村級基層組織民主管理的探析

邱雪超，張景春

（ 1.銅仁學院 經濟與管理學院，貴州 銅仁 554300；2.銅仁職業技術學院，貴州 銅仁 554300）

村級基層組織民主管理的探析

邱雪超1，張景春2

（ 1.銅仁學院 經濟與管理學院，貴州 銅仁 554300；2.銅仁職業技術學院，貴州 銅仁 554300）

民主管理是推進社會主義新農村建設的重要保障。隨著社會主義新農村建設的不斷推進，新形勢新任務對村級基層組織民主管理提出了更高的要求。文章以村務公開、民主決策、民主事務管理和監督機制運行等方面為切入點分析了村級民主管理的現狀，為村級民主管理提出：村級事務透明化、加強民主決策制度建設、提高村民民主意識，推進監督民主化等對策建議。

村級； 基層組織； 民主管理

農村基層組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。民主管理是一種群眾參與下的多數人管理多數人的科學管理方式，是社會主義新農村建設的關鍵環節和源泉動力。村級民主管理所呈現的問題是在發展、改革過程中凸顯的，加強村級基層組織的民主管理顯得尤為重要。

一、村級民主管理的現狀

村級民主管理不僅能促進農村經濟社會發展，更是構建和諧社會的前提和保證。貴州省位于中國西南的東南部，東毗湖南、南鄰廣西、西連云南、北接四川和重慶市，村級民主管理的成效越好對當地經濟社會的推動作用越大。作為少數民族聚居地的貴州在村級民主管理方面近年來已取得一定的成效，但也尚存一些亟待解決的問題。找到問題是解決問題的關鍵，在眾多影響村級民主管理的因素中，村務公開狀況、村級事務的民主決策狀況、村級事務民主管理制度狀況、村級民主監督機制的運行狀況等四方面的影響較為明顯。

（一）村務公開狀況

村務公開是政務公開的基礎，發展農村經濟、促進農村和諧穩定的關鍵在于充分利用村務公開，提高村“兩委”的執政透明度。村務公開的內容主要包括政務公開、財務公開、資產資源公開和村民自治公開。采取公開欄的形式進行。由于貴州各地的村組較為分散，村務公開欄往往只有設在辦事處黨務村委明白墻上，其內容分為黨務村務明白墻、收費項目明白墻、信訪案件明白墻、工作業績明白墻四大版塊。其中黨務村務明白墻下面分為黨委村委情況、計劃生育節育情況和村級財務收支情況三個小版塊；收費項目欄中包括合作醫療保險情況和養老金發放情況；信訪欄中包括農村糾紛以及矛盾化解情況；工作業績墻分征地搬遷落戶情況、產業發展情況和辦實事情況三個小版塊，這些內容都與村民的生產、生活息息相關。然而，受各方面因素限制，公開欄外置露天，且墻上內容都是由粉筆書寫，由于周圍缺乏應有的保護措施，一旦下雨或者人為影響，墻上內容極易變模糊，導致無法有效傳遞村務公開的具體內容。同時，由于村務公開內容的更新時間沒有明文的制度規定，導致村務公開內容遲緩，更新不及時。

（二）村級事務的民主決策狀況

村級事務民主決策是實行村級民主管理的重要環節，村民通過民主決策程序參與到與自身利益密切相關的事務中來，不僅改善了黨群關系，也減少了隨意決策所帶來的矛盾與沖突，還能集思廣益，增強決策的科學性和民主性。針對組數較多，且地理位置較為分散的情況，為了方便管理，往往幾個組連成一個大隊，按隊進行有效管理。進行民主決策的基本途徑是通過村民代表大會和村民會議，由本村18歲以上村民過半數或者由該村三分之二以上的住戶代表參加村民會議，會議所做的決定必須經過超過參加會議的百分之五十的村民同意方可通過。村民代表大會由村民代表、村組長和村委會成員組成，決策決定也必須經過出席代表成員過半數同意方可通過。村民參與民主決策的事務主要是參與民主選舉，每三年一次，由村民會議或者村民代表大會選舉產生村干部或組長；而對于村內重大利益事務，如土地征用、農田水利建設、公共福利、低保救濟、提留統籌和農民負擔以及其他與村民利益密切相關的事務主要由村支部和村委會主要領導班子集體商議決策，決策后再告知村民最終的結果。

