消費公益訴訟影響因素及對策研究——以食品安全為視角的實證調(diào)查

方　琨，王可業(yè)，徐嘉明

(廣州大學法學院，廣東 廣州 510006)

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消費公益訴訟影響因素及對策研究
——以食品安全為視角的實證調(diào)查

方琨，王可業(yè)，徐嘉明

(廣州大學法學院，廣東 廣州 510006)

摘要：對食品安全公益訴訟自建立以來久未破題的難點進行探問，準確提煉訴訟前、訴訟中、訴訟后三個不同階段的難點及其影響程度與結(jié)果，從而提出建議措施。研究表明，化解起訴要件、訴訟成本、訴訟收益、證據(jù)、執(zhí)行與宣傳等各方面的難點，有利于食品安全公益訴訟的構(gòu)建、完善與實施。

關(guān)鍵詞：食品安全；消費公益訴訟；難點；建議

一問題的提出

食品安全問題乃全民矚目的重大民生問題。面對消費者權(quán)益屢遭侵害、食品安全難以保障的困境，《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等法律法規(guī)的完善為維護食品安全權(quán)益提供了有力的公益訴訟平臺。立法固然具有舉足輕重的源頭功用，但徒法不足以自行，法律的生命在于實施。食品安全公益訴訟第一案如何破題，成為學界與實務(wù)界的難點所在。為此，本文旨在提煉食品安全公益訴訟前、訴訟中和訴訟后三個不同階段勢必面臨不同的難點問題及其影響程度與結(jié)果，提出建議。

二食品安全公益訴訟的難點分析

(一)起訴要件方面的難點

首先，訴訟案件認定不清。對于何種食品安全糾紛屬于公益訴訟領(lǐng)域范疇意見不一，主要體現(xiàn)為在選擇“被侵權(quán)人數(shù)標準”上存在分歧。從趨勢上看，若案例認定中被侵權(quán)人數(shù)標準設(shè)置放寬，則提起食品安全公益訴訟的意愿將提高；但若被侵權(quán)人數(shù)標準設(shè)置過低，則有存在濫用訴權(quán)，耗費司法資源、損害企業(yè)與社會的合法利益的可能。

其次，原告適格門檻過高。法律賦予消費者協(xié)會(以下簡稱“消協(xié))原告訴訟資格，卻對“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”解釋未明，導(dǎo)致雖不少組織愿意積極提起訴訟卻難以取得原告資格的困境。這從食品安全公益訴訟至今仍未破題上可見一二。

(二)成本收益方面的難點

一方面，消費者可接受訴訟成本額度較低，目前大多數(shù)人主張將侵權(quán)生產(chǎn)商與銷售商的違法效益與被侵權(quán)消費者的醫(yī)藥費、誤工費等相結(jié)合來認定訴訟標的，而依據(jù)我國訴訟費的收取辦法自然會產(chǎn)生巨額訴訟費用。雖然法律規(guī)定訴訟成本可通過經(jīng)費或被侵權(quán)消費者集資解決，但非長遠之計。故其普遍傾向于降低訴訟成本，探尋合理收費模式。

另一方面，調(diào)查中，不管是消費者，抑或是消協(xié)與社會律師團隊(以下簡稱“律團”)都主張判決從重，賠償數(shù)額應(yīng)具有懲罰性，而檢察官較多主張判決適中即可。法官則表示判決會考慮提高懲罰力度，可見懲罰力度上雖存在爭議，但普遍偏向從重。

收益大于成本的行為預(yù)期是人們選擇與行動的基本出發(fā)點，為人類社會的首要理性原則[1]。且若大多數(shù)人因付不起錢而無法起訴，所獲訴權(quán)也沒實際意義。故巨額的訴訟成本是食品安全公益訴訟的實質(zhì)性阻礙因素，為保障消費者的實質(zhì)權(quán)利，必須將訴訟成本進行合理化改革，降低當事人的經(jīng)濟負擔。

(三)主觀方面的難點

第一，社會普遍對食品安全公益訴訟認同度較高，期待其救濟作用；大部分檢察官、組織等更將自身定位于重要角色。市場經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展使法律觀念發(fā)生改變，人們對食品安全維權(quán)訴求日益明顯。

第二，雖消費者認同食品安全公益訴訟，但消費者自身經(jīng)濟實力薄弱，難以負擔過高的訴訟成本，加之息訟觀念深入民心，實際中畏難心理嚴重，遇到食品安全問題選擇自認倒霉或投訴無門的居多。當然也有個別消費者挺身而出提起訴訟，但實現(xiàn)權(quán)利體系所需要的社會基礎(chǔ)之建成，是依靠市民社會和公共領(lǐng)域[2]，因此須解決消費者畏難心理的主觀難題。

