PF2融資模式及在中國的應用前景

李玉鳳++譚萍

摘 要：日前，中國正在大力推行公私合作模式（PPP模式），鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。而英國則對PPP模式中的私人主動融資模式（PFI模式）進行了一系列改革，推出了PF2模式。PF2模式在保留了PFI模式原有優勢的基礎上，彌補了PFI模式在采購、運營、財務公開、風險分擔等方面的不足。中國當前的環境為PF2模式的應用已提供了相應的有利條件，但在相關法律法規建設、管理、財務信息等方面仍需繼續完善。

關鍵詞：PF2；PFI；應用前景

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）03-0132-03

一、PF2的前身——PFI

基礎設施建設是現代社會的基石，充足、有效的公共基礎設施及公共服務對國家的經濟增長具有積極作用。許多學者都曾證實這一點。Hadi Salehi Esfahani在《機構、基礎設施和經濟增長》一文中指出，基礎設施所帶來的效益超過它所消耗的資本成本；Risako Morimoto也在《電力供應對經濟增長的影響中》指出，每增加一萬兆赫的電力供應將為國家經濟激發1 100美元～1 700美元的生產力。然而，政府的財政預算往往難以滿足基礎設施建設的需求。在這一背景下，英國政府于1992年推出了私人主動融資模式（Private Finance Initiative，PFI），鼓勵私人部門參與公共服務的提供。

所謂PFI，是指由私營企業進行項目的建設與運營，并從政府方或接受服務方收取費用以回收成本的方式。PFI推出后，在世界范圍內得到了廣泛應用。它不僅解決了公共基礎設施建設過程中政府資金不足的問題，同時還具備以下優勢：（1）私人部門高效的管理手段、先進的技術方法、專業的風險管理在項目中得到應用；（2）保證了項目能夠高質量的建設，并在長期內得到高標準的維護；（3）公共服務的質量在很大程度上得到提升。然而，經過近二十年的實踐，它的弊端也逐漸顯現出來，主要表現在以下幾個方面：（1）PFI采購進程所耗費的時間長、成本高，一個項目從投標到簽訂合同平均要經過近三年的時間，這對納稅人所納稅金的效用產生了不利影響；（2）PFI合同在運營階段不夠靈活，因此為了應對公共部門服務需求的變化而做出改變非常困難；（3）PFI項目的財務狀況、后續債務以及投資者的收益等，不能夠向納稅人公開；（4）私人部門承擔了不恰當的風險，并最終以更高的風險報酬轉移到政府部門；（5）PFI項目股權投資者從項目中牟取暴力。這些弊端常常為議會、政府相關部門和納稅人所詬病。為此，英國財政部于2012年底發布了《公私合作的新方式》（《New Approach to Public Private Partnership》），宣布正式推出PFI的改進模式——PF2（Private Finance 2）。

二、PF2的主要改革

1.為將項目各方更加緊密地聯系起來，共同協作增強項目的執行能力以及風險管理能力，政府將作為共同投資人持有少數股東權益。改革后，政府可利用其股東身份獲得更多項目相關的信息，包括項目的執行情況等。另外，政府作為股東也可以從項目中獲得投資收益，提高項目的貨幣價值。為了確保政府部門作為權益投資者切實發揮作用，并盡可能減小政府部門同時作為投資方和購買方的沖突，財政部將設立專門的部門來負責投資相關的事務，這一部門將由具有相關專業技術的人員組成，并完全與采購部門分開。

2.PF2的采購環節將更為高效。為此，政府將加強英國基礎設施部門的授權，增強該部門人員的商業專業知識，并建立重大項目領導學院來培養重大項目的高級管理人員，今后只有完成培訓的管理者可以領導政府重大項目。鼓勵各部門進行集中采購。另外，政府還將優化PF2的采購流程，要求各級需要建設項目的部門向財政部提交申請的同時要遞交采購時間表；PF2項目的招標階段要控制在18個月內；將發布一套采購相關的綜合性標準文件；增設項目采購前財政部門的檢查環節，加強項目準備階段的審查。

3.PF2在提供服務方面更具靈活性。在PF2項目中，像清潔、餐飲這樣的服務項目將從項目合同中去除，單獨建立短期的合同，使公共部門可以根據需求的改變而靈活地改變相應內容。在合同的執行過程中，公共部門仍能夠對部分可選服務進行補充或剔除。另外，采購當局在項目開始時就應審慎考慮是否要將某些微小的維護任務納入合同。

4.為使項目內容、審批程序更加透明、更加公開，政府采取了一系列新措施。政府作為股東，將向公眾發布年度報告，介紹所有項目的具體情況以及各項目的財務信息。私人部門要向公眾提供資本權益收益的信息。財政部網站將實時跟進各項目的審批進程。另外，將對PF2合同中源自資產負債表外的全部承諾進行總量控制。

5.改變了原有的風險分擔方式，使風險分配更加合理。公共部門將承擔和管理相應的風險，例如法律法規改變所造成的資本成本增加的風險。同時，項目方不需再建立儲備金來應對保險費用的上升。

6.為確保FP2能夠獲得長期、穩定的資金支持，對融資渠道進行了拓展。鼓勵使用商業銀行及其他金融機構提供的包括貸款、擔保、信用支持等在內的多元化的融資方式，而非僅僅限制于銀行長期借款。同時，鼓勵像養老基金這樣的長線投資者從項目開始階段就對其進行投資，并通過股權投資競爭來確保長線投資者的優先投標地位。這樣做也可壓低股權轉讓的價格，減少二級市場上相關交易的數量和規模，避免投資者利用手中的股權牟取暴利。

