財政支出績效管理探析
——以北京市大興區為例

●李 洋

財政支出績效管理探析
——以北京市大興區為例

●李 洋

十八屆三中全會提出 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政資金是否有效分配、管理和使用關系著國民經濟的健康運行和發展，因此強化財政資金的科學化和精細化管理，不斷提高財政預算管理效率，建立和完善科學規范、公開透明、運轉高效的預算管理制度，促進政府不斷提升效能是迫切的。財政支出績效管理將政府服務和管理的效果與財政支出有機聯系起來，將績效管理理念、績效管理方法融入政府預算管理的全過程，以目標結果為導向，促使政府部門不斷改進管理，提升資金使用效能。新修訂的預算法中首次以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，為我國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了法理基礎。近年來，北京市各區在財政部和市財政局的指導下，逐步加大財政支出績效管理力度，但從目前情況來看，預算績效管理仍處在初步發展階段，在各方面仍有較大推進空間，需要加強分析和研究，不斷探索和完善。

一、財政支出績效管理中存在的問題與制約因素

從2007年到現在，區縣財政支出績效管理工作逐漸鋪開，以大興區為例，績效評價規模和范圍逐年擴大。2007年，對兩個項目進行了績效評價，涉及財政資金150萬元。2008年，增加到5個項目3078萬元。隨著評價工作的逐步開展，項目覆蓋面逐年推進，2013年增加到37個項目58869萬元。2014年達到46個項目72805萬元，較2007年增長484倍。評價領域涉及公共衛生服務、社會保障和就業、農業發展、節能環保、文化、科技等，并取得了一定成效，預算單位支出績效意識增強，預算管理水平有所提高。但在實施的過程中，也逐漸暴露出一些問題，存在不斷推進的制約因素。

（一）預算單位財政資金支出績效意識不到位

各部門現有的管理意識和能力與預算績效管理改革的要求存在差距，尚未完全接受和理解績效內涵。具體表現為：一是績效目標制定不明確，目標模糊、籠統，產出數量和質量不明確；二是對績效概念認識模糊，對如何準確體現項目績效認識不足，支撐材料不充分，無法真實客觀反映項目的成果；三是績效跟蹤和自評質量不高。部門自評和跟蹤報告類似于工作總結，缺乏深入分析，一定程度上流于形式。

（二）績效評價指標體系有待進一步規范細化

績效指標設計是績效評價中的關鍵環節，技術性也最強，直接影響績效考評工作的深度和質量。2013年，北京市財政局印發了 《北京市財政支出績效評價實施細則》，并附有財政項目支出績效評價指標體系框架（如下表）。目前，區級尚未在該框架指標體系下建立明確的績效評價指標建立指南和指導，使得針對具體的項目建立第四級指標體系缺乏有效引導，導致在涉及具體的項目評價時，評價指標不夠系統、規范和科學。主要表現在：績效目標沒有宏微觀結合、量化指標不夠；決策依據和程序過于簡單，對必要性和可行性缺乏評價引導；項目過程控制評價指標不全；項目效果評價指標不夠量化、不充分等。

財政項目支出績效評價指標表

（三）部分項目績效評價不夠深入

通過分析大量的項目績效評價報告和資料，發現部分項目績效評價不夠深入，主要存在以下問題。

一是重視資料收集，但過分依賴被評價單位提供的項目資料，缺乏深入的審查追蹤與個例分析，項目資金使用的審查仍停留在項目單位本級，缺乏對資金的進一步有效檢查。

二是績效評價報告分析不深入。主要表現在每項評價指標扣分原因分析不明晰，表述簡單、模糊，對問題分析根據性不足，缺乏深入邏輯分析，建議比較籠統。

（四）績效評價結果缺乏有效運用

這兩年，績效考評結果得到一定程度的應用，如在一定范圍內通報考評結果，支出科室預算資金的安排會綜合考慮以往的績效評價結果，但仍缺乏廣泛程度的有效應用。

1、未建立有約束力的整改機制。在專家績效評價會上和績效評價報告上提出項目執行中存在的問題未建立良好的整改機制，項目單位沒有充分重視考評結果，建議未得到充分采納，有的項目連續兩年被考評，仍存在同樣的問題，出現了為考評而考評的現象。

2、未建立考評結果與預算安排相掛鉤的機制。雖然，區財政局出臺了《關于財政支出績效評價結果應用的意見》，但意見是關于財政支出績效評價結果應用的具體原則和方向，并未涉及具體如何將績效評價結果與預算編制、執行相結合，缺乏實際操作性，使實際應用存在難度。

