鄉鎮行政權力與村自治權利的沖突及化解

肖愛生

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

鄉鎮行政權力與村自治權利的沖突及化解

肖愛生

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

鄉鎮政府對村民自治組織的“過度干預”，以及村民自治組織的“附屬行政化”傾向是當前鄉村關系中普遍存在的現象，這些現象的根源是國家宏觀體制問題。化解鄉鎮行政權力與村自治權利的沖突必須從改變壓力型的管理體制出發，正確區分“村務”與“政務”，處理好“行政權”與“自治權”的關系，完善修訂《村民委員會組織法》。

鄉鎮政府；村民自治；權力沖突；化解

村民自治制度確立以來，鄉鎮政府和村民委員會之間建立了一種新型的關系。但由于各種因素的影響，致使鄉村關系存在許多不相適應的方面，有些地方甚至存在著嚴重的矛盾和沖突，不但制約了鄉鎮職能的有效履行和村民自治的健康發展，而且不利于我國和諧鄉村社會的構建。本文試圖對新時期以來的鄉村關系做一簡單梳理，并對今后二者關系的調適做些探討。

一、鄉鎮行政權力與村自治權利的現行法律規制

在我國農村，存在于基層管理體制中的一個根本性問題便是鄉鎮政府管理與村民自治之間的關系問題。現行《憲法》明確賦予村民自治組織相應的法律地位，指出“村民委員會是基層群眾性自治組織”，從而確立了村民自治組織不同于國家基層政權機關的法律屬性，除此之外，還制定了“村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定”的原則。

1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》針對鄉鎮政府管理與村民委員會的關系，在其中的第三條做出了如下規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府給予村民委員會工作上的指導、支持和幫助。另外，村民委員會也要協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”［1］根據這項規定，我國農村的基層權力表現為兩個形式:國家行政權力與村民自治權利，在具體的運行中，它們相互作用，相互影響，不僅能夠推進基層民主政治的發展，還能夠促進社會民主的成長。此時，我國農村的村民自治開始有了長足的發展，同時也表明國家在對農村的管理方式上，由直接管理轉變為間接管理，由國家機關的集中管理轉變為基層群眾的自我管理。

在1998年修訂后的《村民委員會組織法》第四條中明確規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會工作給予指導、支持和幫助”，并增加了“屬于村民自治范圍內的事項鄉鎮政府不得干預”［2］的條款，這實質上就是將村民委員會與過去的生產大隊相區別，村民委員會作為村民自治權的委托人，只是在自己的職權范圍內帶領村民依法自治，不能夠代表國家實施行政管理；也不是鄉鎮政府的下屬機構或派出機構，而只是協助鄉鎮政府開展相關的行政管理工作，卻不具有行政隸屬關系，鄉鎮政府管理與村民自治之間的關系已經從領導與被領導演變為指導與被指導的關系。

根據《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，村民自治的主要內容包括“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，村民自治的范圍及權利主要體現在涉及村民共同利益的公共事務、公益事業等方面，如村級經濟發展規劃、村民自治章程、村規民約的制定與修改、道路的修整和完善、調解民間糾紛、協助維護社會治安等。村民委員會除了依法享有自治權之外還要協助鄉鎮政府開展工作。村民委員會由于在性質上是基層群眾自治組織，只履行遵守、宣傳國家法律、法規和政府命令及指示的義務，并不具有執法的權力，所以，村民委員會只能在涉及到村及村民的相關行政工作上給鄉鎮政府以協助。

《村民委員會組織法》就鄉鎮政府和村民委員會之間的關系做出的規定，在實踐中，鄉鎮政府對村民自治工作給予指導，可以歸納為五個方面:一是指導村民委員會換屆選舉，二是推進村民自治的制度化建設，三是完善村民自治工作各方面機制，四是加強對村民委員會干部的培訓，促進村干部素質和能力的提高，五是對村民委員會工作的指導。

