完善地方財政管理體制，促進地區經濟可持續發展

王斐

目前，我國社會主義市場經濟發展進入一個新的階段，經濟管理體制模式由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，經濟增長模式從粗放擴張的增長方式轉變為資源節約型的增長方式，這“兩個轉變”成為我國經濟社會發展的必由之路，作為經濟管理體制轉變中的重要內容財政管理體制改革必須進一步深化。應該在國家“分稅制”財政管理體制框架下完善財政管理體制，理順省以下地方財政管理體制，促使財政資源配置、收入分配、穩定發展等職能的有效發揮。

財政是國家政權活動和管理的重要內容，是政府的經濟管理行為。在市場經濟條件下，隨著國家管理方式的轉變，財政成為國家宏觀調控和平衡經濟、社會發展最重要的工具之一。國家發展過程中，財政資源配置、收入分配、穩定發展等職能的有效發揮，需要建立完善的財政管理體系。其中，財政管理體制的建立和完善是基礎，是處理政府間財政關系的基本制度，是規范政府之間財政關系的法律法規，核心是國家各級政府財政的獨立程度以及財權和事權的分配。

從國家誕生起，財政管理體制就是上層建筑的重要組成部分。同時，隨著國家的發展和社會制度的演進，財政管理體制的形式和內容也在不斷地發展和豐富。人類社會從資本主義制度誕生以來，財政管理體制發展有了第一次重要的飛躍，而社會主義制度的出現，賦予了國家財政管理體制新的內涵和意義，并在實踐中不斷地完善。1994年我國推廣實行“分稅制”財政管理體制，是新中國成立以來，也是改革開放以來，在財稅管理體制上經歷的一次最深刻改革，是財政管理的重大制度創新，已經取得預期的效果。但在肯定“分稅制” 財政管理體制改革方向和成就的同時，也不能忽視“分稅制” 財政管理體制有待完善的問題，特別是“分稅制”財政管理體制在省以下延伸和規范的缺失，己經嚴重地阻礙了整個“分稅制”財政管理體制改革的進程，因此，完善財政管理體制勢在必行。

一、現行財政管理體制運行情況分析

分稅制改革以來，為了均衡地區間財力差距，促進公共服務均等化，中央財政在集中財力的基礎上，不斷加大轉移支付規模，取得的成效是有目共睹的。但由于歷史原因和經濟環境的變遷，分稅制財政管理體制也存在不容忽視的問題：

（一）分稅制下盟市“兩稅”基數過低

1994年分稅制中的主要稅種——增值稅以及消費稅的“兩稅”稅收返還基數是參照1993年各地收入基數核定的（國發[1993]85號），很大程度上延續了1993年實施分稅制前各地區既得利益格局和原財政包干體制造成的地區間財力不平衡的不合理因素。若1993年盟市“兩稅”返還基數較低，在“存量不動，增量調整”的原則下，則該盟市財政收入就具有先天不足特征。

（二）財力由中央到地方層層向上集中

1994年分稅制實施后，在提高中央財政占全國財政收入比重的同時，自治區對盟市也采取了集中財力的辦法。作為主要財政收入的“兩稅”75%上劃中央，25%留歸地方，“兩稅”基數之上增量部分，中央對地方雖然美其名曰返還，但實際返還數是在上年返還基數基礎之上再按上劃“兩稅”增長率乘以0.3系數遞增返還，而不是按上劃“兩稅”新增絕對額的比例返還地方，自治區“兩稅”返還盟市時也采用了類似的辦法。造成中央對地方、地方上級財政對下級財政“兩稅”返還比例逐年下降，“兩稅”增量財力被上級財政集中的局面。同時，作為地方財政收入的地方稅收體系十分不健全，地方稅收的稅基過窄，增收潛力較小，沒有主體稅種當作地方財政支柱，很難形成和建立比較穩定的地方稅收體系。地方政府沒有必要的稅收立法權，無權根據本地經濟發展的實際情況，開設適應當地財源的新稅種，地方經濟增長點無法轉化為地方財政收入新的增長點。

（三）“事權”層層下放

在盟市級財力被中央、自治區集中的同時，市場經濟中盟市政府的事權呈擴大趨勢。農業、教育、科學、社會保障、環境保護等與增長掛鉤的法定支出日見增大，財權與事權的統一出現了“上級點菜，下級拿錢;上級決策，下級配套”的矛盾。各盟市城市化、工業化都需要大量財政資金的支持，“事權”的擴大使盟市財政面臨巨大的支出壓力。