（三）村級事務民主管理制度狀況

完善民主管理倘若僅僅依附國家政策文件，其效果遠不如結合本村的實際情況制定科學、嚴謹、能被本村大部分村民認可的民主管理制度，只有將政策妥善落實到位才能治標又治本地實現民主管理效果最大化。民主管理制度缺失嚴重，長久以來都沒有制定村民必須遵守的村規民約，沒有一個文件性質的且經過大家商議制定的民主管理條例，村民參加民主管理活動較少，有的村民根本沒有參加過本村的民主管理活動。如何在該村建立健全民主管理活動的執行機構，讓民主管理活動有章可依是值得探討的問題。

（四）村級民主監督機制的運行狀況

監督機制的運行是民主管理過程中的重要環節，它的存在能夠更加充分地讓村民擁有知情權、參與權和監督權，切實保障農民的合法權益，同時也對村級事務的決策過程起到積極的監督作用。組織機構中通常設有村監會，分別監管村財務、村民選舉和與村民利益相關的重大村級事務，比如村集體經濟的合并和撤資，土地擱置等問題。設立村監會的目的是為了能夠讓村黨支部和村委會的決策更加公開化、透明化，代表村民對村干部的決策過程和決策效果行使有效的監督權，促使村級民主管理的科學化和制度化，提高決策正確性，防止村干部玩忽職守，損壞群眾利益。但村監會的成員一般是由村黨支部和村委會商量決議選出來的，對村兩委負責。實際上，村兩委掌握了對村監會人員的任職，根本起不到對村級事務和村干部行為的監督作用。對于村監會的作用，48.8%的村民認為村監會根本無用，40.2%的村民表示不知道有這個組織的存在，11%的村民認為村監會能夠代表他們行使監督權。從數據分析可見，該村的民主監督制度存在很大的漏洞，民主監督機制運行薄弱，沒有充分發揮應有的作用。

二、村級民主管理存在的問題

結合民主管理現狀進行分析，可以看到，在村務公開、村級事務的民主決策、村級事務民主管理制度、村級民主監督機制運行等方面都存在著一些不容忽視的問題。主要表現在：

（一）村務公開力度不夠，流于形式

村務公開的形式非常單一，公開力度不夠，流于形式比較明顯。例如村民最關心的村財務收支情況，醫療保險報銷情況、村干部報酬和集體資金的政府撥款與籌集等，公開的僅僅是一個季度總收入或總支出幾個模糊的數字，公開內容顯得抽象，以致于大多數村民無法明白村財務收支是否配置合理，是否公平有效地投入到村級事務的建設中，是否與村民的利益相互沖突。在公開的時間上，村務公開墻內容更新時間不穩定且與村內事務進展的步調不一致，導致了村民對村各方面具體項目的實施狀況不了解，信息的滯后性帶來的是權益保障的漏洞，不能及時地維護自身的合法權益，也不能對村“兩委”的政務進行及時有效地監督。

（二）民主決策不規范，缺乏科學性

民主決策是村級民主管理的中心環節，是否擁有一個規范性的民主決策制度是村級民主管理活動順利實施的有力保障。加強民主決策的目的就是要通過公平、公開、公正來提高村民在村級事務中的參與積極性，提高決策的科學性和民主性［1］。民主決策尚未形成一個統一完善的制度機制，很多方面都還不規范，必然暴露很多缺陷。除了在村干部的干部任職上召開村民大會進行民主選舉外，其他關系到村民重大利益的具體事務，都是由村黨支部和村委會成員討論作出決定，村民沒有知情權和表決權。涉及村民關心的生產生活、村級年度財務收支、收益分配方案、村級重大財務開支、集體資產的處置、村干部報酬標準等重大事務，決策權掌握在村干部少數人手中，不受村民的監督和制約。干部決策缺乏有效的監督機制，必然導致民主決策缺乏科學性，尤其是當決策的結果不符合民意或者與村民利益相沖突的時候，容易引發村干部和村民之間的矛盾，群眾有怨氣，干部有情緒，在某種程度上影響了農村的和諧與穩定。

