新型城鎮公共信息服務平臺構建策略研究*

孫紅蕾 鄭建明（南京大學信息管理學院 江蘇南京 210046）

新型城鎮公共信息服務平臺構建策略研究*

孫紅蕾 鄭建明
（南京大學信息管理學院 江蘇南京 210046）

〔摘 要〕文章以新型城鎮公共信息服務平臺的結構內容、建設目標及與新型城鎮的互動機理為起點，闡明平臺構建的充要條件，論述平臺構建應堅持基本的原則。在此基礎上，從主體、資源、功能、服務、技術和制度等多視角提出了平臺構建策略。

〔關鍵詞〕新型城鎮化 公共信息服務 信息服務平臺

1 引言

新型城鎮化是基于我國當前城鄉發展現狀提出的創新發展模式，是關乎國家長治久安的戰略性決策，其中，信息化建設是新型城鎮化建設中亟待解決的重要課題與重大難題。文章以新型城鎮化為背景，對新時期公共信息服務平臺建設的充要條件、基本原則及構建策略進行探索和研究。

2 新型城鎮化與公共信息服務平臺

2.1 公共信息服務及平臺

公共信息服務是以公共部門在職能實現過程中生產或搜集的信息資源[1]為依托，由政府主導、面向公眾和社會所提供的服務有機集成后形成的統一服務模式，是公共文化服務的重要組成部分，具有投資成本高、邊際成本低[2]等基本屬性。公共信息服務是政府履行文化職能的重要內容。

公共信息服務平臺即提供公共信息服務的基礎設施，具有集成共享、綜合立體、方便快捷等特征[3]。相較于傳統情境下將公共信息服務平臺定位于電子政務框架的一部分[4]，新型城鎮化建設中，公共信息服務平臺在結構和內容方面都有了進一步的延伸。在結構層面，公共信息服務平臺是政府（包括其職能部門）、第三部門（如公共圖書館、檔案館）以及社會公益性組織提供公共信息服務的技術結構、組織結構、形式結構、體系結構、標準規范、邏輯結構等要素的綜合性信息中心，是公共文化工程建設中的基礎支撐力。在內容層面，公共信息服務平臺是有關部門或社會組織向公眾及社會提供科教文衛信息、政府政策法規與文件精神、日常生活娛樂信息、城市動態信息等各種公共信息資源的一體化服務窗口。雖然，當前真正具有普遍意義的公共信息服務平臺仍處于規劃階段[5]，但從長期發展趨勢來看，公共信息服務平臺在今后將有更多的公眾及社會力量參與，共建共享，成為政府、企業、社區、科研機構等相互交流的“互動空間”。

2.2 公共信息服務平臺建設目標

公共信息服務平臺的宗旨是為公眾提供更優質的服務，目的在于提升城市包容能力、促進城市化的良好發展，實現社會和諧。因而，基于微觀視角，平臺建設的目標是培養市民的信息意識，滿足居民的需求，縮小居民內部的社會距離（包括物質距離與文化距離），提高居民的幸福指數，實現人的全面發展；基于宏觀視角，平臺建設的目標是實現新型城鎮信息一體化，進而實現城鄉信息一體化，改善整個社會的文化生態，防范動態性公共危機，促成社會大繁榮的良好發展態勢。

2.3 新型城鎮化與公共信息服務平臺互動機理

新型城鎮化與公共信息服務平臺緊密相連，二者相互影響，相互制約。一方面，新型城鎮化是公共信息服務平臺構建的人力保障、物質基礎和資金支持，是平臺逐步壯大、持續發展、全面上線的堅實基石和動力源泉；另一方面，公共信息服務平臺的構建為城鎮居民提供了獲取信息的渠道和表達話語權的平臺，是實現新型城鎮居民信息一體化的加速器，是加快新型城鎮政務、經濟、教育、文化、技術等方面發展速度的強勁推力，其建設發展將全面提升城鎮的信息傳播速率，增強城鎮的核心競爭力。