二、當前鄉鎮行政權力與村自治權利沖突

當前，我國已經處在全面建成小康社會和全面深化改革的關鍵階段，各項工作量大面寬，千頭萬緒，而且現在小康社會建設的重點和難點都在農村，特別是鄉村兩級。為了完成上級帶有“一票否決”性質的任務，在實際生活中，基層政府與村自治組織的工作領域越來越出現相互交叉重疊的傾向，這是我們值得注意的。按照《村民委員會組織法》，鄉政府在履行職能時無權對村委會下達命令和任務，在實踐中這是不可能的。為了便于開展工作，在實踐中往往是基層政府領導村民委員會、村民委員會領導村民，這造成了鄉政府的“侵權”；村民委員會擔負著管理“公共事務”的責任，這就使自治權帶有了行政權的性質，使鄉鎮政府“過度干預”村民自治和村自治組織“附屬行政化”問題同時存在。

（一）鄉鎮政府“過度干預”村民自治

1.干預村民委員會選舉。在選舉前，一些鄉鎮政府基于自身利益的考慮，往往會在村民主選舉前擬定候選人，并設法排擠其他候選人。對于村民進行輿論引導，引導一些候選人進行拉票。在選舉中，出現不按程序辦事，甚至在一些關鍵環節上做手腳的現象，有些鄉鎮政府還通過種種手段操縱選舉，讓他們認為有能力的人當選，甚至一些基層司法機關也加入到干預選舉的行為當中。

2.干預民主決策。在當前加快發展、扶貧攻堅、維穩等任務日益加重的情況下，一些鄉鎮政府重新回到了計劃經濟時期的管理方式，直接對村委會下達關于農業生產、土地買賣、發展集體經濟、村務管理等方面的指令，這些指令往往沒有經過村民的廣泛討論，所以在實踐中得不到村民的支持。比如本村享受誤工補貼的人數及補貼標準，村辦學校、村建道路等村公益事業經費的籌集等，村集體經濟項目的立項、承包方案以及其他村公益事業的建設承包方案等涉及村民利益的相關事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，但不少地方的鄉鎮政府在不同程度上干預以上事項，甚至村干部的工資待遇都由鄉鎮政府統一規定。

3.干預民主管理。一些鄉鎮政府越俎代庖，直接、統一制定村民自治章程、村規民約等村民自己管理規則，甚至直接管理村級的財務、人事任免、公共物品提供等事項。現在一些地方為了保證村級財務公開透明，實行村財鄉管的管理方式，實行村級財政鄉鎮一級管理，雖然在一定程度上有助于減少村級財務混亂，但村民委員會管理村級財務的權利卻被侵犯了。除此之外，這樣的管理方法也不利于調動村干部和村民民主理財的積極性，一旦出現不良債務，村里還傾向于將責任推給鄉鎮政府，從而激化農民與鄉鎮政府的矛盾。這樣對村級治理造成了很多負面影響:一是“鄉管村財”使村民委員會失去了對本村資金的使用、支配、收益權，從而導致村日常工作無法順利開展；二是“鄉管村財”也為鄉鎮政府侵吞、挪用村級財產提供了便利條件。

4.干預民主監督。鄉鎮政府代替村民成為監督村自治組織的主體，通過行政、司法等手段對村自治組織的工作進行考核和評價。同時無視村民監督權，對村民實行監督的權利不提供保障。馬克思·韋伯認為，行為的利益取向受生理本能和社會傳統的因襲，也受非經濟的、非常的事件和行為的制約，此外，也受到資源供給匱乏壓力所制約［3］。稅費改革后舉步維艱的鄉鎮財政也決定了類似的侵權越權現象愈演愈烈。

（二）村民委員會的“附屬行政化”與“過度自治化”

1.村民委員會對鄉鎮政府的“附屬行政化”。根據《村民委員會組織法》規定，村民委員會具有兩大功能:一是實行村民自治，二是村民委員會有責任和義務協助鄉鎮政府開展農村工作。但在實際運行中，在經歷了短暫的自治以后，從20世紀90年代開始，很多農村村民委員會完全充當了鄉鎮政府的“辦事員”，將其日常工作的重心放在協助鄉鎮政府開展工作上面，較少投入精力去思考如何發展本村經濟及完善民主化進程。這個問題在當前越來越突出，成為村民自治的主要障礙。

