關于國有企業發展混合所有制經濟的思考與建議

●重慶市國有資產監督管理委員會 陳敬淑

一、引言

改革開放三十多年來，尤其是黨的十六大以來，全國國有企業改革深入推進，產權多元化改革步伐明顯加快，國有資本布局不斷優化，國有資產監管體制逐漸完善，國有經濟規模和實力顯著增強。但是，國有企業機制不靈、體制不活等問題依然存在，有的還十分嚴重。黨的十八屆三中全會吹響了新一輪國有企業改革的號角，首次將混合所有制提升到了基本經濟制度的重要高度，這是我國國有企業改革的一場新攻堅戰。經過不懈的努力，2014年年末，廣州市國資委直接監管的二級及以下企業中三分之二以上已經發展成為了混合所有制企業；上海市國資委決定將“推動國有集團公司整體上市”作為其2015年國有企業進一步改革的重心，實現國內外多層次資本市場的充分運用；重慶市把國有企業發展混合所有制作為2015年深化改革的攻堅任務，為改革指明方向。從這些成果與任務中可以看出，我國各地區國有企業正在積極響應號召，發展混合所有制經濟，為實現國企所有權到位、市場化運作而努力。然而，由于受到各種因素的影響，集團母公司層面股份制改革深度不夠、混合所有制經濟比重不高、政府干預過多、市場化經營機制不活等問題依然突出，要努力推進國有企業的深化改革，發展混合所有制任重道遠。

二、發展混合所有制經濟的難題

（一）錯誤理念盛行。國有企業的每一次改革都關系著國家經濟的發展以及千千萬萬家庭的生活，因此每次都面臨著意識形態的激烈紛爭。社會上紛紛流傳，新一輪改革是又一次瓜分國有資產的盛宴，不少人把國有經濟與民營經濟的發展完全對立起來。有人認為發展混合所有制經濟實際上是國進民退，是國有企業在圈民營企業的錢，改革中只能“民”進不能“國”進，國有經濟比重應該越小越好；也有人認為發展混合所有制實際上是削弱國企在經濟中所占的比重，是新一輪的私有化高潮，國有資產將損失嚴重；受到這些極端思想的影響與阻礙，國企決策者的工作面臨著很大的困擾，在決策上猶豫不決，影響了國有企業發展混合所有制的進程。

（二）混合所有制對國企管理模式的沖擊。首先，混合所有制沖擊著國有股權在企業中所占的比例，如何進行比例配置成為一個難題。國企混合所有制改革實際上是對所有權關系的確定，因此如何對國企中國有股權比例進行合理設置是這次攻堅戰能否成功的關鍵所在。因為合理的比例結構既能夠充分的調動社會各方資本的積極性為企業注入活力，又能夠充分確保國有資本的功能予以發揮。目前，不少國企在設立合資公司或引進戰略投資者時有意將國有股比設置為51%以下，以規避國資監管。但是，由于我國現行的國資機構文件的適用范圍均為國有及國有絕對控股的企業，那么對于國有股權比例在50%以下的企業應該如何監管呢？其次，如何才能使黨的職能與公司法適度融合。這個問題實際上是解決傳統管理模式如何與現代企業治理理念相融合的問題，即如何發揮黨組織在現代企業制度框架下的政治核心作用，將黨管干部原則下的行政任免與市場化選聘相結合。最后，混合所有制對員工持股激勵措施存在著沖擊。混合所有制企業員工持股，是企業對管理人員、技術骨干實施的股權激勵。如何對企業精英持股與員工以自然人身份入股界定、區分，員工持股的方式、持股比例、履行的程序及如何退出、退出的價格、退出的條件、退出的程序，都需要研究制定相關具體辦法予以明確。

（三）混合所有制下政府構建外部環境面臨的問題。目前，我國31 省份地方兩會已經召開，31 省份均就混合所有制下國企的改革、保障民生以及經濟結構的調整作出了研究。面對這場攻堅戰，不僅僅需要國企內部治理的不斷完善，更需要政府相關理念、政策的引導和指揮。國有企業離退休人員、職工住房、醫院、職教幼教機構、市政設施等社會職能剝離、改制、移交工作的順利進行，有利于國有企業卸下包袱，公平參與市場競爭, 積極穩妥地解決好歷史遺留問題是深化國企改革的重要環節。但是龐大的職工群體、繁雜的配套設施以及巨額改革費用，成為制約混合所有制改革的重要因素。國企混合所有制改革的歷史遺留問題成為改革過程中所面臨的一個難題。與此同時，混合所有制下，工商登記、財稅管理、國資監管、土地變更、企業集團內部同類業務間的重組整合、企業集團之間資源調配等無償劃轉所涉稅收問題、企業改制中職工經濟補償問題以及改制過程中的反腐問題等一系列相關規定都有待修訂或者出臺。