3 新型城鎮公共信息服務平臺建設的充要條件

3.1 可行性

3.1.1 改革開放以來文化建設的成果

改革開放以來，我國公共文化事業發展得到各級政府的高度重視與多方支持，并取得較多可喜成果：圖書館、檔案館等第三部門的基礎設施建設和服務水平有了較大飛躍，并順應國際潮流逐步趨向融合，如LAM融合項目的進行；大數據技術、語義網技術、物聯網技術等新興信息技術的涌現和應用；廣播電視網、互聯網、電信網、衛星網等網絡的廣泛覆蓋為信息傳播開拓了新的路徑，U盤、光盤、移動存儲設備等輔助的傳輸方式促成了信息資源全方位、多渠道傳播的良好態勢[6]；數字圖書館推廣工程、華人音樂文獻集藏計劃、 中文名稱規范數據庫項目等文獻資源共建共享項目的有效施行；北京記憶、山東方志專藏、安徽地方志[7]等特色資源建設完成；深圳信息港、上海地區文獻資源共建共享協作網等跨機構、跨行業、跨領域聯盟的建成上線。

3.1.2 國家對公共文化事業的政策支持和資金保障

新型城鎮化與信息化互利共生，信息化是新型城鎮化的“新”之所在，新型城鎮信息化是二者融合的產物，是公共文化事業的重要組成部分。對此，國家相繼頒布了一系列的相關政策、規劃、建議、決定，為公共信息服務平臺的建設提供了良好的政策支持和保證。如：2011年《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》[8]中指出：要大力發展公共文化服務網絡，加強文化基礎設施建設；2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》[9]提出要構建現代文化服務體系，推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接；2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》[10]指出要完善基本公共服務體系，創新公共服務供給方式，逐步提高城鎮居民基本公共服務水平。此外，各級政府還在國家宏觀指導下逐步加大對公共文化事業的投資力度，據文化部統計，2003年，全國人均文化事業費僅為7.27元，截至2013年底，全國人均文化事業費為38.99元，年均增長率達43.67%；2006-2013年，中央對地方文化項目補助由24934萬元上升到461947萬元[11]。

3.2 必要性

3.2.1 公共信息服務平臺是新市民安置問題妥善解決的題中之義

新型城鎮化是人的城鎮化，新市民的安置問題不是簡單的戶籍轉換或住所位移，而是物質形態與意識形態的統一，其解決效果的好壞是評估新型城鎮化整體建設效果最基礎的考量指標。然而，信息技術的飛速發展及廣泛應用，一方面推動了城市的數字化、網絡化與智能化，另一方面也加劇了信息差距，極易出現馬太效應，使新市民社區淪為城中村、農村社區，演變成一座座信息孤島。建設公共信息服務平臺對于規避上述風險無疑具有顯著的積極作用，是新型城鎮化建設的應有之義。

3.2.2 公共信息服務平臺是公共文化服務的前沿陣地

平臺的建成將信息素養嵌入到新市民和原有市民的日常生活中，其強大的輻射作用將助力信息服務延伸到新市民群體中，促進其生活方式、價值觀念、行為習慣在潛移默化中轉變，實現身份角色的轉變；同時，也將使原有市民的生活更加便捷高效，信息能力得到提升，最終實現信息生態的平衡。

3.2.3 公共信息服務平臺是社會賦權和社會增能的基本途徑

公共信息服務平臺一方面是為新市民群體，以及更多的弱勢群體提供更廣泛的話語權平臺，助其表達訴求、尋求相應的幫助；另一方面，在一定程度上，平臺的構建增加了社會公眾的信息選擇性，降低了信息準入門檻，進而增強社會公眾的行動能力。此外，對弱勢群體的關注將有助于社會包容的實現，提升社會質量，增進社會凝聚力和向心力，促進整個社會穩定與和諧。