3、部門支出績效管理工作未納入政府行政管理考核體系。缺乏有效的問責和獎懲機制，使得部門開展績效管理工作的積極性不高。

二、存在問題的原因分析

財政支出績效管理存在上述問題的原因是多方面的，結合實際，具體分析有以下幾點。

（一）績效管理工作組織體系不完善，缺乏頂層設計

目前，預算支出績效管理主要是由財政部門負責組織實施，各主管部門和基層單位配合。根據“委托——代理”理論，可以理解為財政部門受政府的委托來組織實施預算支出績效管理這項工作，但相關配套措施不完善，主要表現在：缺乏從上到下的頂層設計。預算績效管理工作對人大負責，應由人大引領和推進。而在實際組織實施中，是由財政部門牽頭組織實施預算績效管理，人大和政府層面未主導推進各項配套措施的建立，沒有將預算績效考評的結果納入相關政府行政管理考核中，缺乏獎懲機制，導致各部門重視和配合程度有限，績效管理工作質量和效果不佳。

（二）預算績效管理工作專業技術性較強

預算績效管理工作是一門專業技術性較強的工作，尤其是在績效目標設定和績效評價指標設計這些環節，需要一定的財務、業務及績效知識和技術的支撐，而目前缺乏對這些環節的具體技術指導。財政部門作為管理資金的部門，雖然掌握一定的財務和績效管理知識，但對部門業務缺乏深入了解，使得在績效目標審核和績效評價指標設計審核時顯得乏力，使得績效目標設定和績效評價指標設計難以系統、科學。

（三）缺乏必要的人力資源保障

預算績效管理涉及系列新理念、新技術、新模式，人大、財政部門和各主管部門人力資源準備不足，人員數量和業務素質達不到要求，就很難從根本上解決問題。預算績效管理從績效目標確定、績效評價指標建立、績效跟蹤管理、績效評價和后續工作涉及工作量的成倍增長，各部門人手明顯不足，有較大壓力。很多部門將績效管理工作壓在財務部門，一方面大大增加了財務人員的工作量，使財務人員苦不堪言，更為關鍵的是不利于預算績效管理持續有效開展，達不到控制目標，使得預算績效管理流于形式。

（四）缺乏績效評價結果應用條件

第一，政府大部分職能和工作是壟斷性的，如果對績效考評結果不好的預算單位直接削減預算或是采取其他過于激烈的應用方式，極有可能影響部門工作的積極性和質量。而影響績效考評結果的因素是多方面的，具有復雜性，單純采取“一刀切”的應用方式，可能會適得其反。

第二，缺乏有效的問責和獎懲機制，不能引起預算單位的足夠重視，評價結果只作為有關部門項目檔案，或作為有關部門新項目管理的借鑒、參考。

第三，教育、農業、醫療衛生等部門預算依然存在依法保障方面的考核，相關部門重點關注財政資金使用的規模而忽視財政資金的使用效果，極大地影響了績效評價工作效果。

第四，財政管理體制仍然不完善，存在“事權”與“財權”不匹配的問題，很多事務仍然是依靠上級轉移支付資金。如2014年全區公共財政預算財力145億元，其中本級可支配的公共財政預算收入僅為58億元，上級一般和專項轉移支付及體制結算補助等就達到了約72億元，占50%，這也使得本級績效評價結果應用存在難度，因為許多專項預算不由區一級審批，而由市有關部門和財政部門審批，不便于區級政府統一的預算績效管理。

三、完善財政支出績效管理的建議和對策

針對上述財政支出績效管理實施中存在的問題和原因分析，并借鑒國內外績效預算推行較好的做法，結合區域績效管理發展的實際，建議從以下幾個方面完善財政支出績效管理，提升預算管理水平。

（一）加強頂層設計，完善預算績效管理體系

1、取得政治支持，完善區級預算績效管理組織架構。政府從傳統的預算分配管理方式向績效管理轉變是管理文化的根本性變化,從原來的只注重投入轉向重視產出和服務質量，會令很多部門不適應。應在區領導層支持下，強化部門績效意識和績效管理組織體系保障，成立由區人大和區委牽頭，由財政、審計、監察等政府部門組成的預算績效管理領導小組，并下設辦公室，指導監督預算單位共同推進預算績效管理工作，逐步推進預算績效管理常態化、長效化。

