土地確權實踐中存在的問題及優化路徑※

徐 江

我國家庭聯產承包在一段時間內促進了農業的發展，但其弊端也開始凸顯，小規模小戶農業已不能滿足農業現代化的基本要求。要實現農業現代化，實現農業生產的專業化、規模化，必須將土地使用權集中，而這需要改變當前家庭聯產承包的基本農業生產方式和土地政策。土地確權即基于這些現實應運而生，通過確權保障農戶農村土地的基本權益，然后實現使用權的集中，這是農業現代化關鍵的第一步。但農村土地確權涉及面非常廣，涉及的各種利益關系非常復雜，要順利而安全地落實土地確權工作，各個實施部門都必將承擔巨大的壓力，也必須解決好各種問題。

一、我國土地制度的變化與土地確權試點

1.土地制度的歷史沿革

一直以來，解放和發展農業生產力、解決三農問題，是我國進行土地制度改革的最終目標。在這一過程中，我國土地制度改革主要分為三個階段：第一階段是1921年至1953年。該階段農村土地政策為土地歸農戶個人所有，家庭自主經營。“八七會議”通過的《最近農民斗爭的決議案》規定，沒收地主土地歸農戶所有。1927年11月份開始，中共中央開始大范圍沒收地主土地，實現分地到戶到人的基本土地政策。通過新的政策，黨不僅獲得了廣大農民的支持，也提高了農民的生產積極性，促進了農業的穩定發展。至1952年基本完成了土地的社會主義改革，絕大部分土地實現了農民所有制。第二階段是1953年至1978年。該階段農村土地政策為土地歸集體所有，集體統一經營。實現土改完成后，由于人力的差距，農村兩極分化嚴重，出現生活水平兩極差距。1951年制定了《中共中央關于農業生產互助合作的決議（草案）》，這是新土地制度的開端。之后我國大范圍實現了以農業合作社為單位的集體所有和集體經營的基本制度，其在短期內促進了農業的快速發展，也緩和了農村的兩極分化。但是1958年左傾思想開始蔓延，農村掀起了聲勢浩大的人民公社化運動，所有農村生產資料無償轉為公社所有。1959年至1961年期間，一方面自然災害嚴重，一方面人民公社制度的缺陷凸顯，農民積極性喪失，創造性嘗試失敗，農業生產出現了萎縮。第三階段是1978年至今。該階段農村土地政策為土地集體所有，家庭自主承包經營。安徽鳳陽小崗18戶農民發起的家庭聯產承包制度得到了中央的肯定，在十一屆三中全會后在全國范圍內推廣，并且以法律的形式固定下來。這也是我國改革開放后第一次將土地政策列入法律的范疇。家庭聯產承包極大地調動起農戶的積極性，提高了居民的生活水平。但由于家庭資金和能力有限，其購買和使用現代化農業機械的能力有限，因此這種小戶耕種模式嚴重影響了我國農業的專業化、規模化和機械化的現代化發展進程。同時，依靠小規模土地的農戶也無法通過土地提高收入、實現小康。因此，為解決三農問題，我國土地政策和制度亟待新一輪的改革熱潮。

2.土地確權的試點與成果

農村土地確權是指土地所有權、使用權和其他權利的確認和確定，是按照法律、政策對土地有關權利的隸屬關系與權利內容進行明確。農村土地確權的萌芽其實是以2008年我國部分區域以產權制度改革的形式推進農村市場化為起始的。政府希望通過確權來活化農村資本，以權賦能，以權流轉，通過確權實現農村土地如城鎮土地一樣進入市場流轉。為推進農村資產產權化，成都都江堰鶴鳴村作為“產改”第一村，廣泛印發和宣傳了《農村產權制度改革手冊》，但實施后經過多重修改，由開始的“不打亂重來”到2010年的多數農民主張的起點公平原則：“確權方案由社員大會討論制定，充分尊重群眾意愿，只要群眾要求調就調”。2010年中央一號文件首次提出要加快農村集體土地、宅基地的確權工作，并納入財政預算。2011年5月國土資源部聯合財政部、農業部下發了《關于加快推進農村集體土地確權等級發證工作的通知》。該通知強調了土地確權對農村經濟發展和農民增收的重要意義，并且指出，應該在總結試點經驗的基礎上，分析問題、創新辦法，以調查為基礎對土地確權工作進行規范化管理。同時應該對土地確權工作進行周密部署，加強組織的建設和領導，以財政預算支持保障經費，利用電視、廣播、網絡以及報紙等大力宣傳土地確權工作的意義、工作目標和各個區域的法律政策。