“財權集中向上，事權逐層下移”的財政體制，反映在盟市的財政收支上，是財政收入總量高速增長，但地方財政可用財力增長緩慢，地方政府承擔的公共需求增多，財政支出壓力加劇，財政收支矛盾突出。

二、發達國家的地方財政管理體制概述

（一）日本現行地方財政管理體制

日本政府由中央政府、都道府縣和市町村三級組成，財政也相應地分為三級，各級政府都有獨立的預算。日本的地方財政管理體制遵循分稅制原則，明確劃分各級政府的職責或事權范圍是合理確定各級政府間財政分配關系的前提。日本各級政府的事權分配基本上遵循的是美國使節團長卡爾·夏普于1949年提出的“三原則”：明確行政職責原則，即徹底劃分三級政府的事權，明確各自的職責和義務;優先市町村原則，即為了維護民眾的利益，不論哪種行政事務都應首先考慮交給最能反映民意，并且是行政權力最小的市町村政府辦理;效率原則，即對于跨區域，需要協調關系的事務，要以辦事效率高、費用低作為事權劃分的標準。日本的稅收實行三級管理。中央政府向地方轉移了大量收入，主要采取三種形式：地方讓與稅，地方交付稅，國庫支出金。

（二）美國現行地方財政管理體制

美國是一個聯邦制國家，由聯邦政府、州政府、哥倫比亞特區及地方政府組成，各級政府都有獨立的預算。美國的地方財政管理體制所遵循的原則有：分稅制原則、效率原則、收入的劃分及稅收管理權限和財政補助制度。

（三）可借鑒的經驗教訓

通過對這些在績效表現上都名列前茅的地方政府的研究，分析西方發達國家多級政府間事權劃分與財政支出的職能結構，我們得出以下結論：

1.發達國家基本上都把公共財政支出范圍限定在“市場失靈”的領域。由于各國的政治、經濟體制及文化傳統等社會經濟條件不同，造成了各國政府的職能范圍與公共財政支出范圍存在著明顯的差別。但同為資本主義市場經濟條件下的政府及公共財政，各國基本上都把政府的職能限定在諸如國防、行政管理、基礎設施建設、環境保護、社會保障等“市場失靈”領域。

2.在大致劃分各級政府事權范圍的基礎上強化各級財政的民主控制原則，是財政聯邦體制（或財政聯邦主義）有效運營的制度保證。國內多數研究多級財政體制的學者都認為，合理地劃分各級政府的事權范圍，并在此基礎上確定各級財政的支出范圍是確立合理的多級財政體制的首要前提。多級政府間合理的事權與職責的劃分，僅僅為規范各級財政支出活動提供了一個基本的必要條件，但并沒有為其提供充分條件。其理由如下：首先，多級政府間的事權劃分與政府職責范圍的劃分雖然存在著密切的聯系，但二者并不完全一致。主要發達資本主義國家各級政府之間的事權劃分最主要的是立法權歸屬的劃分。其次，多級政府之間的事權與職責的劃分并不直接意味著財政支出范圍的劃分。最后，即使能夠在多級政府間的事權與政府職責范圍劃分的基礎上，清楚地劃分開各級財政的支出范圍，仍然無法有效地保證各級財政支出職能結構的合理化。這也就意味著，即使能夠清楚地劃分開各級財政的支出范圍，即各級政府提供公共產品的種類，也無法明確地規定各級政府提供有關公共產品的數量和質量。通過以上的分析可以看出，多級政府間的事權、職責以及財政支出范圍的劃分，對于維護一個多級財政體制的有效運營具有重要的意義。為此，一個公正合理、富有成效的多級財政體制，必須確保的是各級財政活動都是在民主控制的原則下運營的。在各主要西方發達國家，各級財政預算都由相應級別的議會最終負責，有關的行政機構僅僅是預算的提出機關，議會的審議、修改、批準以及在實施過程的審核與監督對于合理地使用財政資金具有不可或缺的重要意義。