三、PF2在中國的應用前景

英國財政部在對原有的PFI模式進行了優化升級后，推出的PF2模式更具靈活性、合理性。而中國當前的形勢也為PF2模式在中國的應用提供了有利條件：（1）中國新型城鎮化戰略目標仍在推進中，目前中國的城鎮化率大約為53.6%，而到2020年，這一比例將達到60%，期間需要對包括公路、高架橋、地下鐵路、大型停車場、醫療急救中心、污水處理設施等在內的大量公共基礎設施進行建設，由此引發的投資需求約為42萬億。而國家財政赤字逐年增加，固定資產投資總額中國家預算內撥款不能滿足基礎設施建設的需求。這就意味著必須通過引入民間資本來滿足這一需求，為PF2模式在中國應用創造了條件。（2）近年來，中國的經濟發展一直保持著良好的增長趨勢，并對世界經濟有著不可忽視的影響。國內生產總值和國家財政收入均在逐年增長，固定資產投資總額也在穩步增加。國內居民的儲蓄存款額保持持續上升趨勢，顯示出存在著巨大的民間資本市場。（3）自2013年底開始，財政部在全國范圍內推廣公私合作模式（PPP模式），PF2作為其中一種重要類型勢必也將得到推廣。中國財政部組織專業研究人員對PPP模式進行了系統化的梳理，編制了《公私合作（PPP）模式培訓手冊》，對PPP模式的基礎知識、政策體系、發展經驗、操作實踐、法律框架、實施流程和相關案例等進行了詳細介紹。并成立了公私合作（PPP）研究專業委員會，專門從事公私合作投融資研究、策劃、咨詢、評估、中介和培訓等活動。這一系列的舉動也為PF2在中國的應用提供了有利支持。

然而，PF2畢竟是英國根據本國國情所推出的公私合作模式，要在中國應用仍面臨著一些問題：（1）缺乏相應的法律法規。基礎設施不僅投入大，而且期限長，私營部門資本在進入這樣的項目時會考慮進入后的風險，如果沒有相應的法律、法規作為保障，就會成為他們進入基礎設施的一個障礙。因此，制定完善的法律、法規是私營部門資本進入基礎設施的保障。（2）缺乏相應的管理部門。如果要將PF2模式應用在基礎設施建設中，沒有嚴格的管理是很難實現的。從國外的經驗來看，政府應通過設立相應的管理部門來加強管理。例如，英國是由設立在財政部下的基礎設施局負責對基礎設施項目進行審批，并決定是否采用PF2模式。因此，中國也應設立相關部門來負責PF2項目的決策、評估、項目信息發布、監督管理等工作。（3）PF2項目財務公開難以執行。為增加項目透明度，PF2要求政府公開發布PF2項目的相關信息，公開的信息不僅包括項目審批進程、實施情況，還包括了相關的財務信息。從中國私有企業和國有企業的實踐情況來看，企業的財務狀況是高度保密的，將企業的財務狀況曝光，可能會使相當多的私人企業對PF2望而卻步，即使參與PF2項目，也有可能出現做假賬的情況。因此，PF2中公開財務信息的措施在中國可能較難實行。（4）政府董事易滋生腐敗。PF2中，政府將持有項目的部分股權，并將在項目董事中派出代表。政府代表發揮著連接政府、納稅人與項目的橋梁作用。因此，在中國應用時，必須加強對PF2項目董事會中政府代表的監督，避免滋生腐敗。

綜上所述，PF2項目在中國的應用已經具備了一定的基礎條件，例如，中國基礎設施建設的需求量大、民間資本充足、政府的積極推動等。但是，若能在相關法律法規建設、管理、財務信息等方面根據中國國情做出相應調整和完善，必將促進PF2在中國的應用，也將對完善基礎設施建設產生重要意義。

參考文獻：

[1] UK Treasury.A New Approach to Public Private Partnership[R].London，UK：Crown，2012.

[2] UK Treasury.Standardisation of PF2 Contracts[S].London，UK：Crown，2012.

[3] UK Treasury.PF2：A User Guide[R].London，UK：Crown，2012.

[4] 李明哲.評英國PFI改革的新成果PF2[J].技術經濟，2013，（11）：76-80.

[5] Hadi Salehi Esfahani，María Teresa Ramírez.Institutions，Infrastructure，And Economic Growth [J].Journal of Development Economics，

2003，70（2）：443-477.

[6] Risako Morimoto，Chris Hope.The Impact of Electricity Supply on Economic Growth in Sri Lanka [J].Energy Economics，2004，26（1）：

77-85.

[7] 姚潔.PFI在公共項目融資中的應用[J].當代經濟，2009，（2）：100-101.

[8] 賈康，孫潔.中國基礎設施建設急需采用PPP模式[J].經濟研究參考，2014，（13）：39-13.

PF2 Financial Mode and Its Prospect of Application in Our Country

LI Yu-feng，TAN Ping

（School of Accuontancy，Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319，China）

Abstract：Recently，our country is promoting the model of Public-Private Partnership（PPP），which is aimed at encouraging the private sectors to cooperate with the government in the construction of public infrastructure.While the treasury of British reformed the model of Private Finance Initiative （PFI），an approach of PPP model，and introduced PF2 mode.On the basis of the original advantages of PFI mode，PF2 mode make up the lack of PFI mode in procurement，operation，financial operation，risk sharing，etc.Chinas current circumstance provides favorable conditions for the application of PF2 mode，but the aspects of the construction of related laws and regulations，management and financial information still need to be improved.

Key words：PFI；PF2；prospect of application [責任編輯 陳鳳雪]