進行農村確權全面工作試點從2013年正式開始。為了推進土地確權試點的順利展開，2013年中央一號文件作出了明確指示和政策方向。文件指出，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求，要全面開展農村土地確權登記頒證工作。政策明確指出在健全土地承包經營權、確保農戶對土地基本權益的基礎上，利用5年時間完成對農村土地的確權任務，妥善解決農村土地權屬不明、四至不清等問題。對于農村宅基地，政策強調依法保障農戶的使用權力，非經營性土地不得進入市場流通。 2014中央一號文件在土地確權方面又做出了重要指導，即要修訂法律法規，抓緊落實農村土地確權登記頒證工作，以中央財政、地方財政雙重保障機制，充分依靠農民群眾自主協商解決確權工作的矛盾和問題。在確權后，農村土地的有關權利可以進入市場進行抵押、擔保和轉讓或入股，以活化農戶的資本資產，提高農戶的勞動外收入，即資本性投入收入。2015年中央一號文件對農村土地確權的有關政策進行了進一步的深化。文件指出要穩步推進農村土地制度的改革試點，確保在土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農戶利益不受損的前提下進行農村土地制度改革。根據土地用途的各種屬性大力推進農村集體產權制度，在試點的基礎上擴大土地確權到戶的范圍。同時，在兼顧國家、集體和個人利益基礎上提高個人收益，鼓勵和引導農戶將土地有關權利市場化，并完善對農戶的多元保障機制，依法保障農戶的基本權益。

2015年2月，農業部部長韓長賦在中央電視臺《新聞聯播》中明確表示，為推進土地確權工作的順利而圓滿進行，對完成試點任務的區域，要適時組織回頭看，達不到要求的必須立即整改，整改不合格的將回爐重來，并且土地確權將與不動產進行統一登記與銜接。為了土地確權取得實際效果，農業部將與國土部等多個部門聯合展開土地確權的機制構建和制度建設，完善土地承包經營權的設立、轉讓、互換、變更、抵押和注銷等規定，并加快建設登記、頒證等信息平臺，實現互聯互通、信息共享，充分保證土地確權有關工作系統性、公開性和公平性。2008年3月，鶴鳴村被確定為農村產權制度改革的試點村。由于確權后土地承包權長久不變，所以許多村民要求遵循起點公平原則。對此在進行確權前進行了全面調查，結果顯示，93%的農民同意按照人口對土地進行再分配，89%的人認為村里新增人口應該分地。為此，必須得經過3年的試點，2010年鶴鳴村完成了1200多畝耕地的試點工作。我國在2013年開始在農村區域小范圍進行了土地確權試點布置、安排和實施。2014年1月，農業部正式發布 《關于切實做好2014年農業農村經濟工作的意見》，在山東、四川和安徽等三個省進行整省全面試點，在其他省份的27個縣進行整體試點，在試點過程中部分區域進行局部擴大。目前土地確權已經全國范圍廣泛試點，涉及了各個省份，試點區域包括了 1988 個縣、1.3 萬個鄉鎮、19.5 萬個村，試點面積超過3億畝。2015年土地確權將在全國范圍內全面展開，其中初步設定將新增江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個整省進行試點，其他省份也逐步以縣為單位將范圍擴大。

二、我國土地確權實踐存在的問題與原因分析

1.政府對政策、制度的完善能力較弱，上下執行能力及公信力較弱

目前我國很多土地確權試點區域的成績被放大，政策形成的內在矛盾并沒有解決，許多權利意識較強的農戶已經開始上訪或者進入司法程序。按照政策意見，區域土地確權要尊重歷史，面對現實，充分考慮農民群眾的意見，但在農村一個村組的會議都會發生爭執五六個小時而無果的現象，更何況一個鎮及縣。一些研究人員在進行土地確權調研中發現，很多縣域的政策無法良好地適合到各個村，如有的村即使按照投票進行選擇何種確權方式，最終的結果也會被少數人干預，導致投票結果無法實施，土地確權執行人員對這些人做了大量的思想工作也無果。

