宿州市土地流轉的現狀、問題與對策研究

吳信敏

摘要：農業、農村和農民問題是我國社會經濟發展具有全局性、戰略性的重大問題。土地問題是影響“三農”問題解決的關鍵，而如今土地問題的核心是農村土地流轉問題。本文在對宿州市當前土地流轉調研基礎上，深入分析了宿州市土地流轉的現狀、運行特點、取得成效和存在問題，并提出加強政策宣傳，保障土地流轉依法規范運行、建立健全農村土地流轉服務體系和抓緊建立土地流轉風險保障機制以及出臺種糧補貼返還新政策等促進宿州市農村土地流轉對策建議。

關鍵詞：土地流轉 現狀 問題 對策研究

在堅持農村基本經營制度和充分尊重農民土地承包經營權的前提下，允許農村土地承包經營權依法自愿有償流轉，是農業發展的客觀要求。農村土地承包經營權有序流轉，是穩定完善農村土地承包關系的重要環節，是促進農業結構調整、促進適度規模經營和現代農業發展的有效手段。從4月20日至5月10日，筆者通過收集資料和開展全市土地流轉調研活動，基本摸清了宿州市土地流轉市場現狀和特點。

一、宿州市土地流轉的現狀及特點

（一）全市基本情況

宿州市位于安徽省北部，屬平原地帶，土地肥沃，物產豐富，是安徽省糧食生產基地，全市國土面積9787平方公里，總人口641.9萬人，其中：農業人口557.0萬人，農村勞動力315.9萬人，外出務工人員130萬人，農用耕地面積720.2萬畝，水田10.8萬畝，水澆地568.4萬畝，其他141萬畝。

（二）土地流轉的規模

截至2013年底，宿州市土地流轉面積達到151.75萬畝，2014年前三個月新增土地流轉面積14.23萬畝，到目前（2014年3月底前）宿州市土地流轉總面積達165.98萬畝，土地流轉率達到23.0%，參與流轉戶數47.51萬戶，占總戶數的35.6%，其中：流出戶38.05萬戶，流入戶9.46萬戶，相當于4戶農民地流轉到1戶手上。

（三）土地流轉的形式

從整體上看，宿州市農村土地流轉有以下幾種流轉形式。可分為轉包、出租、互換、轉讓、入股等其他方式流轉。其中以轉包、出租為主，約占總流轉面積的83%以上。

（四）土地流轉呈現出的特點

1.土地流轉規模不斷擴大。近年來，宿州市農民外出打工較多，農民外出打工收入增長較快，據年鑒資料統計，2013年全市農民外出打工收入人均為2722元，比2012年增加332元，增幅為13.9%，由于農民外出打工收入不斷增加，土地對農民保障功能逐步弱化，從而加快了宿州市農地流轉進程。近兩年宿州市農村土地流轉規模呈逐年擴大之勢。

2.土地流轉期限延長。截至2014年3月底，全市約定流轉期限1年的有17.45萬畝，占10.5%；約定流轉期限2年的有15.75萬畝，占9.5%；約定流轉期限3-5年的有42.34萬畝，占25.5%；約定流轉期限6年和6年以上的有90.44萬畝，占54.5%；由于大多數土地流轉期限較長，有利于土地流入戶對土地的投入和開發。

3.土地流轉價格高，不同區域差別大。據調查，目前市郊區土地流轉價格一般為每畝每年1000-1200元。而地點偏僻、區位較差的地區流轉價格僅200元左右，流轉價格存在中長期偏高、種糧戶流轉價格低、而種植經濟作物經營戶和養殖戶流轉價格相對較高。

4.流轉形式日趨多樣。全市土地流轉主要有轉包、出租、互換、轉讓、土地托管、股份合作和土地信托等形式。2013年10月10日，中信信托與埇橋區政府合作，正式成立了國內第一個土地流轉信托計劃——“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”，首期信托計劃流轉的土地面積為5400畝。

5.土地流轉進程呈現快速化。截至2011年底、2012年底和2013年底，宿州市土地流轉面積分別為69.44、106.45和151.75萬畝，2012年土地流轉面積比2011年增加37.01萬畝，增長53.3%；2013年新增土地流轉面積45.3萬畝，增長42.6%，土地流轉進程明顯加快。

6.流轉主體日益多元化。涌現了現代農業產業聯合體、農業企業、合作社、家庭農場、專業大戶等各類新型農業經營主體，積極參與到農村土地流轉當中，占流轉面積70%以上。

7.土地流轉程序呈規范化。土地流轉以有形交易市場為載體，依靠市場機制來推動和實現，土地承包經營權流轉期限由短期經營向中長期經營發展，合同形式也由口頭向書面形式轉化。全市土地承包經營權的流轉逐漸走上正規化、程序化的道路。

二、土地流轉的主要效益

第一，促進了農民增收。近年隨著宿州市外出打工人數增加，外出打工收入也在較快增長。精壯勞力和務工經商人員更不需要在農忙時為種地而中斷經商務工，可以長時間經商務工，降低了往返的費用成本，使經商務工收入得到了增加。第二，農業企業、專業合作社促進了農業產業化、規模化經營。近年來，宿州市積極探索土地流轉機制，積極創新土地流轉方式，以土地流轉推動農業產業化發展，取得了非常好的效果。第三，家庭農場推動了農村特色產業的發展。