第三,食品安全領(lǐng)域違法成本低、執(zhí)法成本高，違法效益大、執(zhí)法效益低的利益誘惑使得違法商家甘愿鋌而走險，以身犯法。且因侵權(quán)手段隱蔽復(fù)雜、侵害結(jié)果發(fā)現(xiàn)較遲等因素導(dǎo)致的僥幸心理，一再使得問題食品泛濫，食品安全問題惡化。

第四，法律意識不夠強。現(xiàn)實的法首先產(chǎn)生于人民認知之中，其次才在社會發(fā)揮作用。為此，需要從整個社會法律文化氛圍、信仰等角度塑造食品安全公益訴訟的法律意識，并在充分調(diào)動主體積極性的狀況下促成食品安全公益訴訟第一案的破題與發(fā)展。

(四)證據(jù)方面的難點

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱“解釋”)第二百八十四條規(guī)定食品安全公益訴訟需提供初步損害證據(jù)。然而大多數(shù)消費者不重視證據(jù)的存留，容易造成忘記放哪兒了或直接扔掉的狀況，使得他們難以提供損害及其因果關(guān)系的實質(zhì)證據(jù)。

調(diào)查中，不少調(diào)查者愿意積極探索取證手段。絕大多數(shù)法官愿意提供證據(jù)指引，主張舉證責任倒置，即由原告舉證損害的因果關(guān)系，被告舉證其無過錯責任。從消費者對證據(jù)疏忽與法官的支持可知，證據(jù)難題對食品安全公益訴訟能否實現(xiàn)正義具有關(guān)鍵性作用。雖法律規(guī)定對食品安全糾紛采用舉證責任倒置，但原告方還需承擔其利益受損以及社會公共利益受損的舉證責任，保留說服責任與無說服力風險[3]。由此更凸顯了證據(jù)方面的難點所在。

(五)執(zhí)行方面的難點

協(xié)調(diào)、高效、靈活的執(zhí)行體制可以平衡侵權(quán)者與被侵權(quán)者的利益，保證訴訟公平公正[4]。普遍認同執(zhí)行率提高會產(chǎn)生重大社會效果。針對目前判決執(zhí)行率較低，不少人提議“與政府部門及社會合作”來多方面推動判決執(zhí)行；法官除了肯定臨時性救濟措施的作用外，亦贊成探尋高效有益的措施提高執(zhí)行率。

訴訟執(zhí)行是外在的形式與載體，有著重要作用與影響。強有力的執(zhí)行不僅可維護消費者的權(quán)益，使受害人得到應(yīng)有的賠償，讓侵權(quán)者受到應(yīng)有的懲罰，還可提高公眾對公益訴訟的信心以及增強司法公信力，收獲法律與社會方面的雙重效益[5]。

(六)宣傳方面的難點

宣傳的重要性不言而喻。除了媒體宣傳，還可通過社區(qū)普法活動宣傳或舉辦專題講座等形式宣傳。以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的傳播，速度更為迅速、快捷，成本更為低廉，而與傳統(tǒng)媒體相輔相成的多種渠道宣傳方式可提高食品安全公益訴訟的宣傳度。

三建議

(一)量化起訴要件的認定與標準

起訴要件是提起食品安全公益訴訟的前置性難點，決定涉及的食品安全糾紛能否進入公益訴訟領(lǐng)域。一方面，《解釋》第二百八十四條將“有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”作為法院受理公益訴訟的條件之一，但極具不確定性。我們建議以受害人人數(shù)作為參考要件，當人數(shù)超過所設(shè)最低標準時，即屬于侵害“不確定的多數(shù)人利益”，適格原告可提起食品安全公益訴訟。可將受害人人數(shù)設(shè)置在10人至50人范圍內(nèi)，避免標準設(shè)置過高而難以提起訴訟維權(quán)與將標準設(shè)置過低導(dǎo)致濫用訴權(quán)等情況的出現(xiàn)。