4 新型城鎮公共信息服務平臺構建的基本原則

4.1 以人為本

新型城鎮化的最終目標是實現人的全面發展，以人為本為核心思想，相對于單一的人口城鎮化、戶籍城鎮化、土地城鎮化的量化發展模式，人的城鎮化是其“新”之根本。公共信息平臺務必將以人為本的理念滲透到平臺構建中的方方面面，平臺的構建應以人的需求為依據；平臺的服務要以人的需求滿足和全面發展為宗旨，并有針對性的提供個性化服務；平臺界面和設施要人性化，要貼近人的行為習慣方式；平臺的效益考量要重視民眾的評價與反饋。正如阮岡納贊提出的“書是為了用的”理念，平臺的建設就是為了讓民眾享受更加便捷優質的服務，幫助更多的市民融入城市生活，促進城市生活質量不斷提升，讓更多的人在城鎮中安居樂業。

4.2 以服務為導向

為新型城鎮市民提供更好的服務是公共信息服務平臺建設的起點和歸宿所在，是滿足公眾和社會組織文化權益需求的基本方法。在公共信息服務平臺建構及后續的運營中，服務的效果和質量是考量平臺功能及效益的關鍵性指標，公眾及社會組織對平臺服務的好評將成為公共信息服務平臺可以持續運營的源動力。服務是實現社會包容性發展并將城市發展福利分享給個體居民的有效途徑，對民眾參與意識的形成和市民意識的培育有著重要的作用。以人的全面發展為目標，以為人提供優質服務為宗旨，一切從人出發，從服務出發，是新型城鎮化公共信息平臺建設應堅持的最基本的原則。

4.3 立體輻射

基于公共信息服務平臺用戶成分分析的視角，平臺面向的服務對象復雜多樣：從市民化程度劃分，包括新市民和市民；從年齡段劃分，包括從兒童到老人的各個年齡段的民眾；從群體類別劃分，包括有老人、兒童、婦女、特殊人群等；從職業劃分，包括農民工、公務員、軍人、醫生、商人等；從組織機構劃分，包括政府、社區、企業、科研機構等。服務對象的多樣性和復雜綜合性，決定了平臺資源內容和服務方式的多樣性、多維性，以使平臺功能可以橫向、縱向、立體輻射到各個信息需求層次的個人和組織，真正做到普惠、均等、公平。公共信息服務平臺是面向所有人的平臺，不是“精英”群體的專屬平臺，平臺建構中要規避被邊緣化的群體出現。

4.4 可持續發展

一方面，平臺建設中的信息資源在實時更新、動態變換，新技術、新智能不斷涌現，這些均要求平臺具有可拓展性、兼容性，要能及時響應，嵌入新的技術并長期可持續的“成長”。另一方面，當前新型城鎮化的進程不斷加快，未來平臺建設會融入更多的社會力量，面向的服務對象人口規模進一步擴大，平臺的承載力是平臺建設中的重大挑戰之一，只有本著可持續發展的理念，將平臺建設為一個生長體，才能保持平臺的長期有效運轉，保證其功能的充分發揮，實現社會效益的最大化和可持續發展。

5 新型城鎮公共信息服務平臺建設的策略

5.1 堅持政府主導和引導結合，鼓勵社會力量參與，協同共建

公共信息服務平臺在整體上是公益性、公共性的文化基礎設施，平臺中的信息資源絕大多數是具有非競爭性、非排他性、邊際成本遞減性的公共物品，除卻政府進行投入并無償提供外，其他建設主體缺乏投資動因，因此政府責無旁貸成為投資的主體[12]。

與此同時，在新型城鎮化進程中，一方面，市民對信息需求趨向綜合性、復雜性和全面性；另一方面，基礎設施的建設、信息技術的采用、信息資源的處理要消耗巨大的人力、物力、財力成本。單純的政府投資首先會給財政帶來巨大壓力和較重負擔；其次政府為均衡各方權益而提供的基本信息服務也無法滿足居民的高層次信息需求；最后，從長遠發展來說，這將阻礙平臺資源建設和信息服務質量的進一步提升。因此，政府引導并鼓勵企業參與平臺建設，對部分公共信息進行增值開發并對相應的增值服務采取“低價+政府補貼”模式的收費機制意義重大。