2.村民委員會的“過度自治化”。過度自治就是指村民自治超出了法律政策規定的范圍，村民委員會沒有在村民自治范圍內行事，隨意增加村民的額外負擔或違法限制村民的自由權利等。在實際工作中，當鄉鎮政府的決定不符合、不利于甚至有損本村利益的時候，村民委員會往往會不予配合。事實上不少的村民委員會對鄉鎮政府已不再是唯命是從，而是采取各種方式弱化或是抵制鄉鎮政府的過分干預，由于《村民委員會組織法》已經賦予了村民委員會自治權，并規定鄉鎮政府不得將村民委員會視為其下屬機構，對其隨意發號施令，所以這種行為在一定范圍內是合法也是合理的。但是，也存在著少數村民委員會為尋求自身利益有意識地強化鄉鎮政府與村民之間的矛盾。除此之外，還有一些村民委員會認為自己是村民的合法代理人，手中握有自治權，可以自行決定村內事項，根本沒有必要接受鄉鎮政府的指導。

三、鄉鎮行政權力與村自治權利沖突的化解

（一）改變壓力型體制，建立合作型的鄉村關系

壓力體制是指在存在于嚴格的等級關系的組織內，上一級的組織為了實現某種利益，要求下級組織不惜一切完成它所下達的目標，盡管這些目標有時是不現實的。在設定目標時，上級往往將目標量化分解為可以考察和衡量的一系列標準，并要求下級在一段時間內完成。在壓力體制下，村民自治只能在各類政府任務的約束下進行，也就是說國家行政的體制性權力上升到鄉鎮，而功能性權力依然延伸至村級，使得村民自治不能真正地落到實處。政府壓力越大，村委會的行政傾向就越明顯。20世紀90年代中期以后，村民自治面臨的政府任務越來越多，稅費改革后村民自治組織承擔的任務從組織生產、執行計劃生育政策、收取稅費轉變為更加多樣性的公共管理與服務活動，自治組織與基層政府的對立情緒日益嚴重。這些現象的根源是國家宏觀體制問題，是我國“強國家，弱社會”模式在基層社會的現實體現，任何單純的行政體制改革尚不足以解決現行的鄉村關系問題。因此，在一定條件下，應當從頂層設計上逐漸改變壓力型的管理體制，給予下級政府更多的自主權，發揮其主觀能動性。在鄉村一級，可以建立合作型的鄉村關系。合作型的鄉村關系相對于壓力型的鄉村關系是一種新型的關系。它以培植村自治組織的政治、經濟與文化的“自組織性”為出發點，通過加強鄉鎮政府的微觀政治、經濟與文化功能，以及增強村民自治組織的治理能力，營造出鄉鎮政府與村自治組織的良性互動關系。要想建立穩固的合作型鄉村關系，還要有綜合配套改革，在鄉一級建立與村民自治相配套的財政制度和官員考核、選任體制。

（二）明確區分“村務”與“政務”

明確區分村務和政務。廣義的村務是指所有與村民有關的事務，包括村莊內部的事務以及與政府有關的事務，而狹義的村務則是指村莊內部的事務，在這里的村務指狹義的村務。而政務則是與基層黨組織和政府有關的事務，例如在農村宣傳貫徹黨的基本路線、方針和政策，執行法律以及協助基層政府開展相關工作。村務僅與本村范圍內的居民有關，因此具有地域性特征；村務范圍很廣，涉及到村委會選舉、集體財產管理、財務管理、宅基地劃分等瑣碎事項，因此具有復雜性特征；另外，村委會工作經常面臨的是一些突發事件，因此村務還具有突然性的特征。而政務則表現為貫徹國家意志的過程，因此，強制性是政務最重要的特征。因為政務有了強制性這一特征，所以很多時候基層政府就以此為依據，任意安排村委會執行一些本該由政府負責的事務，許多村委會主任抱怨，“自家的田還沒耕，就去幫別人磨面”，本應該由村委會處理的村務沒有處理好，反而將主要精力和時間投放到處理政務上。因此，必須明確的區分政務和村務，不僅要以法律形式確定下來，更要明確政府部門執行政務的方式，以及對村委會的領導方式。更為重要的是要讓基層政府認識到，村民自治制度是經過法律確認的，每一個人都無權干涉村民的自治權，必須要確保村民自治組織的獨立地位，只有如此村務和政務才能獨立地被執行。在市場經濟條件下，鄉鎮政府的職能概括地講就是充分調動鄉村群眾創造財富的積極性，依法保護農民的合法權益。具體到實際行為就是:1.加強和完善服務措施，提供公共服務。2.強化監督和法治職能。3.優化鄉村社會環境，促進農村社會發展。