另一方面，拓寬《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條“有關(guān)組織”的認定，使相關(guān)組織獲得適格原告資格。我們建議通過司法解釋方式，對經(jīng)濟實力與法律資源較為充足的“有關(guān)組織”采用授權(quán)制：若社會組織滿足成立一年以上，且根據(jù)章程屬于提起此類公益訴訟范圍的公益組織的條件，授予其原告資格。同時對有關(guān)組織進行資質(zhì)審查，內(nèi)容包括是否商業(yè)競爭、惡意訴訟等，將違反的社會組織列入“訴訟黑名單”，以罰款、賠償損失、限制申請等方式給予懲罰，避免濫用訴權(quán)與利用訴權(quán)來實現(xiàn)不正當目的情況的出現(xiàn)。

此外，我們認為賦予公民原告訴訟資格的觀點值得商榷。雖國外經(jīng)驗表明公民是公益訴訟的重要參與者，發(fā)揮著補救作用[6]，但食品安全問題牽涉甚廣、案情復(fù)雜，在公民的經(jīng)濟實力與法律資源較為薄弱的情況下，授予公民原告資格并不能真正解決問題。故我們暫不贊成此階段賦予公民原告資格。而一旦遇到重大影響案件，公民可通過搭建的公益組織平臺解決。

(二)降低訴訟成本，設(shè)置公益基金

其一，雖然不少人呼吁對訴訟費用實行“減交”或“免交”，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)減交效果更為顯著，然而減交是特殊案件處理方式，不應(yīng)成為食品安全公益訴訟的普適性做法，故我們建議法院采用固定按件的模式收取訴訟定額費用。同時賦予法官一定權(quán)限，當受理的案件影響程度大、侵權(quán)嚴重程度大、牽涉數(shù)額特別巨大時，可在按件收取的基礎(chǔ)上再適當收取額外費用，以降低訴訟成本與風險、提高可預(yù)測性。

其二，不少解決訴訟成本的渠道，如消費者集資繳納、以基金繳納或原告組織經(jīng)費繳納等方式，由于將加重相關(guān)的經(jīng)濟負擔與降低訴訟積極性，容易導(dǎo)致“厭訟”心理，且很可能使案件因經(jīng)費不足流產(chǎn)。我們認為可由章程中載有“發(fā)展食品安全公益事業(yè)”的食品工業(yè)協(xié)會設(shè)立食品安全公益訴訟基金，通過自然人、法人捐贈為主與政府財政補貼為輔，兼之有志維護食品安全的企業(yè)以會員捐款的方式實現(xiàn)資金募集。基金用于提起食品安全公益訴訟的成本，有關(guān)組織可填寫申請表啟動，審批取得后用以提起訴訟，根據(jù)侵權(quán)狀況，將資金用于賠償受害人、恢復(fù)食品市場等。同時設(shè)置監(jiān)督機制，對外公布基金動態(tài)流向、決算與會計賬簿，對內(nèi)設(shè)置監(jiān)事會監(jiān)督。

(三)建設(shè)公益組織，搭建消費者訴訟服務(wù)平臺

食品安全公益訴訟是新興事物，知悉度低，我們倡議建立食品安全公益組織，由有志之士發(fā)起組建，邀請高校法學院師生、律師、檢察院、街道司法所、食品專家及其他專業(yè)人士志愿參與其中，搭建消費者訴訟服務(wù)平臺，服務(wù)平臺應(yīng)做到：定期到社區(qū)進行宣傳，接受相關(guān)咨詢，收集被侵權(quán)者資料、信息，若超過被侵權(quán)人數(shù)標準，即提起公益訴訟或交由相關(guān)原告組織提起訴訟；由專人網(wǎng)上回復(fù)消費者在平臺網(wǎng)上登記的信息；作為“窗口”，與電視臺及網(wǎng)絡(luò)新媒體合作，在社區(qū)街道舉辦專題宣講、講座等宣傳公益訴訟與維護聲譽，在宣傳中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(四)探索積極取證舉證手段

提高消費者法律意識，注意證據(jù)存留，如購物清單、發(fā)票等。此外，起訴主體可主動調(diào)查取證：獲取問題食品產(chǎn)家的相關(guān)信息；與食品安全專家、鑒定機構(gòu)聯(lián)系獲取相關(guān)鑒定報告；與相關(guān)政府部門合作；聯(lián)系媒體協(xié)助取證等，使獲取的證據(jù)資料更充足，并對取得的證據(jù)進行甄別與運用。

革新舉證制度，拓展證據(jù)發(fā)現(xiàn)程序。將一般責任產(chǎn)生文件納入其中，并創(chuàng)設(shè)證據(jù)首次質(zhì)詢制度，當事人可質(zhì)詢公司法人組織提交的證據(jù)是否合法、合理，是否合乎程序；提高證據(jù)搜集能力，讓公司法人組織肩負更多證據(jù)責任以提高可預(yù)見性和勝訴率，使更多人采取公益訴訟來解決食品安全侵權(quán)問題。

