社會治理體制創新的現實基礎與路徑選擇

孫 克 進

(華東師范大學公共管理學院，　上海　200061)

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社會治理體制創新的現實基礎與路徑選擇

孫 克 進

(華東師范大學公共管理學院，上海200061)

摘要：在社會轉型期，日益復雜的社會問題倒逼社會治理體制創新。為了建立適應國家治理現代化的社會治理體制，需要在借鑒已有理論研究的基礎上，結合我國實際，優化社會治理格局，充分發揮多元主體作用；創新社會治理方式，提升社會治理效益；加強制度建設，使合作治理常態化。

關鍵詞：國家治理；現代化；社會治理體制

改革開放以來，我國的經濟建設取得了巨大成就，但是國家整體的治理格局和治理能力仍然與新時期經濟社會全面發展的要求有一定差距，特別是無法有效應對社會治理中涌現的許多問題。如何在國家治理現代化的背景下有效推進社會治理體制創新，仍然是值得探討的問題。

一、社會治理的歷史演進與理論模式

西方國家較早經歷了現代化階段，在社會治理方面積累了豐富經驗，有一定借鑒意義，下面對西方國家社會治理的發展和相應的理論研究進行介紹。

西方國家與社會之間的關系同樣經歷了復雜的調整，走過從社會管理到社會治理轉型的道路。在封建主義時期，由于采邑制度和封建領主制度的權力分割以及城市自治共和國的掣肘，形成了相互隔絕的社會狀態和非常弱化的中央權威，城市與封建領主成為這一時期社會管理職能的承擔者。為了消除地方分割對商業和貿易的限制，新興的民族國家成為統一全國市場的主導者，以重商主義政策積極干預農業、貿易和工業發展，把商業發展作為增強國家對社會控制與管理的工具。隨著憲政主義國家的建立，基于對公共權力的警惕與防范，自由放任的經濟、社會管理模式開始形成，而工業革命則成為推動“最小政府就是最好的政府”的主要動力，除了在基本公共服務(國防、基礎設施、秩序保障)方面承擔責任外，政府在經濟、社會發展中開始扮演“守夜人”的角色。

但是，市場機制的固有缺陷促使政府承擔越來越多的公共責任。20世紀30年代的經濟危機進一步增強了國家干預的力度，以國家權力保護國民免受社會風險成為政權合法性和政府權威的依據之一[1]。第二次世界大戰以后，西方國家大多走上了福利國家的道路，政府加強了社會管理，成為社會福利的主要供給者。隨著福利體制的發展，其弊端不斷顯現，政府主導社會發展的政策遭遇了社會各界的批評。在新自由主義和中左政治引領下的福利體制改革，逐漸改變了國家與社會的關系，政府不再獨攬社會管理大權，而是注重發揮社區、非營利組織和公民個人的自治功能，通過公私合作、政府購買等多種方式提供社會服務、解決社會問題，由此，社會管理也日漸走向社會治理[2]。

從西方社會治理的演進歷程可以看出，國家與社會關系在不同時期的表現形態不一，社會治理因此也經歷了不同的發展模式。對此，已有一些理論做出了總結，這些理論主要包括強調國家主導作用的國家本位論；倡導社會自主治理的社會本位論以及重視政府、市場、公民社會等多元主體合作共治的治理理論。

國家本位論中較常被討論的有福利國家和發展型國家理論。福利國家理論主要關注經濟發展和社會發展的協調問題，試圖通過建立合理的福利體制以為經濟發展提供支撐和保證國家正常運行[3]，認為在工業化時代國家必須強化社會功能，實現社會福利分配的普享性、統一性和均等性，以縮小貧富差距和促進社會公平。

發展型國家理論是查默斯·約翰遜在《通產省與日本奇跡：產業政策的成長(1925-1975)》一書中提出的[4]。發展型國家模式的基本要義在于，政府在經濟發展中扮演了關鍵的計劃者和推進者角色，與此同時，為優化經濟發展環境，政府也引導社會發展，施行明確的社會政策、進行土地改革、維持社會經濟平等，以防止嚴重政治沖突[5]。相比較于福利國家，國家在社會中的作用有所削弱，家庭、社區和職業共同體在社會安全網中扮演重要角色。