三、多方努力，積極發展混合所有制經濟

（一）做好思想工作，轉變意識形態。從歷史的角度來看，改革前進的每一步，都需要從實際出發，把握好國企改革的節奏，不斷破除舊思想的束縛，解放思想。實際上，國有經濟與民營經濟之間并不應該呈現出誰進誰退的零和博弈現象，國民共進、實現共同壯大才是應有的局面。國有企業改革應區分行業、區分種類、區分經濟形勢的有所為有所不為、有進有退，不能簡單的重量不重質，而是要提升質量、增加效率，促進國有資本與社會資本共同發展，激發市場活力。這需要政府相關部門及人員要做好國企混合所有制改革的思想工作。黨的十八屆三中全會以來，為了使企業能夠接受改制格局，國資委主任張毅先后主持召開多次全體會議以及專題會議，深入各大國有企業開展調研活動，并多次強調要大膽實踐，以自我變革的勇氣著力解決自身存在的突出問題。在此基礎上，國有企業政治工作者要做足員工的思想工作，使其充分理解混合所有制改革對于其自身利益以及國家經濟發展有著怎樣的意義，提高員工的政治思想覺悟。

（二）順應改革潮流，調整國有企業管理模式

1.完善股權結構。從國有企業股權結構改革的整個過程來看，先是進行公司制改革，公司制可以是國有獨資的公司；后又提出要推進股份制改革，股份制改革也有可能都是國有資本共同持股，這也就進一步提出要推進混合所有制改革，對股權結構進行進一步的完善。有學者和實務界管理學家提出：混合所有制下，要降低企業的國有資本比例，通過各種調研以及數據分析，將國有資本比例維持在20%-25%可以更加有利于完善企業的治理結構。以改革試點中國建材為例，改革后的國有資本占企業總資本的比例雖僅為33%，但其營業收入與利潤卻實現了重大突破，進入財富世界500 強，成為了全球第二大建材企業。其董事長認為，如果按照上述學者的觀點進行股權配置，企業會為國家創造更大的財富。此外，正如上文所述，上海市將2015年改革的重心放在推行上市上，堅定不移地推動國企上市，把改制上市作為發展混合所有制經濟的重要路徑，以提高國有資本證券化水平，為充分利用境內外多層次的資本市場創造條件，打造公開透明、治理完善、品牌優良的公眾公司。

2.完善公司治理結構。在完善治理結構方面，應當增加外部董事以及社會出資人派出董事監事的比例；職業經理人的選聘應當等同于民營企業，廣納賢才；董事會應當具有相對獨立的決策權，不能將其權力架空；經理層、監事會以及董事會三者之間通過監督、制約，形成相互制衡的機制。探索現代企業制度與黨組織發揮政治核心作用有效融合的途徑，通過行政任免國有獨資企業董事會成員、市場選聘職業經理人，分別明確其責任、權利和義務，設置不同的考核指標體系及薪酬管理辦法。當然，企業也可以充分解讀國務院國資委關于建立混合所有制試點時所提出的6 條完善意見，選擇性地運用。

3.穩妥推進員工持股。為了解決國企改革員工持股問題，今年1月底，國務院國資委審議了《關于實行員工持股試點的意見》，該文件對混合所有制下國企員工持股的具體范圍、比例等作出了進一步的說明和指導。推進員工持股的目的是建立股權激勵機制，充分調動企業管理者積極性，通過股權激勵方式留住人才、吸引人才，因此員工持股不能回到全員持股吃大鍋飯的老路，只有企業精英、核心技術人員持股，才能推進企業快速發展；員工持股的前提是混合所有制企業的實施，通過不同利益團體的相互制約，推進員工持股才更公平、公正、有效；員工持股應慎重，可選擇有條件的完全競爭性企業進行試點，總結成功經驗，逐步推開；企業內部要按照國家相關文件盡快制定員工持股的具體方案，明確持股過程中所涉及的定價、行權等各類問題，形成崗位、貢獻與股權掛鉤的機制。