此外，還應重視調動社會公益性組織、公共圖書館、廣電媒體機構等社會力量的積極性，鼓勵更廣泛的社會力量加入到平臺建設中，拓展平臺服務范圍，創新平臺服務方式，提升平臺服務質量。

5.2 加快平臺軟硬件基礎設施搭建，推進信息資源建設立體化

軟硬件設施建設是公共信息服務平臺構建的基礎性工作和發揮效能的前提條件。在泛在環境下，公共信息服務平臺是一個信息物理系統，基礎設施建設的復合性尤為關鍵，平臺建設在重視平臺實體場所（可以合并到實體的公共圖書館中）與實體設施建設的同時也要積極推進相應門戶網站和云平臺等虛擬平臺的構建。

加大公共信息資源整合力度是平臺構建的必然要求。整合由于硬件、軟件、通訊部件、操作系統、應用系統等異質造成的異構數字資源，對于平臺互操作的實現和資源質量的控制具有較強的正外部性。在整合過程中，還要推進信息資源建設的立體化，由于新型城鎮居民組成成分的多樣性和復雜性，居民信息需求的層次參差不齊，平臺資源建設中既要考慮到普通居民的基本信息需求也要將高端群體的增值信息需求納入建設規劃中，避免建成“精英”平臺或扁平化的“一刀切“平臺，以保障平臺信息資源供給的廣泛覆蓋和有效使用。

5.3 創新服務方式，建立金字塔式服務收費機制

新型城鎮化進程中信息需求的復雜性、泛在環境下大數據指數級增長、新興技術的快速涌現等新趨勢一方面對平臺服務方式提出了更高要求，另一方面也為提升平臺服務質量、創新服務方式提供了廣闊空間和信息環境支持。在公共信息服務平臺建設中，要積極學習其他國家、其他機構已有服務的成功經驗，適當引入并依據自身情況調整衍生新服務，創新服務方式和服務功能。英國托貝地區（Torbay）年滿60歲的公民約占30%，對此，當地圖書館在提供信息服務中，專門為老人提供語音版和大字版的文獻資料[13]，基于這一經驗，平臺建設中，可以增加面向新市民及原有社會底層的信息弱勢群體提供導航版和點讀語音版的界面服務。

新型城鎮信息化建設中成本-收益率問題不可忽視，在一定程度上，信息服務的深度與文獻資源的開發成本成正比。要注意的是，社會公平并不是對所有人提供同量、同質的信息服務，從短期看，這會打擊資源建設主體的積極性；從長遠看，會阻礙信息服務增值活動的發展，挫傷信息服務深挖掘主體（尤其是企業，當然還有科研機構等）的開發潛力，同時也使部分群體的權益受到侵害，使其訴求得不到滿足，而這種“劫富濟貧”式的社會公平往往會增加額外的社會風險，不利社會和諧。因此，在平臺服務建設中要建立金字塔式服務收費機制，對基礎性的公共信息服務免費，對額外服務根據其增值程度和開發投入成本酌情適當收費。這在一定程度上也減輕了政府財政的壓力，可以將更多有效的資金投入到基礎建設中，從而使普惠服務的廣度和深度進一步提升。

5.4 集成整合平臺功能，提升平臺功能實用性

新型城鎮化進程中文化整合工作范圍極廣，不應局限于數字資源的整合、文化服務的整合，平臺功能整合同樣需要高度重視。平臺功能是平臺價值的外在表現，是平臺社會效益最大化的實現途徑，是培養平臺與居民間依存關系的紐帶，是平臺可持續發展的重要保障。

在集成整合平臺功能的工作中，要在綜合考慮不同社會群體和組織需求的基礎上，集成整合在線功能與離線功能；基礎功能與拓展功能；實體功能與虛擬功能；傳統媒體功能與新媒體功能；面向各種社會群體的對應功能。平臺功能集成整合不是各項功能的簡單匯總，其目標是在發揮單一功能最大效能的同時，實現整體功能的優化和提升，實現平臺服務的一站到底、一步到位。

