我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程及運(yùn)作成效分析①

陜西省社會(huì)科學(xué)院 楊　琳

我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程及運(yùn)作成效分析①

陜西省社會(huì)科學(xué)院 楊琳

摘要：在明確創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金概念和宗旨的基礎(chǔ)上，本文梳理和歸類(lèi)了我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程。通過(guò)對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)作成效的客觀分析指出其存在的問(wèn)題，根據(jù)國(guó)家對(duì)引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，從完善市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、合理設(shè)定投資限制條件、細(xì)分投資組合策略等方面，提出加快我國(guó)引導(dǎo)基金發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)業(yè)投資 引導(dǎo)基金 發(fā)展歷程 運(yùn)作成效 對(duì)策建議

1　引導(dǎo)基金的概念和運(yùn)作方式

1.1 基本概念

關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的概念，在研究文獻(xiàn)和政府文件中都有具體解釋?zhuān)疚牡难芯恳哉募械谋硎鰹闃?biāo)準(zhǔn)。《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》是關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)創(chuàng)投企業(yè))定位和發(fā)展的重要文件，其中對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的定義是向創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，等到所投資的創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大后，通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)來(lái)獲得資本增值收益的一種投資方式。2008年10月發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》是我國(guó)政府關(guān)于引導(dǎo)基金發(fā)展的重要文件，為地方政府設(shè)立和規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金指明了方向，提供了具體的操作指南。其中，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡(jiǎn)稱(chēng)引導(dǎo)基金)是一種由政府財(cái)政出資設(shè)立的政策性基金，遵循市場(chǎng)化的方式來(lái)運(yùn)作，采取參股等方式支持創(chuàng)投企業(yè)的發(fā)展，從而吸引多渠道的社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域[1]。因此，引導(dǎo)基金的根本目的就是積極發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，支持創(chuàng)投企業(yè)投資那些風(fēng)險(xiǎn)較高且急需資金的早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)，助力全社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏”。

1.2 主要運(yùn)作方式

參股是引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作方式。引導(dǎo)基金實(shí)際上是一種母基金，它選擇與有較強(qiáng)投資實(shí)力和豐富管理經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)投企業(yè)合作，憑借挖掘優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和行業(yè)吸引多元社會(huì)資本投入來(lái)共同創(chuàng)建子基金，通過(guò)政策引導(dǎo)等方式確保子基金投資于政府規(guī)劃中重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，最終引導(dǎo)基金在合適的時(shí)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)讓基金份額來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的保值回收。對(duì)于那些有著良好信用記錄但是資金實(shí)力一般的創(chuàng)投企業(yè)，引導(dǎo)基金會(huì)提供一定程度的融資擔(dān)保，支持其通過(guò)銀行貸款等融資方式來(lái)提升企業(yè)的投資實(shí)力。另外，根據(jù)一些具體情況引導(dǎo)基金也可以嘗試跟進(jìn)投資等方式，來(lái)有效支持一些有潛力的創(chuàng)投企業(yè)的發(fā)展。

2　我國(guó)引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程

根據(jù)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料的整理，我國(guó)引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段。政府引導(dǎo)基金經(jīng)歷了從逐步探索、政府推動(dòng)到全面發(fā)展，不斷走向規(guī)范化、市場(chǎng)化和規(guī)模化。

2.1 逐步探索階段(1985～2004)

我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展起源于20世紀(jì)80年代中期，在《中共中央關(guān)于科學(xué)體制改革的決定》(1985年3月份版本)的文件中，“創(chuàng)業(yè)投資”這個(gè)概念首次提出并被廣為了解[2]。隨后，中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立，這是我國(guó)第一家創(chuàng)業(yè)投資公司，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入由政府推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的階段。九十年代期間，為扶持中小企業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府對(duì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資很熱衷，一些著名的創(chuàng)投公司就在這個(gè)時(shí)期設(shè)立的，比如江蘇高科技投資有限公司、深圳市創(chuàng)新科技投資有限公司等。但是，此時(shí)設(shè)立的創(chuàng)投公司都是財(cái)政資金以股權(quán)投資的方式直接投資于高科技企業(yè)或創(chuàng)業(yè)企業(yè)，從引導(dǎo)基金的定義來(lái)看還不是標(biāo)準(zhǔn)的政府設(shè)立的引導(dǎo)基金。2001年底，中關(guān)村管委會(huì)出資設(shè)立“中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”，向符合資質(zhì)要求的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)提供資金支持，普遍認(rèn)為這是我國(guó)首支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

2.2 發(fā)展起步階段(2005～2007)