（三）加快混合所有制下外部環境的構建

1.盡快卸下包袱，輕裝上陣。一方面，盡快按照相關政府文件開展廠辦大集體改革，實現廠辦大集體與主辦國企的徹底分離，實現獨立市場經濟主體。近幾年，黑龍江省、河南等地區積極按照國務院辦公廳發布的廠辦大集體改革工作指導意見開展改革工作，逐步實現向獨立市場經濟主體靠攏的目標。另一方面，盡快完成國有企業職工住房、職教幼教機構、醫院、離退休人員以及市政設施等社會職能的剝離、改制以及移交工作，為混合所有制改革卸下包袱，輕裝上陣。此外，還要重視對“空殼”企業以及政策性“債轉股”企業的處置，加大處置力度，為混合所有制改制掃除障礙。

2.堅持“因企施策”原則。發展混合所有制經濟是一個漫長而且需要不斷探索的過程，不能“為混而混”、不搞一哄而上、不用行政命令方式。政府要起到引導作用，對于引入非國有資本在公司中股比設置、職工持股上下限設置等，不搞一刀切，應充分考慮企業實際情況，遵循市場規律，實行一企一策，根據企業戰略規劃、發展定位、行業特征及商業談判等確定。比如，中國建材集團根據自身特點吸引民企老板保留部分股權并聘為職業經理人，實行市場化運作；中石油、中石化結合行業政策和企業發展狀況，將非國有資本注入管道和銷售等環節，實現社會資本的吸收；在政府的指導下，國藥集團與民營資本復星醫藥通過合理配置股權比例，共同出資成立混合所有制企業國藥控股有限公司等。

3.完善相關配套法律法規制度的修訂和出臺。一是處理好國企改革與法制之間的關系，健全修改和發布法律的具體依據。大膽放權，清理、完善配套制度，進一步規范國有資本出資人制度，理清國有出資人與企業的權利界限，確保企業自主經營。完善關于改革中國有資產監管的法律法規，使改革在規范化的制度以及法律框架下運作，做到交易透明、資金到位、規范運作。同時，通過設立合理的考核指標，完善國有資產決策與損失責任追究制度。二是要處理市場和政府的關系，使政府的職能轉變有法律依據。凡是程序合法，對有關單位和個人依法依規推進改革的，允許先行先試、大膽探索，若未能完全實現預期目標，且未牟取私利的，一般不作負面評價，并免除相關責任。

4.構建多層次監督體系，防腐反腐。2015年2月初，中紀委公布了對5 家央企以及中國國際廣播電臺的專項巡視情況，將國企混合所有制改革反腐提上日程。通報顯示了在整個改制過程中所發生的內外勾結、權色交易、權錢交易等問題。因此，構建多層次的監督體系，防腐反腐也是政府應當為混合所有制下國企改革創造的外部環境。一是擴大審計部門的權力，形成權力威懾。二是除集中檢查、專項檢查等定期檢查外，還應加大企業日常監督力度，將檢查中發現的問題及時督促企業整改并與企業負責人薪酬考核掛鉤。三是加大紀檢監察部門在改制過程中的作用，通過跟蹤、監察等方式凈化改革環境。四是充分發揮中介機構及審計部門的作用，加強企業年報審計、經濟責任審計，并明確重點審計內容，將審計結果嚴格運用于企業負責人風險金兌現及薪酬發放之中。五是在國有企業發展混合所有制經濟的改制方案中，國有產權持有者在清產核資、財務審計、資產評估、產權定價等方面要以公開競爭方式聘請中介機構，建立第三方監督機制。

四、國有企業發展混合所有制是一場攻堅戰

國有企業混合所有制的改革是一場持久的攻堅戰，需要我們在意識形態上予以突破，正確認識混合所有制對于改革國有企業的重要意義。與此同時，企業要在政府創造的健康環境中，探索改革道路，實現國有資本和社會資本的相互融合，打破對非公經濟的“玻璃門”、“彈簧門”，清除市場壁壘，掃除造成壟斷和其他形式不公平競爭的障礙，解決國有企業機制不靈、體制不活等問題。強化市場的“主角”地位和企業的經濟主體地位，實現公平競爭，使市場在資源配置中的作用得以充分的發揮，進一步不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力，發揮好國有資本的杠桿作用，使國民經濟重新煥發出新的活力。

1.修治海.2014.省屬國企發展混合所有制經濟的路徑及對策——基于安徽省旅游集團發展混合所有制經濟的實踐與思考[J].經濟視野，18。

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