2007年我國政府執行力問題首次被寫進 《政府工作報告》。政府執行力貫穿于政府的所有公務活動中，但首先表現在對新制度、新政策的推進能力，表現在政府行政效率和效益的情況。相對一般的政策，土地確權的工作范圍大、內容多、利益糾葛和矛盾多，政府的執行力尤為重要。在我國土地確權試點過程中，許多縣域的工作基本無進展，一些領導干部以各種問題復雜為由進行解脫。實際上，政府執行力弱具體要表現在多個方面：一是政府工作人員沒有能力執行，這在基層政府也非常普遍，目前許多基層政府人員年齡老化，思想僵化，工作方法不創新，無法高效完成工作。二是政府工作人員不想勞心勞力地執行，這是許多基層政府的弊病，主要表現在人素質、能力有大幅度提高，但許多人在崗不作為，態度懶散。三是政府工作人員拒不執行，如四川一個鎮的鎮政府拒不執行土地確權的有關規定。實際上，政府執行力還表現在上下政府的協同能力，即下級政府對上級政府政策的重視程度，以及上級政府對下級政府能力的掌握度。

政府公信力是政府的影響力和號召力，其直接影響政府的執行能力，也是政府執政能力的重要表現。2011年7月，國務院常務會議明確提出，要做好土地確權工作，必須保障政府公信力。只有農民相信政府的宣傳，相信政府未來的政策和制度，相信政府不偏私、不違規，能公正地處理土地確權問題，相信政府對保護農戶的應得權益以及會對農戶未來的生活會給予妥善地安排，才能順利地做好土地確權工作。但目前來說，農戶對土地確權后政府宣傳的土地流轉收益信任度不高。據調查顯示，許多試點區域農戶的收益來自于兩個方面：一是土地流轉的相關收益；二是在縣內打工收益。根據試點區域的新聞顯示，所有試點區域農戶家庭年收益相對土地流轉前要高出1萬多元。如廣東省山區農業大縣陽山縣在2013年7月開始試點后2013年底完成試點，2014年部分農戶土地進行流轉后收益顯著提高。這說明土地確權后確實能夠為農戶帶來收益。但在宣傳時大部分農戶對于政府的宣傳和政策抱懷疑態度，不支持政府工作的推進，這導致部分地方政府對土地確權工作推進緩慢。

2.政策制度銜接性不足，不夠規范和系統，存在區域性差異

政策制度銜接性不足是影響我國政策、制度推進的重要問題。政策制度的銜接性是指，無論在長期還是短期，政策和制度的變化是連續的，有過渡的，而不是突變的，人民無法接受的。在我國土地確權試點就出現政策性矛盾，如湖北有一個農戶，在1996年購買了村土地800余畝進行養殖生產，政府手續也齊全，但由于當時地價很低，也沒有規定使用年限，因此農戶認為該土地應該永遠歸其所有。但現在進行土地確權，無論是村還是執行人員均認為該地的權利應該歸村集體所有。這便是過去政策與當前政策的銜接性問題。我國政策的銜接性問題還表現在政策、制度的穩定性上。實際上如果政策、制度不穩定，并且時常變化，群眾對政策的信任度會降低。

政策制度的銜接性是政策制度在時間上的科學性，而政策制度的系統性和規范性是對于同一個時間來說政策和制度的完善程度和科學程度。這是我國很多政策出臺所面臨的重要問題。無論是土地確權政策也好，還是其他政策制度實施也好，其需要相關政策和制度以及基礎設施的配套。對于土地確權的相關行為而言，需要多個部門協作完成，如國土部、住建部、農業局等，每個部門需要制定相關的實施政策、制度和程序，并且這些部門的制度應該協調，而不是沖突的。系統性還要求政策、制度的完整性，因此政策與制度的制定和實施要盡可能完善，盡力避免出現政策漏洞，在實施前就應該考慮可能產生的問題，并且有應對漏洞出現的處理機制。同時，政策和制度的實施應該按照科學而規范的程序。規范的程序應該涉及辦事程序和監督程序為一體，監督程序應該對辦事程序進行良好地制約。實際上我國當前土地確權的很多問題源于過去從村到鎮、縣土地流轉與交易的不規范，由此造成很多土地權屬不清，土地劃線不明。

我國政策制度存在嚴重的區域性差異。我國從2008年開始進行土地確權試點，各個省份開始陸續拓展試點范圍。隨著范圍的擴大，試點區域得到的政策福利也越來越少。據調查顯示，在第一批試點的區域內，有的區域一個鎮得到的土地改善投資超過4億元，并且在農村建立有大型農產品加工企業，解決了土地流轉后農戶的就業問題。但從整省的土地確權試點時發現，很多資金無法按照第一批試點的縣域進行配給，這導致嚴重的區域性差別。由于政策無法全部到位，政府的宣傳也會發生變化，農戶對未來形勢的理解也會發生變化，其支持度降低，導致政府的工作推進困難。

