湖南省農村養老保險問題及對策分析

粟湘福

摘 要：農村老年人的養老問題對于中國社會的發展以及縮小城鄉的貧富差距、促進城鄉一體化有著重要而深刻的意義。揭示當前湖南農村養老保險在補貼標準、保值增值、政府宣傳和法律約束四個方面存在的主要問題，并對如何解決這些問題提出相應的對策。

關鍵詞：養老保險；現狀；問題；對策；湖南省；農村

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0053-03

一、構建農村養老保險制度的必要性

（一）人口老齡化逐漸加深

所謂人口老齡化，是指老年人在總人口中的相對比例上升。按國際通行的標準，若60歲以上的老年人口或者65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%和7%，即可看作是達到了人口老齡化。據統計，湖南老年人口比例在近二十年中不斷上升，在2012年的統計中老年人口比例已經達到10.26%，湖南省將面臨人口老齡化沉重壓力。所以，能否妥善解決農村老年人口的養老問題不僅關系到政府職能可以實現與否，更關系到整個經濟的發展進程和整個社會的安定團結。建立并完善一種適合湖南省經濟社會發展現狀的農村養老保險模式已經是理論和現實都迫切需要解決的難題。

（二）家庭養老模式難以為繼

就目前來說，養老保險主要有家庭養老和社會養老兩種方式，家庭養老是中國傳統的養老方式，也就是老人由子女贍養，然而，隨著計劃生育政策的推行及深入開展，出生人數逐漸減少，而獨生子女越來越多，組成家庭的人口自然減少了，這就造成了家庭規模的縮小，也就是說老人的數量逐漸增加，而負擔贍養老人責任的人減少了；同時，隨著改革開放的深入，農業經濟發展迅速，人民的生活水平也逐年提高，人們的生活方式發生了變化，各種生活條件也隨之得到改善，一個家庭戶，子女婚后另立門戶居多，致使家庭戶數大增，家庭規模縮小，家庭觀念開始淡薄，大家庭逐步解體向小型化迅速發展，三四口人的家庭已占居中堅，擁有大多數老年人口的農村地區越來越多地呈現出“4.2.1”的家庭結構模式。

農村家庭的小型化趨勢，使得家庭供養老人的功能逐漸削弱，過去一對夫婦供養一對老人，現今或以后一對夫婦則要贍養兩對及兩對以上的老人，這樣不僅財力上難以支付，精力上也會力不從心，這就要求政府加強對農村養老模式的逐步完善，讓新型的農村養老模式保障老年人老有所養。

（三）農村家庭空巢化

受傳統觀念的影響，大多數農村老年人在年輕時所創造的財富基本上都用于子女的教育、婚嫁及家庭投資，而不是儲蓄養老。當老年時，經濟上只能靠子女，而 20世紀80年代，隨著中國城鎮化的進一步推進，大量農村年輕人不滿足于面朝黃土背朝天的生活狀況，大量向城市進軍，或務工、或經商。由于受條件限制，大多數老年人只能留守，形成空巢家庭，這些老年人沒有穩定的經濟來源，自養沒有保障，而來自子女的生活照料和精神慰藉都無法得到充分實現。所以，這就需要國家政府通過政策法規、經濟補助、社會保障等一系列途徑建立一種有利于構建和諧社會的農村養老保險模式。

二、湖南農村養老保險的現狀

（一）湖南農村養老保險實施狀況

2009年9月4日發布的國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見，決定從2009年起開展新型農村社會養老保險試點。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。湖南省是地處中部的農業人口大省，全省轄14個市州、122個縣市區，農業總人口5 437萬人，60周歲以上農業人口868萬人。湖南省人民政府于2009年11月19日正式出臺了新農保具體的實施政策和綱要，并選擇長沙縣等14個縣進行試點工作。試點涉及600多萬農村居民。2011年7月湖南省新農保試點縣市區已達96個，占全省的78%。湖南省新農保已覆蓋60周歲及以上農村老人占全省同口徑老人的69%，超過全國平均水平9個百分點，2012年8月湖南省已經實現城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋。2012年9月，全省1至4批122個試點縣市區的新農保參保情況為：16～59周歲登記參保人數2 610萬人，60周歲及以上享受待遇人數790萬人。2011年7月底，湖南省財政撥付中央財政新農保基礎養老金補助9.84億元，確保符合待遇領取條件農村老年人的基礎養老金按時足額發放。試點啟動以來，全省有278萬農村老年人領取新農保養老金，累計發放養老金20億元；參保繳費人員810萬人，累計個人繳費收入13億元，得到了農村居民的衷心擁護。