3.從主要發達國家各級財政支出的實踐來看，各級財政支出的確存在著一定的分工關系。一個最為明顯、各個西方發達國家都遵循的分工原則就是，國防、國際關系（包括政治、經濟兩個方面）方面財政支出應該由中央財政（或聯邦財政）來承擔。除此之外，主要西方發達國家的多級財政體系在財政支出分工方面還具有以下特點：首先，社會保障、醫療與健康、公共福利等具有收入再分配性質或需要全國統一標準的公共產品和服務，主要應該由中央政府（或聯邦政府）或層級較高的地方政府（或聯邦成員政府）來提供。其次，在絕大多數國家，教育支出是各級財政都必須承擔的最主要項目。最后，對當地居民的生產、生活具有直接影響的消防、城市規劃、公共衛生、住宅等支出項目，應該由層級較低的地方政府來承擔。

從上述情況可以看出，作為典型的實行“混合經濟體制”的西方發達國家，公共財政支出并不是涉及到經濟活動的所有領域，其目標不是取代而是完善市場機制對資源配置的作用，其活動不是與私人企業競爭，而是提供私人企業不能提供或不愿提供的公共產品和服務，甚至是扶助私人企業順利成長。這也就是意味著資本主義國家的財政活動不是否定，或者從根本上變革資本主義市場經濟運行的基本機制，而是輔助、引導其更有效地運營。

三、完善盟市財政管理體制的建議

（一）適當調高民族自治地區“兩稅”分享比例，促進地區經濟均衡發展

我國現行分稅制管理體制，在體制設計上遵循全國統一的原則，無論是收入劃分，共享收入的分享比例，還是稅收返還基數的核定，“兩稅”增量返還系數的確定，都是全國“一刀切”。這種體制使大部分新增財力為中央所有，加之目前民族自治地區轉移支付不到位，直接導致民族自治地區與發達地區經濟發展差距和財力差距進一步擴大，民族自治地區財政增長乏力。分稅制運行以來的實踐表明：中央從民族自治地區集中財力過多，民族自治地區與東部發達地區經濟發展差距加大。所以不給經濟欠發達的民族自治地區在財政管理體制上創造一個較為寬松的制度環境，采取特殊的傾斜政策加以扶持，民族自治地區經濟會更加落后，民族自治地區單純依靠自身努力，是無法與東部發達地區在經濟發展上處于同一條起跑上，也就不可能實現平等競爭，共同發展。因此建議中央適當調高民族自治地區“兩稅”分享比例，中央、民族自治地區各占50%，調高稅收增量返還系數。

（二）適當擴大轉移支付規模和支付系數，針對性解決地區經濟生態項目

財政管理體制的另一項重要內容是轉移支付制度，轉移支付規模大小反映了上級政府均衡各地財政支出水平的資金調度能力。如果轉移支付的規模過小，就難以平衡地區經濟發展，不能較好地實施中央宏觀調控，從而無法達到轉移支付的目標。為此建議一是適當擴大轉移支付總規模，將轉移支付規模與中央“兩稅”掛鉤，并用法律形式固定下來，解決目前中央將集中的收入首先滿足自身支出需要后，再補助地方的做法。二是適當提高民族地區過渡性轉移支付系數，盡量縮小地區間財力的差異水平，確保民族地區能夠享受基本的公共服務;適當擴大民族地區轉移支付按客觀因素分配所占的比重。三是針對內蒙古部分盟市嚴重的水土流失、土地荒漠化以及污染的治理，在各地財政本身積極籌集環境治理資金的同時，建議中央和自治區加大實施天然林保護工程、退耕還林還草工程等專項財政資金投入力度。

財政體制改革是一種利益關系的重新調整，是牽一發而動全身的大事，怎么改，力度多大，都要充分考慮國家宏觀財政管理體制、國家稅收制度、地區經濟發展水平、財政收支狀況以及下級政府的承受能力，調動各有關方面積極參與，廣泛聽取意見，在充分論證的基礎之上，確定新的財政體制。為保證新體制的可行性，以近年決算資料為依據，按新體制財力分享辦法進行精確測算。改革的目的是通過體制創新，充分調動各地區發展經濟，培植財源，組織收入和強化支出管理的積極性，進一步規范各級財政的分配關系，增強當地政府宏觀經濟調控能力，加快建立各級政府財政收入持續、快速、協調增長的長效機制，切實構建和完善公共財政體系，促進地方經濟和社會各項事業協調發展、創新發展、和諧發展。

（作者單位：呼和浩特市財政局）

責任編輯：康偉