3.農民集體意識較弱，利益觀較強，對土地確權的認知存在偏差

農村生活非常淳樸的同時，其利益關系也非常簡單，對利益的認識也較為簡單。許多農戶集體觀念不強，不會因為集體利益而忽略個人利益或者讓個人利益受損。這就是為什么舉行投票選擇確權方式后依然有不少農戶會干預。目前農村宅基地的爭奪糾紛非常頻繁，很多相鄰的農戶家庭在宅基地面積上有矛盾，一旦有一方越過爭議區，就會發生摩擦，甚至發生打斗事件。土地確權要求農村各類田、地歸屬清楚，首先就要解決好爭議區的問題。在試點過程中，很多執行人員都犯難。在缺乏直接依據的情況下也不好平均分配爭議區。為了保障確權工作順利，執行人員只能擱置爭議區不確權，而對不具備爭議的地方進行確權。這也并不是所有農戶都能接受的方法。如在湖南有兩個家庭，認為擱置爭議區是直接減少其確權面積，因此都不同意擱置爭議，導致其確權工作只能延緩。

農戶對土地確權的認知存在偏差。如今，我國農村土地主要分為三個方面：一是宅基地，使用權歸個人和家庭所有；二是集體土地歸集體共同所有；三是集體土地歸個人承擔經營。確權其實不改變權利現狀，只是讓權利更為清晰，對于不合理的權益關系進行糾正，并不損害合法權益的保護。但在山東一個村進行土地確權宣傳時，很多農戶持反對意見，這是因為許多農戶認為土地確權勢必要減少其現有土地的權益。還有部分試點區域的農戶反映，土地確權后必然要實現土地流轉，那么就會丟失土地的所用權，未來將無所依靠。實際上土地確權并不影響其使用權，未來土地的流轉權也取決農戶個人選擇。并且，根據試點成果各類報道顯示，我國土地確權進行流轉后，農戶的收益都有顯著上升。

4.我國土地長期界限不清，權利結構復雜并且爭議較多

我國土地界限不清。據調查顯示，農村90%以上的村民小組土地權限界限不清，因此很難將土地確認到某個村某個組。土地界限不清主要是因為過去我國在土地劃線程序上非常不規范，一些資料經過幾十年的變化也保留不完整，導致界限無據可查。在宅基地方面，農戶與農戶之間的土地權限界限也沒有圖紙可依，很多都以勢頭或者數字等為標注物，但長久下來，一些標注物已經消失，或者移動，例如有個農戶的家庭以中間的溝壑為界限，但隨著時間的變遷，該溝壑已經非常模糊，并且大小也與原來差距很大。

土地權利結構復雜，爭議較多。我國土地的所有權歸國家所有，但實際上土地的權利分為多種。以村為例，田土歸村集體所有，但個人具有家庭承包使用權，而這種使用權可以經過多次轉讓。部分田土歸集體所有但被村集體出租或者售出，然后使用權和所有權以及最終所有權分離。實際上部分農村土地又被征收為國有土地，作為商業用途使用。從2008年至2014年的土地確權試點中發現，因為材料缺失，很多權利已經非常模糊，所有權、使用權、承包使用權、租借使用權等交錯在一起，很難分清誰是誰非。改革開放后，很多人放棄土地外出打工，但在土地要進行確權后很多人回來卻要回土地，但之前土地的使用人已經投入了大量的物力、人力和財力，因此不愿意歸還。類似這樣的糾紛在過去權屬不規范的情況非常多。權利不明的現象已經在試點區域形成了對土地確權的阻礙，引起了不少的糾紛和矛盾。

三、優化我國土地確權的創新路徑

1.完善土地確權政策制度體系，加強對執行人員的培訓

完善政策應該從土地確權設計的利益與糾紛矛盾出發，從試點已經產生的問題著手，并根據本區域可能的利益矛盾以及當前權益與政策情況制定政策。新的政策或制度應該充分保障當前農戶的合法所得和合法權益。土地確權涉及多個部門，需要多個部門共同規范政策，制定完整而系統的政策體系和實施機制。此外，土地確權問題復雜，非常考驗政府的綜合能力。雖然近年來我國政府綜合能力有了大幅度改善，但土地確權涉及面非常廣，需要綜合試點區域的經驗和教訓，因此應該加強針對土地確權進行專項培訓。培訓的內容應該涉及四個方面：一是其他區域試點遇到的利益與糾紛問題；二是其他區域試點利益與糾紛問題的處理失敗的教訓和處理成功的經驗與方法學習；三是加強對農戶心理和行為的學習和分析能力；四是加強對土地確權有關政策、制度和有關程度的學習，做到完全按照規范辦事。從過去的試點成功經驗可以看出，各個區域農戶的利益與糾紛矛盾存在共性但也存在特殊性，任何區域都無法照搬試點成功區域的經驗和教訓，因此執行人員必須在基于上級政策的指示下具有創新能力。創新能力應該包含多個方面：一是對于個別糾紛和矛盾，能夠采取創新的辦法解決；二是能夠針對特定區域的實際情況制定適宜的政策和制度；三是針對不同區域采取不同的方法推進政策的宣傳和土地的確權。

