覺得大家彼此彼此，法不責(zé)眾。從查處的J省土地腐敗犯罪案件來看，串案、窩案越來越多，關(guān)聯(lián)犯罪的規(guī)模越來越大。這是因?yàn)閰⑴c窩案、串案的腐敗分子，有一種普遍的集體安全心理。

（六）淪喪的公共倫理

貪婪與好色是許多官員走向腐敗的重要原因。淪喪的公共倫理，不以包養(yǎng)情婦為恥、反以為榮的官場文化，長期潛移默化給許多官員帶來影響。而貪官一旦為情欲所制，為支付巨大開銷必然瘋狂斂財(cái)。“色腐”已成為當(dāng)今土地腐敗分子的“流行病”。

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？眼責(zé)任編輯：程文燕？演