(五)建設(shè)公益訴訟的信息天網(wǎng)系統(tǒng)

建立信息天網(wǎng)系統(tǒng)以實現(xiàn)實時監(jiān)控、互聯(lián)監(jiān)控、資源共享與聯(lián)動互控是強化食品安全公益訴訟執(zhí)行的有效手段。目前廣東省規(guī)劃的食品藥品安全領(lǐng)域誠信建設(shè)體系恰好為法院判決的有效執(zhí)行提供了強有力的信息系統(tǒng)。法院更可與銀行的信息內(nèi)部系統(tǒng)、房管局的房屋查詢系統(tǒng)、證券公司的內(nèi)部信息庫合作，互通信息。一旦法院作出判決，但判決尚未生效時，司法機關(guān)即可啟動天網(wǎng)系統(tǒng)，查被告人的公司信息、產(chǎn)品信息、違法記錄、主要負責人的銀行賬戶與財產(chǎn)信息、負責人配偶及子女等的財產(chǎn)情況。若發(fā)現(xiàn)被告處于財產(chǎn)轉(zhuǎn)移與潛逃狀態(tài)，應(yīng)立刻知會相關(guān)部門扣押、凍結(jié)其財產(chǎn)。通過把違法生產(chǎn)商、銷售商放置于信息數(shù)據(jù)庫內(nèi)，時刻監(jiān)控互動，結(jié)成一張嚴密的防控之網(wǎng)，進一步提高判決執(zhí)行率。

(六)提高懲罰力度，直接追責股東及商家

食品產(chǎn)業(yè)的法人公司組織制度使其承擔有限責任的風險，實際上給公司股東創(chuàng)造了逃避法律風險的機會。對法人有限責任的追責是基于法律擬制的“人”的財產(chǎn)獨立與自由。然而這種追責對待侵害社會公共利益問題卻無能為力，公司股東可以逃之夭夭。不過法人設(shè)立制度預(yù)見這種情況，為之規(guī)定了公司人格否定，即可以在特定的具體案件中，否定其法人人格，將公司與其股東在法律上視為同一體。而食品安全公益訴訟屬于維護社會公共利益的訴訟，與法人人格否定之目的相匹配，因此援引至對食品安全公益訴訟的公司股東追責是適當?shù)摹５鞘称樊a(chǎn)業(yè)公司的規(guī)制核心更應(yīng)側(cè)重在股東上，一旦食品產(chǎn)業(yè)公司在經(jīng)營范圍內(nèi)因故意而發(fā)生食品安全事件，不僅要將股東納入誠信黑名單，限制其日后的相關(guān)準入機制，而且股東財產(chǎn)與企業(yè)財產(chǎn)將對被侵權(quán)者的損失承擔連帶賠償責任。

(七)創(chuàng)設(shè)激勵機制，調(diào)動主體積極性

食品安全公益訴訟的發(fā)展需要強大精神動力，通過激勵能充分調(diào)動主體積極性。我們建議實行雙重激勵：在物質(zhì)上將部分懲罰性賠償?shù)馁r償金、公益基金用以獎勵積極提起消費公益訴訟、維護廣大消費者權(quán)益的個人與組織；創(chuàng)設(shè)公益獎狀與榮譽稱號進行嘉獎，為食品安全公益訴訟提供內(nèi)在驅(qū)動力。

(本文獲第十三屆“挑戰(zhàn)杯”廣東省大學生課外學術(shù)科技作品競賽特等獎)

參考文獻：

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(責任編校：簡子)

Influencing Factors and Countermeasures of

Consumption Public Interest Litigation

FANG Kun, WANG Keye, XU Jiaming

(School of Law, Guangzhou University，Guangzhou Guangdong 510006，China)

Abstract：The paper discusses difficulties lying in food safety public interest litigation. The study shows that resolving difficult points from elements of prosecution, cost and benefit of litigation, subjective factors, evidence, execution and propagation is beneficial to the construction, improvement and implementation of food safety public interest litigation.

Key Words：food safety; food safety public interest litigation; difficulty; suggestion

作者簡介：方琨(1993— )，男，廣東汕頭人，廣州大學法學院學生。研究方向：法理學、訴訟法學。

收稿日期：2015-08-22

中圖分類號:D925

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)06-0070-03