（二）湖南養老保險存在的問題

深入分析當前湖南省養老保險的運行狀況，發現其與農民對養老保險的需求之間還存在著一定的差距。具體而言，主要在以下幾個方面還存在著較為明顯的問題。

1.補貼標準較低

《湖南省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》規定參加農村社會養老保險的農村居民應當按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元～500元5個檔次。市州、縣市區政府可根據當地農民人均純收入情況，增設每年高于500元的繳費檔次。政府對農村社會養老保險參保居民給予補貼。一是對基礎養老金給予全額補貼，中央財政對湖南省按中央確定的基礎養老金標準每人每月55元給予全額補助，試點縣市區可以適當提高基礎養老金水平。資金由市州、縣市區政府負擔，例如：長沙市所有試點縣市區、株洲市四個城區、婁底市婁星區等試點縣市區增加了每人每月5元的基礎養老金。二是對參保人繳費給予補助，省、市州、縣市區人民政府對參保人繳費每人每年補助不低于30元，其中省平均補20元，其余部分由市州、縣市區補貼。加上個人的繳費，農村農民每月大多在100元左右的養老保險金，雖然提高了老年農民的經濟獨立能力，但不能徹底地解決農村居民的養老問題。在農村貧困地區，由于地方財政無力補貼，老年人所享受的養老保險待遇就更低。《湖南省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》規定有條件的市州、縣市區可對每提高一個檔次繳費的，增加5元的補貼，增加的補貼可由市州、縣市區分擔負責，也可由鄉（鎮）政府、村集體經濟和其他經濟組織補助。政府對每提高一個繳費檔次和增加一個繳費年度的補貼僅分別為每年5元，不同的繳費檔次和繳費年限之間差異化和層次化相對缺乏。因此，更高的繳費檔次和繳費年限對提高農民并沒有太多吸引力。endprint

2.統籌管理層次低，保值增值難

農村養老保險雖在籌資機制、繳費及計發辦法等方面有了新的設計，然而在統籌層次上，仍以縣（市、區）為統籌單位。基金運營方式為存銀行或買國債，受管理人員素質、資金投資環境、管理機構層次低的限制，縣級統籌無力對基金進行投資管理并保證其安全。在銀行利率和國債收益率持續走低時，保值增值將是一大難題。

1998年以前，農村養老基金的收繳保管、運營和發放全部由民政部一家負責，缺乏有效的監督管理機制。1998年以后，就移交給勞動和社會保障部門，但在管理體制上并沒有實質性的改變。這種管理體制，對社會養老保險資金沒有風險防范意識，當縣一級政府出現資金周轉困難時，難免會出現動用職權擠占或挪用這部分資金的情況，這樣農村社會養老保險基金的安全性就無法得到保障，直接影響到以后養老金發放的靈活性。中國對社會保障資金的投資運營一向有嚴格的規定，“對于基金結余，按現行政策規定只能用于認購國債，轉存銀行和國務院規定的其他用途”，但農村社會養老保險實行的是縣級統籌，由于縣級技術條件有限，基金管理人員專業性不高，在實際運作中一般都采取存入銀行的辦法，所以資金增值渠道不暢，增值潛力得不到充分發揮。

3.政府宣傳深度不夠

農村社會養老保險制度宣傳面雖已擴大，但深度不夠。大部分農民僅知道政府讓交錢，到時自己去領錢就可以了，而對一些關鍵的信息都不了解，比如養老金籌集的渠道，養老金的支付結構以及養老金如何運作等等。政府宣傳工作沒有將政策中非常重要的繳費和待遇向農民解釋清楚，鼓勵其選擇更高的繳費檔次和更長的繳費年限。因而農民對農村養老保險制度的保障性缺乏信心，參保積極性不高。農村養老保險堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。政策的扶持和宣傳力度在一定程度上影響著農民的參保積極性。

湖南省部分縣區為獨生子女家庭購買一種特種養老保險，保險費每年最低300元，獨女戶由鄉政府負擔，獨男戶由鄉政府、村委會和個人分別負擔50%。文件明文規定，獨生子女父母按月領養養老金，被保險人領取養老金不足五年身故的，其配偶和子女可以繼續領滿五年保險直至責任終止，被保險人領滿五年仍健在，可繼續領取養老金，至身故為止。但個別地區，保險公司違規操作，政府未能給老百姓一個明確的說法，大家普遍對養老保險不放心、很失望，使農民的參保積極性越發的低了。

4.缺乏有效的法律約束機制

20世紀五六十年代，中國雖然原則上規定了在農村建立社會養老保險和生活福利制度，但由于以傳統的家庭養老為主，大多數農村只對鰥寡孤獨的老人實行具有社會救濟性質的“五保戶”制度，即保吃、保住、保穿、保醫、保葬。改革開放后，從1986年才開始建立農村養老保險制度。目前，各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》和農業部頒發的《鄉鎮企業職工養老保險方法》的基礎上稍作修改而形成的，大多沒有針對性，所以可操作性差，至今尚無有關農保方面的地方性法規，致使農村養老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律約束力。