三、宿州市農村土地流轉過程中存在的問題

（一）流轉行為不規范

有的村民在流轉土地時只有口頭協議，并沒有簽訂規范的書面合同；一些農戶雖簽訂了合同，但其內容不完整，合同條款、標的不明確，缺乏法律效力；有的村民在土地轉讓時沒有通過村組同意、鄉鎮備案，使政府難以掌握土地變化情況；有的村組干部不尊重農民意愿，直接充當土地流轉主體。這些不規范的土地流轉行為，容易造成日后的土地矛盾和糾紛。

（二）土地成片規模流轉較難

在農村土地流轉過程中，受讓方往往要求地塊相對集中，面積足夠大，而有流轉愿望的農戶承包地塊往往較為零星分散，要實現土地的集中連片，需要與不同的農戶進行協商，既增加了土地流轉的成本，也加大了規模流轉的難度。

（三）承包土地的產權不清晰

一是所有權主體模糊。法律規定農村土地歸農民集體所有，但是具體歸屬于哪一級所有尚不明確，使土地流轉的交易成本增加。二是使用權不完全。出現所有權主體凌駕于使用權主體之上的情況。三是承包經營權權能不完整。如農村土地承包經營權不能買賣和抵押。

（四）農村土地市場化不完善，缺乏土地流轉價格指導

在土地交易過程中，流轉費高低的確定不是市場競爭形成，有些地區土地流轉價格還不能真實反映土地的實際價值，農民的權益無法得到保護，目前宿州市土地市場價格機制尚不完善，缺乏土地流轉價格指導。

（五）社會保障缺位，制約了土地流轉

土地本身可為農民提供社會保障和就業功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，農民進城后無法取得城市的社會保障。由于就業不穩定和農村社會保障尚不健全，絕大多數農民仍將土地視為“活命田”，少數想流轉土地的農民仍心存顧慮，很多人寧愿粗放經營，也不愿流轉承包土地。

（六）融資借貸難

由于農業投資回報率低，回收期長，社會資本參與土地流轉、規模經營的積極性不高。因金融機構在發放涉農貸款時要求貸款者必須具有易變現的有效抵押物，而土地使用權不能作為貸款抵押，資金問題很大程度上影響了農村土地流轉的規模和水平。

四、促進宿州市農村土地流轉對策建議

（一）加強政策宣傳，保障土地流轉依法規范運行

各級政府部門要加強對《農村土地承包法》、《農村土地經營權流轉管理辦法》、《物權法》、《合同法》、中央省市農村土地流轉的有關政策宣傳，讓農民了解農村土地流轉的原則和政策，同時要加強指導，進一步規范土地流轉行為。一是進一步規范農戶的土地流轉行為，土地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等，并報送所在鎮農經管理機構和發包方備案。二是進一步規范鎮、村指導土地流轉的行為，鎮、村及其工作人員不得以任何名義強迫農民流轉土地，也不得阻擾農民自愿合理的土地流轉的行為。

（二）建立健全農村土地流轉服務體系

一是健全信息交流機制。加快市、縣、鄉、村四級土地流轉市場服務體系建設，完善土地流轉信息收集、處理、存儲及傳遞方式，提高信息化、電子化水平，積極為農民土地流轉提供信息服務與指導。二是建立政策咨詢機制。農村土地流轉政策性強，需要建立政策咨詢機制，才能更好地發揮政策咨詢在土地流轉中的作用。三是完善價格評估機制。要科學測算土地流轉價格，做好地價調控管理和監督工作。

（三）做好土地承包經營權確權登記工作

土地確權是土地流轉的關鍵，從一些發達國家和發展中國家取得的經驗看，對土地財產實行登記制度，不僅可以在法律上為所有權人提供更加充分的保障，而且可以以土地資產抵押，為所有權人提供更多的融資手段。2014年，重點確保安徽省試點區埇橋區全面完成承包經營權登記工作。

（四）抓緊建立土地流轉風險保障機制，出臺種糧補貼返還新政策

由于農業生產的自然風險與市場風險都較大，造成了承包人承包農地的行為是一種高風險經濟行為。一要抓緊建立土地流轉風險保障機制，確保農民的權益不受損害；二要盡快出臺種糧補貼返還新政策。宿州市是農業大市，種糧大戶較多，針對種糧大戶、家庭農場很難享受種糧專項補貼的問題，建議省出臺政策，將國家的惠農補貼政策向種糧大戶、家庭農場和農民專業合作社傾斜。

（五）加大扶持力度，完善社會保障制度，積極引導土地合理流轉

一是實行土地流轉獎勵政策，對流轉合同期5年以上、達到一定規模流入方給予獎勵，另外金融信貸要給予政策支持，基礎設施建設也要向流轉大戶傾斜。二是完善農村社會的保障制度。積極推進農村社會的保障制度改革，完善農村社會的各項保障制度。三是通過圍繞產業布局引導流轉、培育主體帶動流轉。四是土地流轉要保持其原有的農業用途。宿州市是農業大市，農業人口多，要保證糧食生產安全，要防止耕地非糧化非農化生產，確保農村土地合理、有序地流轉。

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（作者單位：宿州市統計局）