實用性是平臺功能的基本屬性，無論是基礎查詢功能、決策支持功能、虛擬社區功能，還是平臺其他功能的開發應用，其最終目標都是為了方便用戶使用。因此，平臺功能建設中要充分考慮無障礙使用因素，讓更多的居民獲益，確保平臺功能的有效性，避免資源浪費。

5.5 以先進技術作支撐，建立規范的技術標準體系

技術是平臺建設的關鍵性支撐之一，是平臺服務質量高低的決定性因素，是平臺承載力和資源存儲能力增強的助推器。平臺的響應速度、共享程度、信息效益、互操作性、時效性、穩定性、安全性等都需要有技術的保障并受到技術水平的制約，平臺效能水平在一定程度上是由技術水平決定的。

語義檢索技術、云計算技術、中間件技術、大數據技術、人機交互技術等大量涌現為平臺發展帶來機遇與挑戰。一方面，要積極引入先進技術并提升平臺的技術含量，使平臺滿足新型城鎮居民的多樣化需求，適應信息動態變換，保障平臺自身的穩健運營，為平臺的建構營造了良好的技術環境。在此值得注意的是，在提升平臺技術水平的同時，要聯合其他部門，加大平臺使用指南的宣傳推廣，并完善平臺操作的人性化，提升平臺操作的無障礙程度，規避“技術墻”的產生。另一方面，多種新興技術的涌現也對技術標準提出了更高的要求，要加快制定相應的技術標準，如信息組織標準、信息技術標準、元數據標準、軟硬件標準、互操作標準等，統一規范，建立健全具有普適性的技術標準體系。此外，在今后平臺的實際運營中還要鼓勵學科交叉、技術交叉，創新邊緣技術，開發平臺新功能，在發展存量的同時尋找增量。

5.6 完善相關政策法規，建立長效保障機制

首先，公共信息服務平臺是一個龐大復雜的集成體，其組織建設需要有章可循，其運營發展需要有法可依。平臺的建構運營需要國家從宏觀上制定并完善相應的法律法規，給予政策上的優惠、鼓勵與支持，為平臺的發展提供政策保障。

其次，在平臺發展促進社會包容、提升社會資本的過程中，也要防范社會風險的滋生。平臺建設中一方面可以實現便民共享，另一方面也增加了人與人之間的透明性和信息風險，信息安全、信息隱私等問題的妥善解決是平臺可持續發展的題中應有之義。與此同時，數據海量化、資源網絡化、數字化也對知識產權、“合理使用原則”、信息技術所有權等產生巨大的沖擊和威脅。要實現平臺的平穩運行，新型城鎮的和諧發展，這些都是需要妥善處理的問題。因而，完善相關的政策法規，明晰各項制度準則是一項艱巨而意義深遠的任務。

最后，除完善相關政策法規外，建立長效保障機制同樣至關重要。設立專管部門，訂立專款專項，由國家以制度的形式剛性確立相關的配套制度。群眾評價和反饋制度、創新激勵制度、資金投入制度、協作共享制度、信息安全制度等是平臺長效穩健運營的基本制度保障。

（來稿時間：2015年3月）

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〔分類號〕G203

〔作者簡介〕孫紅蕾（1990-），女，碩士研究生，研究方向：信息化測度、社會信息化；鄭建明（1960-），男，教授，博士生導師，研究方向：信息化測度、社會信息化。

* 本文系國家社科基金重點項目“新型城鎮化進程中的信息化問題研究”（項目編號：14ATQ006）研究成果之一。

A Study on Construction Strategy about Public Information Service Platform of New Urbanization

Sun Honglei Zheng Jianming
( School of Information Management, Nanjing University )

〔Abstract 〕As a starting point of the structure and the content, the construction goal and interactive mechanism of public information service platform of new type cities and towns this paper this paper expounds the sufficient and necessary condition and the basic principles of platform construction . On this basis the platform construction strategy is put forward from the multi-perspective aspects of resources, function, service, technology and policy.

〔Keyw ords 〕New urbanization Public information service Information service platform