從2005年起，股權(quán)私募基金和創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)逐步繁榮，這極大地促進(jìn)了我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資市場(chǎng)的發(fā)展。2005年發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》明確了創(chuàng)業(yè)投資的概念，為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的發(fā)展提供了支持和法律保障，同時(shí)也鼓勵(lì)國(guó)家和地方設(shè)立引導(dǎo)基金。該政策發(fā)布后，一些地方政府就開(kāi)始積極嘗試設(shè)立引導(dǎo)基金支持本地創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展。例如：2006年3月，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(總資本10億元)正式設(shè)立，這是由中新創(chuàng)投公司和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行合作組建的。之后在2006年，國(guó)家科技政策也明確表態(tài)，鼓勵(lì)有關(guān)部門(mén)和地方政府運(yùn)用財(cái)政資金設(shè)立引導(dǎo)基金，發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，吸引多元社會(huì)資本入股創(chuàng)投企業(yè)，引導(dǎo)創(chuàng)投企業(yè)投資早期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)來(lái)支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2007年，國(guó)家級(jí)的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式成立，引導(dǎo)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)重點(diǎn)投資初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)，這也標(biāo)志著政府引導(dǎo)基金步入發(fā)展階段。

2.3 規(guī)范運(yùn)作階段(2008～2010)

2008年10月，《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)發(fā)布，這是關(guān)于引導(dǎo)基金建設(shè)和發(fā)展的重要文件。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指明了地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的政策依據(jù)，細(xì)化了組織和設(shè)立引導(dǎo)基金的操作流程。明確引導(dǎo)基金要發(fā)揮兩個(gè)主要作用：首先是吸引多渠道的社會(huì)資金來(lái)設(shè)立創(chuàng)投子基金；其次是挖掘優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目引導(dǎo)創(chuàng)投子基金加大對(duì)有潛力的初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投入。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之后，各地政府受到政策的鼓勵(lì)，積極參與實(shí)踐設(shè)立創(chuàng)投引導(dǎo)基金，2008年全國(guó)引導(dǎo)基金的規(guī)模達(dá)到88.5億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)2006年的25億元[3]。2009年中國(guó)證監(jiān)會(huì)正式開(kāi)設(shè)創(chuàng)業(yè)板，隨著國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的發(fā)展、中小板的逐步繁榮，創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境得到優(yōu)化和提升，這些政策利好都促進(jìn)了引導(dǎo)基金的發(fā)展，使我國(guó)引導(dǎo)基金步入規(guī)范化階段。

2.4 全面發(fā)展階段(2011年至今)

2011年8月，《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》發(fā)布，政策明確要求中央財(cái)政資金參股的創(chuàng)投基金要重點(diǎn)支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，比如投資于節(jié)能環(huán)保、信息產(chǎn)業(yè)、生物制藥、先進(jìn)制造等方面。這個(gè)辦法的頒布推動(dòng)了地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于緩解創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的資金困難，該辦法的實(shí)質(zhì)還是要進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和放大作用。2014年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定“要擴(kuò)大新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，完善市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動(dòng)使用”。這充分體現(xiàn)了在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家對(duì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資的迫切需要、對(duì)支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高度重視。在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，2014年各級(jí)地方政府積極領(lǐng)會(huì)主動(dòng)作為，出臺(tái)相關(guān)政策并成立了專(zhuān)項(xiàng)基金，我國(guó)政府引導(dǎo)基金步入全面發(fā)展的新階段。2014年，國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、上海市天使投資引導(dǎo)基金等引導(dǎo)基金相繼成立。

3　我國(guó)引導(dǎo)基金的運(yùn)作成效分析

3.1 運(yùn)作成效

我國(guó)具有明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，東西部等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同。根據(jù)設(shè)立引導(dǎo)基金的政府級(jí)別不同，我國(guó)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金主要可以分為三類(lèi)：國(guó)家級(jí)的引導(dǎo)基金、省級(jí)的引導(dǎo)基金和地方層次的引導(dǎo)基金。據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通統(tǒng)計(jì)，2014年政府引導(dǎo)基金新設(shè)立的有39支，總共管理資本量為1956.12億人民幣，分別是2013年引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量和管理資本量的3.5倍和9.4倍[3]。這個(gè)數(shù)據(jù)表明引導(dǎo)基金數(shù)量和管理資本量快速增加，財(cái)政資金的杠桿作用得到了很好地發(fā)揮，在實(shí)際領(lǐng)域有效支持了一批科技型企業(yè)尤其是中小企業(yè)的成長(zhǎng)。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，已經(jīng)成為政府發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新平臺(tái)。