（三）村干部民主管理意識不高，村民缺乏積極性

民主管理活動之所以少，究其原因在于干部進行民主管理的意識落后，觀念認識不足。沒有一個與本村實際情況相結合、且適用于本村的政策性文件，其村規民約都是傳統生活方面的約定俗成，村民自治章程也是國家的政策性文件。在此背景下，村干部認為有些事情能自己做主就自己做主，沒有必要讓村民知道，這樣的服務不僅導致村民對村干部的決定容易產生懷疑，而且最直接的后果就是影響村民參與村級事務管理的積極性，對村級民主管理的順利進行造成了巨大的阻礙。對村民的調查訪問數據顯示，絕大部分人沒有參與過本村的民主管理活動，還有相當一部分人根本就對民主管理沒有什么概念，不僅顯示了該村民主管理活動的缺失，也從側面反映了村干部不重視民主管理，在加強民主管理方面缺乏必要的宣傳，直接導致了村民維護自身權利的意識不高，參與村級活動的熱情和積極性很低。因此，在提高村干部民主管理意識的同時加強村民的民主意識，將兩者的民主管理意識都提高上去了，才能促進村級民主管理活動的進一步開展。

（四）民主監督機制不健全，缺乏有效監督

民主監督機制的有效運行是民主管理的重要保障，整個民主管理過程應該接受民主監督機構的監督，確保其符合最廣大村民的根本利益。雖然設有村監會，但成員卻是由村兩委指定人員擔任。村監會的成員應該由村民會議或者村民代表大會推舉選拔出來，對村黨支部和村委會的行為決定進行監督，直接對村民會議或村民代表大會負責。組數眾多，由村兩委指定人員擔任村監會成員不僅監督效果不明顯，而村監會直接對村兩委負責，這樣的安排使民主監督形同虛設。并且，村監會雖然在形式上被賦予了很大的權力，但該村村監會成員僅三人，如何讓三人的監督權力公正化、機制化是值得思考的問題。

三、村級民主管理的對策與建議

（一）加大村務公開力度，讓村級事務透明化村級事務透明化是促進村務公開的有力保障，應當從村務公開的形式、時間、公開度等三方面加以規范。首先，規范村務公開的形式。加大對村務公開欄的投入，公開欄作為村民了解村級事務的窗口，設置透明玻璃擋板便于村務公開內容保留的持久性，特別是把粉筆字形式改為字跡容易辨認的電子打印版形式將不僅美觀，更方便村民進行監督。其次，村務公開時間要及時。對于村務公開的時間必須有明確的規定，最好是一個月公布一次；當有特殊情況時，過程與結果都要及時公開；在做一個決議時，過程公開有益于集思廣益，事前監督；結果公開有益于讓村民進行事后監督。再次，村務公開要透明。對于事關村民切身利益的事務，如土地征用補償及分配、村集體土地征占收入的使用、村集體公益事業的承包方案、所需勞務及勞務補貼標準、醫療保險報銷情況等事務都必須全過程做到透明化，避免由于村務公開力度不夠而導致的干群關系不和諧［2］，力求保證這些重大事情的公平、公正實施。同時，應當聽取廣大群眾的意見建議，對于群眾最為關注的問題都應當予以解決與公開，唯有如此，村干部才能真正為村民辦實事，辦好事。

（二）提高干部群眾對民主決策重要性的認識，加強民主決策制度建設

民主決策能夠提高辦事效果，然而民主決策的優越性能否得到充分發揮還有賴于不斷加強思想教育，讓村干部和村民認識到民主決策的重要性。對村干部而言，樹立民主決策意識不僅是村民自治的要求，而且能提高村級事務決策的正確性，增加村民的熱情和辦事的效率。對村民而言，加強民主決策意識不僅是其以主人翁的身份參與到村級事務的管理中，而且對村級事務進行民主決策更有利于充分保障自身的合法權益。加強民主決策制度建設更是重中之重，因為建立健全的決策制度才能使村民參與、監督有章可循，是實行民主管理的基礎和堅實的后盾。其對策主要有三：一是要根據本村實際情況及其發展目標，按照社會主義新農村建設的要求，對村規民約等制度進行補充和完善。二是適當創新決策制度，如通過深入調查研究，建立廣泛的信息網絡，并對在涉及村民重大利益項目等重大事項上，聘請專家進行反復深入論證，降低決策風險，減少決策失誤。三是建立決策責任失誤追究制，對于因錯誤決策而造成重大損失的事務，應當追究主要領導的責任。只有建立責任追究制，決策時才會更加慎重，更多的考慮到民主決策的科學性和可行性。