2、以政府戰略績效目標為導向，建立政府績效管理和支出績效評價的結合機制，強化預算績效管理。政府支出績效評價是政府績效管理與績效預算改革的結合點，應本著頂層設計的原則，在推行政府績效管理的基礎上，以政府戰略目標為導向，強化對政府部門支出的績效評價。一方面將對部門的項目支出績效評價和整體部門績效評價結果納入政府對部門績效考核的體系中，作為對部門和領導干部綜合考評的重要內容；另一方面將政府對部門重點績效考核任務的結果納入部門整體預算支出績效評價體系中，推進預算支出績效評價與部門戰略目標和業務管理的深度融合，促進績效評價結果的有效應用。

3、完善區級預算績效管理規章制度，明晰職責。新修訂實施的《預算法》給各級政府提供了預算績效管理的法律依據。區級政府應在上級部門的指導下，本著“頂層設計”的原則，結合政府績效管理，進一步梳理和完善符合本區實際的預算績效管理流程，完善符合實際的績效管理法規體系和操作規范，制定實施細則，明確每一個實施環節的具體做法，規范參與者的行為規范，明確各方職責，并建立約束和考核制度，使分工明確、責任清晰、組織有序。

4、完善配套預算管理制度，保障預算績效管理的有效推行。一是構建和實施體現政府發展戰略的滾動預算制度。政府戰略規劃是政府施政的長遠預期結果，戰略目標的實現通常涉及多個年度。為保障長期戰略目標的實現，需要構建與之相適應的中長期預算框架，實施體現發展戰略的滾動預算制度，增強預算的連續性和前瞻性，為年度預算編制、績效評價實施及績效評價結果應用創造條件，建立預算績效管理與政府決策有機聯系的鏈條，增強預算管理與政府戰略管理的融合，促進預算績效管理持續、有效開展。二是明晰市區兩級政府的事權和財權，完善財權和事權相適應的財政體制。目前，市區兩級政府事權和職責仍然不夠清晰，指定明確用途的轉移支付比例在地方可支配財力中比重仍然過大，地方政府在支配財力實現發展戰略的過程中自主性不足，不利于預算績效管理作用的真正發揮。應進一步明確縱向政府間的職責，上一級政府應當結合發展實際，在戰略引導、目標設定、政策和標準制定、完善地方政府考核體制等方面更有效的發揮作用，本級政府應當在如何更有效的執行政策和達到標準、運用財力實現發展戰略目標方面發揮更大的自主性，實現以結果為導向的績效管理。三是結合財政投資評審，探索和推進政府部門業務規范和支出定額標準體系建設。現在，較大額預算項目廣泛開展了預算投資評審，評審主要依據部門提供的項目實施依據或方案，結合已有的相關標準或市場詢價進行。但很多項目由于缺乏完善的業務規范和標準，使得財政投資評審結果在一定程度上缺乏說服力，評審后的預算是否科學、能否保障任務目標的實現也難以衡量。所以，應在上一級政府的指導下，各部門重新梳理業務，分類整理，逐漸建立本級政府部門業務規范和預算項目支出定額標準體系，增強預算的硬約束。

（二）構建強大的技術支撐體系，深化預算績效管理

1、加強專業隊伍建設，奠定人力資源基礎。一是推進財政支出績效評價專家庫建設。進一步充實和完善財政績效評價專家庫，將專家信息分領域和專業背景整理，更好地與被評價項目對接并提供專業的技術支撐。二是加強績效管理專業人才培訓。開展業務培訓，加強對先進地區的經驗學習交流，定期開展參與各方的業務培訓，切實提高我區預算績效管理工作人員的專業素養與能力，確保人才的可持續性，持續提升工作質量。

2、合理確定績效目標，強化績效目標設置指導。績效目標是績效評價實施的重要依據和標準，應科學、合理。作為組織和指導部門，應充分征求部門意見，結合政府和部門規劃，按照部門領域、職能和項目分類（機構運轉類、設備購置類、工程新建或修繕類、活動類、信息化建設類、政策補貼類等）編制績效目標設置指南，明確目標設置的原則、方法，并充分發揮部門的職能、信息和技術優勢，引進相關專家的參與，引導單位在編制項目績效目標時：一是要對部門的職能進行梳理，明晰職責，明確戰略目標、近期目標和年度內履職所要達到的總體產出和效果，以定量和定性指標相結合的方式進行表述；二是在進行定量指標確定時，應收集相關基準數據，如過去三年的平均值、以前某年度的數值、平均趨勢、行業或經驗標準等，并結合年度預算總體安排，確定具體績效目標，便于績效評價標準的確立。