從我國(guó)引導(dǎo)基金設(shè)立的區(qū)域分布可以看到，伴隨近年來(lái)私募股權(quán)投資市場(chǎng)的不斷壯大發(fā)展，北京、上海、深圳、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府積極作為，其設(shè)立的引導(dǎo)基金發(fā)展很迅速。另外，在一些二線城市，由于當(dāng)?shù)馗呖萍紙@區(qū)、富有活力的民營(yíng)企業(yè)聚集，當(dāng)?shù)卣`活運(yùn)用政策創(chuàng)立引導(dǎo)基金支持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展并鼓勵(lì)、扶持早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇和浙江地區(qū)是政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的省份，同時(shí)也是創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的地區(qū)(2013年江蘇省的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)總量為510家，排名全國(guó)第一)。相比之下，受限于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政實(shí)力和創(chuàng)投市場(chǎng)水平等因素，中西部地區(qū)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展與沿海地區(qū)存在一定差距。

3.2 存在的問(wèn)題

據(jù)調(diào)研，部分已成立的引導(dǎo)基金是由政府委托給一家國(guó)有企業(yè)或者國(guó)家事業(yè)單位來(lái)管理，全權(quán)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常事物和投資運(yùn)作。受到主管部門(mén)管理水平、專(zhuān)業(yè)能力等因素制約，這些管理部門(mén)多采用老舊的管理國(guó)有資產(chǎn)的方式來(lái)管理引導(dǎo)基金，造成引導(dǎo)基金的管理機(jī)制落后、市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制不完善，導(dǎo)致投資效率較低。與完全商業(yè)化的基金相比，引導(dǎo)基金在項(xiàng)目篩選能力、投資策略組合設(shè)計(jì)、人員績(jī)效激勵(lì)機(jī)制、團(tuán)隊(duì)管理等方面均存在較大差距。另外，由于財(cái)政資金是引導(dǎo)基金的主要資金來(lái)源，為支持本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因而對(duì)合作的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)有注冊(cè)地和投資領(lǐng)域的諸多限制，導(dǎo)致“寧選本地一般項(xiàng)目，不選外地優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目”的情況出現(xiàn)。還有就是引導(dǎo)基金會(huì)考慮資本安全優(yōu)先，而創(chuàng)投企業(yè)追求更高的投資回報(bào)，導(dǎo)致“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)”的局面出現(xiàn)，如此也會(huì)嚴(yán)重影響基金的運(yùn)作效率。

3.3 對(duì)策建議

2015年1月，為助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立，總規(guī)模達(dá)到400億元。該引導(dǎo)基金將實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，選擇幾家基金管理公司負(fù)責(zé)日常管理和投資決策。這是國(guó)家對(duì)引導(dǎo)基金發(fā)展的政策導(dǎo)向，體現(xiàn)了引導(dǎo)基金向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨[4]。建議改革引導(dǎo)基金目前的委托管理現(xiàn)狀，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，選擇有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力、有水平的基金公司負(fù)責(zé)投資管理，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，真正實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化管理和自主投資決策。另外，政府引導(dǎo)基金既要保障財(cái)政資金的安全，還需考慮商業(yè)資本的利益。建議設(shè)定合理的投資限制條件，同時(shí)將引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)做進(jìn)一步的細(xì)化分解，匹配投資理念和產(chǎn)業(yè)方向比較統(tǒng)一的創(chuàng)投企業(yè)，來(lái)消減引導(dǎo)基金與商業(yè)資本之間的利益沖突，提升引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率。

參考文獻(xiàn)

[1] 發(fā)展改革委，財(cái)政部，商務(wù)部．關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)[S]．國(guó)辦發(fā)〔2008〕116號(hào)．[2] 江沨．政府引導(dǎo)基金發(fā)展對(duì)策的研究[D]．上海：上海交通大學(xué)，2014．

[3] 清科研究中心．2015年中國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展報(bào)告簡(jiǎn)版介紹[EB/OL]．http：//research．pedaily．cn/repor t/free/960．shtml．

[4] 清科研究中心．《2015政府引導(dǎo)基金報(bào)告》發(fā)布，引導(dǎo)基金迎后“62號(hào)文”新時(shí)代[EB/OL]．http：// research．pedaily．cn/201503/20150304379207．shtml．

中圖分類(lèi)號(hào)：F279.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)07(c)-157-03

基金項(xiàng)目：①陜西省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“陜西科技金融體系構(gòu)建的理論與實(shí)證研究”(2014KRM75-02)；陜西省社會(huì)科學(xué)院青年課題(15QN06)“陜西創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作實(shí)踐研究”的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：楊琳(1979-)，女，漢族，江蘇無(wú)錫人，博士、助理研究員，主要從事財(cái)政科技投入、科技金融等方面的研究。