（三）加強教育培訓，提高村干部與村民的民主管理意識

要把村級民主管理落到實處，保證民主管理機制的順利運行，關鍵是要充分發揮村干部的管理職能并積極調動村民們的參與熱情。為村民搭建民主管理的參與平臺，將進一步保證村級民主管理的各種制度和活動有效地運行。倘若沒有一個結合本村具體實情制定的民主管理條例，村干部缺乏民主管理的意識，村民的民主活動參與程度必然很低，究其原因還在于村民和村干部的文化素質水平不高，意識層面的局限直接影響了該村民主管理水平的提高。因此，應大力重視農村教育，利用學校、宣傳欄等宣傳陣地經常性地向村民宣傳各種法律法規，提高他們保障自身的民主權利意識，加強對村級民主管理的監督。同時，應加強對村干部的教育培訓，提高村干部進行民主管理的意識，制定民主管理制度，約束村干部行為，選拔素質較高的人才擔任村干部。從村民和村干部兩個主體思想層面的提高來加強村級民主管理，保障其民主管理制度有效運行。

（四）建立健全民主監督機制，推進監督的民主化

建立有效的民主監督機制，不僅規范權力的運行，而且能夠保證民主管理的實施。建立健全民主監督機制主要做好以下兩個方面：一是充分發揮村監會的監督作用。轉變村監會由村兩委任命的形式，改指定為選舉，由村民代表大會推舉選拔；村監會必須對村民會議和村民代表大會負責［3］，不僅監督村級一般事務，還負責監督村干部的行為是否廉潔，各種決策是否落實到位，過程是否民主，結果是否公平、不損害村民的利益，真正為村民辦實事，辦好事。二是發揮村民的監督作用。不僅在村財務管理、民主決策和內部監督方面形成強有力的監督機制，而且還更應該重視強化群眾監督的力量，通過開展民意交流會，設置意見箱和舉報電話等形式，廣泛收集和聽取群眾的意見和建議。

四、小結

隨著社會主義新農村進程的加快推進，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，積極探索和實踐村務公開和民主管理經驗，最大限度發揮群眾參與民主管理的積極性和主動性，是建設社會主義新農村的迫切需要。因此，必須建立完善民主管理制度，對村民實行民主管理，讓村務公開更完善，決策過程更民主；牢固樹立為民服務意識，鼓勵村民參與村級事務的管理并不斷提高他們的參與熱情，全面建設和諧穩定的社會主義新農村。

［1］唐曉坤.我國的基層民主與政治建設［J］.徐州學刊，2002，（2）.

［2］吳開宏.怎樣使財務公開欄有看頭［J］.農村財務會計，2006，（7）.

［3］矯旭日.農村民主政治建設存在的問題及對策研究［J］.萊陽農學院學報，2002，（3）.

［4］吳霞.村民自治的動因［D］.沈陽：東北大學，2009.

Reflection on Strengthening the Democratic Management of Grassroots Organization in Villages

QIU Xuechao1， ZHANG Jingchun2
（ 1. School of Economics and Management ， Tongren University ， Tongren， Guizhou 554300， China；2. Tongren Polytechnic College， Tongren， Guizhou 554300， China ）

With new socialist rural construction being promoted， the grassroots organization is facing more and more chances as well as challenges， and meanwhile， its democratic management needs much higher levels. In view of this， this paper， from the perspectives of village affairs opening， democratic decision-making， democratic affair management and supervisory mechanism operation， analyzes the current situations， the problems and conflicts existing in the course of Mayan’s democratic management so as to explore some solutions. Some referrible countermeasures on how to manage the village of Mayan democratically are put forward from the aspects of improving villagers’ democratic consciousness， optimizing the village’s democratic management and strengthening its democratic political construction.

village， grassroots organization， democratic management

D035.5

A

1673-9639 （2015） 05-0102-05

（責任編輯 王小聰）（責任校對 張鳳祥）（英文編輯 何歷蓉）

2015-03-05

邱雪超（1980-），女，侗族，貴州銅仁人，銅仁學院講師，碩士，研究方向：理論經濟學及西部少數民族地區經濟發展，公共管理，旅游管理。

張景春（1963-），女，漢族，貴州思南人，銅仁職業技術學院院長，教授，研究方向：理論經濟學及西部少數民族地區經濟發展。