2.切實保障農戶合法權益，建立信息公開機制

要保護農戶當前的合法權益。在處理農戶與集體的利益關系時應該要充分保證農戶的合法權益。對于農戶與農戶之間的利益糾紛應該以法律法規為準則進行處理，如果有關法律法規不完善時應該尊重歷史權益和面對現實的基本原則，以政策、制度的時效性為基本合理劃分農戶的利益關系。同時要保障土地確權流轉后的農戶的基本收益。土地確權的目的除了要理清農村土地關系外，更為重要的是為實現農村土地市場化、農業生產現代化。農戶土地流轉后，農戶獲得土地收益往往較低，必須從土地中解脫出來。按照試點區域的解決方式：一是在農村發展龍頭企業，農民可以進入企業工作；二是農田的總使用權歸企業或大戶、農村合作社所有，但農戶根據自身提供的勞務情況獲得勞務收入；三是農村剩余勞動轉移到城鎮就業。無論何種方式，政府可以創新，但應該對農村閑余勞動力進行合理的就業安排，保障農戶的基本收益。

要落實政策，保障所有農戶享受到政策和制度的優惠，享受到農業現代化和農村經濟轉型的優惠，必須實現信息公開透明。目前我國政務逐漸推進信息公開，土地確權是對我國農村改革重要的一步，涉及的利益非常大且廣，因此也必須公開。信息公開應該遵循三個原則：一是農戶看得懂；二是農戶查得到；三是農戶可比較。“看得懂”即公開的信息不應該具有專業傾向，而是以詳細數據和數據的基本解釋形式公開。“查得到”即農戶可以及時、隨時查到土地確權和流轉的有關數據和信息。“可比較”即農戶可以根據自己得到的利益和本區域其他人以及其他區域的其他人的數據進行比較。

3.根據實際情況加強對農戶的技能和思想培訓

目前很多農民長期從事農業生產，并不具備在企業工作的技能，因此在推進農村土地確權時應該根據就業方向進行技能培訓。實際上我國近年來對農戶進行了大量的培訓，但培訓過于形式化，主要針對大戶，而對其他農民進行技能的針對性培訓非常少。建議對農戶的技能培訓以實用為主，提供實踐性的技能培訓，類似于職業學校的專業技能教育。另外，思想意識決定行為。許多農戶對土地的依賴性過大，害怕土地確權流轉后收益無法保障，甚至生存無法保障。所以，加強對世界農業經濟的認識，一方面改變我國農民對土地確權和流轉的認識，另一方面提高其對未來農業經濟發展的認識，同時也加強其對未來收益的構成與變化的認識。實際上，如果按照當前農民從事農業生產的收益現狀，農戶只能實現溫飽水平，而只有擺脫土地的束縛，從多個途徑獲得收益才能提高其生活水平，這是我國人多地少的國情所決定的。同時無論是過去還是現在，發展農業依然需要依靠農民。在未來一部分農民會選擇進行現代化農業生產，而大部分農民會選擇轉移就業。具體針對個人的選擇，需要加強農戶對未來農業發展趨勢的基本認識，包括種植方式、銷售理念、市場擴展等。只有農戶懂得現代農業的基本情況，其才能作出合理、適合自己地選擇。如果僅讓農戶作出選擇，那么農戶也難以改變對土地的依賴性。

1.鄭明貴、鄭方：《農村集體土地確權工作中存在的問題及其建議》，《價值工程》2014年第13期。

2.胡能燦：《農村土地確權頒證中的婦女權益維護》，《中國土地》2014年第3期。

3.滕衛雙：《國外農村土地確權改革經驗比較研究》，《世界農業》2014年第5期。

4.張玉蓉：《農村土地確權登記過程中遇到的問題和解決辦法》，《北京農業》2014年第15期。

5.潘建偉：《關于做好農村集體土地確權登記發證工作的幾點認識和體會》，《決策探索》2014年第6期。

6.劉艷、張臘梅：《農村土地確權與流轉中的新動向及解決路徑》，《山西農業大學學報（社會科學版）》2013年第9期。