改革“雙軌制” 構建多層次養老體系

劉雅

國務院1月15日召開全國機關事業單位養老保險制度改革工作電視電話會議，中共中央政治局委員、國務院副總理馬凱在電視電話會議上指出，改革現行的機關事業單位退休養老制度，有利于建立更加公平、可持續的社會保障制度。

國務院印發的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革；同時決定，統一提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準，再次提高全國企業退休人員基本養老金標準。

我國養老問題上的“雙軌制”由來已久。企業職工早在上個世紀末就開始實現養老保險制度，而機關事業單位一直實行退休制度，由財政或單位承擔退休費。由于機關事業單位不像企業那樣走在改革最前沿，養老保障改革的進程相對緩慢，從而造成了“雙軌制”。近年來，“雙軌制”成為社會高度關注的一個熱點問題。國務院做出的改革機關事業單位養老保險制度的決定，使這一改革終于開始破冰。

對于國務院《決定》的發布實施，國家人力資源與社會保障部副部長胡曉義表示，這是貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神的一項重大改革舉措，是全面深化改革、推進依法治國在社會保障領域的具體實踐，對統籌推進城鄉養老保障體系建設、促進機關事業單位深化改革、逐步化解待遇差距過大矛盾、促進社會公平正義，都具有十分重要的意義。

改革養老“雙軌制”勢在必行

胡曉義說，國務院決定實施機關事業單位養老保險制度改革，是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果。

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，國有企業由原來的統收統支逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權。在這一背景下，再延續企業自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由“企業保險”轉向“社會保險”迫在眉睫。

上世紀90年代以后，我國逐步建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，均衡了企業之間的退休費用負擔，形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等群體。到2014年年底，已覆蓋城鎮3.38億職工和退休人員。

機關事業單位由于不像企業那樣處于經濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規范的公務員制度和事業單位人事管理制度，而養老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。胡曉義認為這是形成“雙軌制”的歷史原因。

胡曉義指出，隨著社會主義市場經濟的發展，機關事業單位現行退休制度逐步暴露出一些矛盾。從制度內部看，主要有兩個問題：一是機關事業單位的退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付；二是機關事業單位工作人員退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。從全社會的角度看，也有兩個突出問題：一是由于制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關系相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置；二是機關事業單位與企業之間的退休費（養老金）待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，產生不平衡。

由于“雙軌制”引發的矛盾日益凸顯，自上世紀90年代以來，一些地區和行業對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，先后有28個省區市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。按照國家統一部署，部分科研院所和經營性文化事業單位相繼啟動“事業轉企業”改革。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。胡曉義認為，在這一系列的實踐探索中逐步積累的改革經驗為全面實施改革奠定了實踐基礎。

“一個統一，五個同步”保證改革順利進行

對于應該怎樣理解此前國務院副總理馬凱在接受全國人大常委會詢問時提到的“一個統一、五個同步”的改革基本思路，胡曉義表達了自己的看法。

他認為，“一個統一”是指，機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鉤的養老金待遇計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系；“五個同步”則包括：一是機關與事業單位同步改革，避免單獨對事業單位退休制度改革引起不平衡。二是職業年金與基本養老保險制度同步建立，在優化保障體系結構的同時保持待遇水平總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發辦法突出體現多繳多得，今后待遇調整要綜合考慮經濟發展、物價水平、工資增長等因素，并與企業退休人員等群體統籌安排，體現再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國范圍內同步實施，防止地區之間出現先改與后改的矛盾。

胡曉義強調，“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合平衡前后左右的各種關系，有助于形成社會共識，保證改革順利推進。

奠定多層次養老體系建設的“里程碑”

社會上呼吁盡快解決“雙軌制”問題，焦點集中在社會公平性方面。從國務院行政主管部門的角度來看，胡曉義認為此次改革的主要意義在于以下幾個方面：

首先，有利于統籌推進城鄉養老保障體系建設。近年來，隨著城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大農村和城鎮居民普遍參保，加上企業職工和其他就業群體，社會化的養老保險制度已經覆蓋了全國8.3億多人；而機關事業單位職工和退休人員游離在養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。現在距離全面建成小康社會的目標只有6年時間，改革機關事業單位養老保險制度是加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設、確保實現第一個“一百年”目標的重大舉措。endprint

其次，這一舉措也有利于促進機關事業單位深化改革。近年來，按照公務員法的規定，開始實行公務員辭職辭退制度，部分地區還開展了公務員聘任制試點；事業單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統籌互濟、社會化管理的養老保險制度有利于分散單位的退休費用負擔，確保機關事業單位養老金發放，維護工作人員的合法權益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的制度保證。

同時，這一舉措有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。機關事業單位工作人員個人不繳費而享受較高水平的退休費，權利與義務不對應，成為近年來社會熱議的焦點矛盾之一。改革后機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現制度公平和規則公平。

此外，該舉措也有利于全面體現工作人員的勞動貢獻。將現行退休費計發辦法改為按繳費水平、繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，進一步增強激勵性。

直面問題，穩步推進《決定》貫徹落實

這次改革雖然叫“機關事業單位養老保險制度改革”，但實際牽扯面非常大，綜合性非常強。對于在具體實施過程中需要注意的事項，胡曉義認為當前最重要的是要解決好四個問題：第一，堅持循序漸進、穩步推進改革的原則。胡曉義說，改革是個長期的過程，不可能一蹴而就。當下，先集中解決機關事業單位與企業養老保險制度不統一的問題，邁出制度并軌的決定性一步，緩解突出矛盾，再結合頂層設計，逐步完善相關政策，理順各方面關系，實現養老保險制度的可持續發展。第二，我國地區發展差異大，各個行業、各類單位情況復雜。國務院《決定》是管總的，具體到一個地區、一個行業、一個單位，還要依據實際情況細化政策措施。比如，“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的原則確定了，但涉及各個層級、任職時間早晚不同的各種情況也要平穩銜接。這些，都需要各地區、各部門在統一制度的框架下，周密制訂具體實施辦法。

第三，要統籌兼顧。機關事業單位養老保險制度改革是當前重點任務，必須下大力氣抓好。但同時要考慮其他相關群體的政策安排。這次，國務院統籌安排提高企業退休人員和城鄉居民基本養老金標準，還大幅度增加了對城鄉居民基本醫保的財政補助標準，綜合平衡各方面利益關系，增強改革的協調性、系統性。

第四，加強宣傳，引導廣大干部職工和社會各界正確認識改革的重大意義和主要政策，了解支持改革，主動參與改革。胡曉義說，各級人社部門作為政府社會保險主管機關，將深入調查研究，了解實際情況和改革中出現的新問題，不斷完善政策措施，使這項重大改革順利實施。

當被問及此次“雙軌制”并軌過程中遇到的最大難題及應對策略時，胡曉義說，“說心里話，我直接參與的改革當中，這件事是綜合性最強的，我從來沒有遇到過這么多個系統往一塊兒交叉，然后都要把各個利益群體盡可能的擺平，所以我自己也面臨一個巨大挑戰。我和我的同事們也會積極應對這個挑戰，我們已做的方案是把我們能夠考慮到、社會能反映出來的因素都盡可能的考慮進去。難點首先是橫向利益關系的平衡問題，其次改革是循序漸進的過程，不可能一蹴而就。‘心急吃不了熱豆腐，想一下子把所有問題都解決不可能。但是每往前走一步一定是為這個制度的長遠建設，實現社會公平奠定堅實的基礎，每走一步都是扎實的，能夠朝著這個目標努力，也希望得到更多的理解和支持。”endprint