三、完善湖南農村養老保險制度的對策建議

（一）加大政府補貼、集體補助

一方面加大政府投入。對于長株潭等省內經濟發達地區，可以在當地政府財力與經濟生活水平允許的條件下，提高政府補貼、集體補助和個人繳費的水平。而針對湘西等欠發達地區，可以降低提高的幅度，從而減輕當地財政資金不足和農民收入水平較低所帶來的壓力。

另一方面拓寬籌資渠道，養老保險的資金來源除了傳統的財政補貼方式外，還可以借鑒國外如巴西和法國采用的特種稅補貼方式和其他行業轉移補貼的方式；同時，政府需參考農民收入增長率，通貨膨脹等因素，將補貼數額與特定指數掛鉤，讓政府補貼隨著收入和物價增長而相應增長。另外，可以使不同繳費檔次，繳費年限的補貼程度差異明顯化。政府可以加大補貼程度的差額，鼓勵更多農民選擇較高的繳費檔次和較長的繳費年限。

（二）提高統籌層次，開拓保值增值模式

逐步提高統籌層次。在確保基金安全性的前提下，逐步降低養老基金中銀行存款的比例；可適度投資于股票市場，但必須嚴格控制其投資額與比重；鼓勵投資市政債券。在資金需求量較大的地方政府可考慮發行市政債券，將部分的農保基金吸入到市政建設中，有地方財政收入做擔保，農保基金相對安全、穩定。在有條件的地區可以設置養老保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營。

農村養老保險基金的傳統的投資方式包括銀行存款和國家債券投資。銀行存款投資優點是安全可靠，無風險；缺點是當同期銀行存款利率低于物價上漲指數時，基金面臨貶值，因而這是一種保守的投資方式。為保證基金投資的安全，應規定基金用于儲蓄存款的一定比例，但不把它作為基金投資的一種主要方式。國家債券投資是一種比較穩妥的養老保險運營方式，在國外常常以立法的形式規定社保基金投資于公債的比例，主要原因是國債信譽好，風險小，易于變現。除了上述傳統的養老保險基金投資方式外，在有效規避風險的前提下還可以嘗試進行不動產、境外市場、實業、委托貸款、國家基礎設施建設及投資組合資產等投資。

（三）深入宣傳養老保險政策

從政府來說，第一，要加大社會養老保險的宣傳力度，介紹養老保險制度的框架，讓農民意識到社會養老保險和商業養老保險的區別，樹立人們對社會養老保險的信心。第二，加大財政支持力度，轉變政府“旁觀者”的角色，對處于不同繳費水平上的農民給予相應的補助。把公共財政支出重心由城市轉移到農村，進一步鼓勵農民參保的積極性。第三，政府還要為農民把好關，約束相關部門、單位的行為，保障參保人員的合法權益不受侵害，及時、準確無誤地貫徹落實好國家的相關政策，切實做到依法行政、為民執政。

在宣傳過程中，要廣泛利用影視、廣播、宣傳欄、村民大會等多種渠道進行宣傳和講解，并深入到農戶中散發宣傳資料。讓村民深刻理解該項惠農政策，了解繳費高低、繳費年限長短與享受待遇的聯系，并知曉相關政策以及執行程序，從而增強農民參保意識，提高他們參保的積極性。endprint

（四）加強農村養老保險立法

農村社會養老保險法律法規是保證農村養老保險制度規范化，擴大養老保險覆蓋面的基本前提。因此，應當在多年改革探索的基礎上將已有成功經驗的法律用于規范農村社會養老保險法律關系，促進農村社會養老保險走向法制化軌道。

直至目前為止，中國尚沒有一部單獨的養老法，有關農村養老問題的法律法規都散見于《婚姻法》、《老年人權益保護法》、《繼承法》、《保險法》、《民法通則》等等之中。農村老年人本來在法律體系中就處于弱勢地位，即義務多、權益少，又缺乏自我保障的意識，致使養老風險不斷加大。這就要求政府要注重制度化建設，建立新型農村養老保險實施辦法及一系列有關財會、審計等方面的管理制度，強化農村社會養老保險的法制化、規范化、法律化的管理。盡快以法律形式規定出農村社會養老保險的原則、性質、組織結構、保險基金的籌集、管理和運營辦法，使農村養老事業有法可依，健康發展。

參考文獻：

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[3] 常春田.構建農村社會養老保險制度初探[J].合作經濟與科技，2012，（12）.

Abstract：The rural elders endowment problem has important and profound significance on reducing urban and rural povery gap，promoting the integration of the urban and rural.The paper found out that there are problems on the subsidy standard，value maintenance，government propaganda and legal constraints.Lastly ，the author put forwards the corresponding countermeasures to solve these problems.

Key words：endowment insurance；the status；problems；countermeasures；Hunan Province；rural

[責任編輯 吳高君]endprint