3、建立區級績效評價指標體系庫，增強績效評價指導性。建立部門分領域和項目分類多層次性、多角度性的預算績效指標體系指導庫，強化技術支撐。在財政部和北京市財政局支出評價指標體系的框架下，根據部門行業領域和項目分類，充分征求各方意見，引進專家參與，從立項、管理和效果等幾個方面構建每一領域和每類項目的績效評價指標體系，根據區域和部門規劃、領域和項目的特點及評價側重點進一步細化評價指標體系，使之邏輯清晰，重點突出，實踐性強。

4、建立預算績效管理資料數據庫和信息系統，推進規范化管理，做好數據決策和信息公開的技術支撐。預算績效管理是一項系統工程,涉及面寬,數據和信息量大,需要強力的技術支撐和保障。為此,需要建立強大的數據庫和預算績效管理信息共享平臺,集中處理政府管理績效信息，數據庫里應包含多類數據，包括戰略規劃、部門職能、行業和績效目標、預算方案、執行情況、績效結果等，定期維護數據，規范預算績效管理，提高效率，有效保障搜集、查詢和處理財政支出的立項決策、實施執行和完工審核全程的各類技術經濟信息和資料的能力；同時建立信息共享和發布平臺，加強政府部門間協調溝通，便于績效信息披露、公開和應用。

（三）大力推行項目分類事前績效評估制度，源頭規范預算支出管理

事后績效評價很難從源頭上規范預算單位支出理念和控制資金支出效益。所以，應推行事前績效評估制度，對資金額較大的項目進行事前績效評估，以規范政府部門決策管理，提高部門領導科學決策管理意識。對于經常性項目來說，應主要側重于實施方案優化和成本控制，進一步挖掘以“公眾利益為導向”的效益,優化績效目標；對于新增一次性項目，應側重于必要性、可行性等評估，并根據項目的分類和金額大小有側重點的進行事前績效評估，結合部門戰略規劃目標，評估項目是否必要、科學，績效目標是否合理，預期效益是否能夠實現，項目實施準備是否充分，成本是否可控等，從源頭上規范預算支出管理。

（四）健全和深化績效評價結果運用，形成良性循環

1、建立具體的結果運用管理辦法。制定具體的、可操作性強的財政支出績效評價結果運用管理辦法，對績效評價結果運用的范圍、途徑、程序、責任要做出統一、明晰的規定，真正實現預算績效管理工作組織的目標，保持良性循環。

2、健全結果運用方法和途徑。一是完善績效評價結果管理，從根本上樹立績效評價結果應用的權威。績效評價結果不僅用于改進預算管理，也是完善政府決策、提升行政管理水平的重要參考，績效評價結果如果出現重大問題，不僅要對部門進行預算管理處罰，還應進一步追究相關責任人的決策失誤或管理不善等責任，所以應拓展績效評價結果應用的層級，與行政管理和領導干部考核聯結。2013年12月，中央印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，其中提到了要實行“責任追究”和“完善考核評價制度”，強調從科學管理和持續發展的角度加強政績考核。所以，應逐步將績效評價結果納入政府行政管理考核體系中，作為部門工作考核和領導干部綜合考評的重要內容，從根本上樹立績效評價結果應用的權威，實現提升政府公共管理水平的重要目標。二是建立與部門預算管理相結合的結果應用機制，具體來說就是獎優懲劣，從預算安排和管理上建立獎勵和懲罰機制。三是建立績效評價信息報告機制，將年度評價結果、存在的問題以及好的典型做法向區政府及有關部門報告，以提供決策參考。四是加大監督力度，提高績效管理的影響力和公信力，將績效管理結果情況向人大、審計、監察、人事管理等部門通報，以擴大和加強外部監督。

（五）建立績效信息公開披露機制，使預算績效管理透明化

新預算法強調其主要目標是“建立健全規范、公開透明的預算制度”，而預算績效管理工作的主要目標也是促進建立責任、透明政府，所以預算績效管理全過程信息應主動公開披露。從建章立制到具體組織實施過程，再到結果及應用都應主動公開，吸納公眾意見，增強整個預算績效管理過程的透明度，實現績效管理工作的真正目標。■

（作者單位：北京市大興區財政局）