（三）正確處理“行政權”與“自治權”的關系

盧梭曾說過:“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖中”［4］，盧梭認為他所言的政治權威，在現實中是不存在的，而必須經由我們所訂立的一個契約，社會秩序才能形成，我們每個人讓渡出一部分天然自由，轉讓為契約自由，我們能擁有和諧的整體，并且在其中生活。我們可以看出，村委會這一自治組織最初產生的原因也恰恰印證了盧梭的理論，它是在社會制度急速轉型、社會秩序極端敗壞的情況下，村民們自發而選擇的一種組織形式。他還闡述一個公正社會的政府必須由以下三個部分組成:第一，代表公共意志的主權者；第二，由主權者所授予的行政官員；第三，形成這一意志的公民群體。村民自治權是村民在國家法律規定范圍內，以社會契約的形式對村內自治事務的議事權、決策權、管理權、監督權。雖然我們的鄉村治理狀況與盧梭所設想的政府并不完全相一致，但是我們必須意識到有一點共識就是村委會只是代理機構，而非統治者。在鄉村自治中，村委會的權利不僅來自憲法的授予，更經過法律而定性為自治性權利，村委會的權利來自村民的授權，而非來自于鄉鎮黨政組織的授予。所以，村民自治權不是行政權，是一種必須對村民代表大會負責而不是僅僅對鄉鎮政府負責的權利。明確了這一點，村民委員會就可以依法理直氣壯地行使自治權利，通過公證、公開、民主的選舉，真正選出能力素質強、真心愿意為老百姓辦事、公道正派的村委會班子。特別重要和緊迫的是要努力提高村委會特別是西部落后地區村委會成員的能力和素質，現在一些地區村委會成員能力很弱，不足以帶領群眾脫貧致富，所以造成鄉鎮政府過度干預的問題，這種狀況應盡快改變。在這樣的條件下，村民自治制度只會越走越光明，從而自下而上推動我國社會主義民主制度向前發展。

（四）重新修訂《村民委員會組織法》

及時修改和完善《村委會組織法》，使其具有與時俱進的品格。從《村委會組織法》的制定過程來看，它更像是一系列行政政策，而非一部完備的法律。例如《村委會組織法》只規定了鄉鎮政府對村委會工作指導、支持、幫助，但沒有明確規定在哪些事項了給予指導、幫助，如果指導、幫助的話應該采取哪種形式，以及如果鄉鎮政府沒有履行應有的責任時，應當承擔什么樣的法律后果。《村委會組織法》不僅在規定鄉鎮行政機構與村委會關系時候大而化之，在規定兩委關系時更是如此，這就導致實踐中的問題無法通過訴諸法律而妥善解決。要協調行政權與自治權的關系，就必須對《村組法》的缺陷予以彌補，明確規定鄉鎮政府和村委會的相互關系，不僅要做出定性規定，更要對其進行量化，使得這部法律在現實中更加具有可操作性和指導性，使得這部法律真正能夠為民所用，在行政權力對自治權構成威脅時，村民們能夠以法律為武器維護自身權益。第一，要修改《村民委員會組織法》的現行結構，建議將有關村民會議、村民代表會議的規定，各級國家機關與村民會議、村民委員會的關系，由村民自治法規定，因為這是村民自治權的憲法性問題，是涉及國家權力與社會權利配置的根本原則；第二，改革村民委員會任期的規定，村民委員會成員任期三年太短，而卻可以無限制連選連任，建議將村民委員會任期改為五年，連選連任改為不得超過兩屆；第三，規定監督村民委員會的專門常設機構，對村民委員會成員、村民小組成員的監督機制，需要有相應的規定。

［1］全國人大常委會.中華人民共和國村民委員會組織法（試行）［EB/ OL］.http://www.oklink.net/flfg/law/20123.htm.

［2］基層政權與社區建設司.中華人民共和國村民委員會組織法［E］. http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000. htm.

［3］周賢日.村民自治與行政權的沖突［M］.北京:中國人民大學出版社，2004.4.

［4］盧梭.社會契約論［M］.北京:商務印書館，2003.2.

D638

A

1009-6566（2015）05-0063-04

2015-09-10

肖愛生（1971—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校副編審，研究方向為農村政策。