盡管國家在社會治理中發揮著無可替代的作用，但是對國家本位論的批評一直不絕于耳。新自由主義理論是國家本位論的反對者，但它們本身被批評為“市場原教旨主義”，被指責過于夸大了市場的力量，未能合理處理政府、市場和社會三者之間的關系。因此，與新自由主義理論同時勃興，對國家與社會關系發展產生重要影響的還有公民社會理論。

公民社會理論持鮮明的社會本位論觀點。該理論認為，在國家與經濟社會(政府與市場)之外還存在一個有著特殊運轉規律的公民社會。自從公民社會與政治國家相分離，它就是政治權力的有效均衡力量，在自由市場和全球化時代，公民社會也是鼓脹的資本權力的平衡劑。國家不應過多干預公民社會，而應充分發揮公民、社區、非營利組織等社會力量的自治作用。

無論是從實踐發展，還是從理論演進看，有效的社會治理都伴隨著國家與社會關系的調整，政府并不必然包辦社會或主導社會發展，在特定的歷史時期，政府主動或被動地吸納其他力量參與社會治理，而近現代以來，這種吸納變得更加積極和有序。從總體上看，當前許多國家尤其是西方國家的社會治理都呈現出以下兩大基本特征：

第一，社會治理主體的多元化。單一中心的社會管理模式已經逐步讓位于多主體共同參與的多元治理模式，政府雖然是最為重要的社會治理主體，但已不再獨攬大權，而是為社會力量搭建參與社會治理的平臺，允許多個權力中心或服務中心并存，通過促進社會服務“市場”的發展，為社會提供了更多的選擇權和更好的服務[6]。其中，政府、社會組織和社區分別發揮不同的治理功能。政府負責社會治理政策的制定、構建多元力量參與社會治理的制度平臺、協調治理主體間關系、維持社會治理秩序、做好服務工作。社會組織具有廣泛聯系群眾、專業化、靈活性強等優勢，是社會成員利益聚合和表達的載體，是建構社會資本、實現社會自治的主體性力量，它們在社會治理中發揮了重要作用。社區治理能夠實現協調鄰里關系、處理社區公共事務、提供社區服務，增進社會資本，在社區這一微觀層次的治理活動能促進參與式民主的發展和自下而上的政策議程的建立，能夠凸顯治理過程的公共倫理取向。充分發揮社區治理功能，是減少政府事務，實現“小政府、大社會”的必然要求。

第二，社會治理工具的現代化。各國的做法昭示了我們：是否能夠合理利用治理工具決定了多元主體的社會治理結構能否有效運轉。治理工具通常可以分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具[7]，這三類治理工具在不同的歷史時期都曾起過支配性作用，但在當今時代，它們已經被靈活地、混合性地應用于社會治理，尤其是強制性工具中的社會性管制、混合性工具中的政府購買公共服務、自愿性工具中的志愿服務已經成為非常普遍的治理工具。

社會性管制是政府比較常用的政策工具，它以保護健康、環境、安全等為目的，以實現禁止、懲戒、限制和認可等功能[8]。社會性管制具有效率高、時間短、速度快、善于應付社會突發危機事件等優勢，但也存在依賴行政權威、成本高、容易產生尋租行為等問題。因而，社會性管制雖然仍是各國治理社會的重要手段，但已經為其他多種治理方式所補充。

政府購買公共服務是把社會力量納入公共服務供給體系的有效途徑和方式，政府購買公共服務是在公共服務提供中引入市場機制，既能夠發揮社會力量的生產規模優勢，又能夠擴大消費者的選擇權，是提升社會治理效率和質量的有力工具。

志愿服務已經成為現代社會治理中的一種重要工具。志愿服務主要存在于社會服務、公益事業和文化娛樂等領域，它的基本特征是免費或以低于市場的價格提供公共服務，是一種典型的自愿性政策工具。志愿服務不僅在社會治理中發揮著積極作用，它所蘊含的志愿精神也能促進社會資本的發展，增強社會的信任與合作，對促進經濟生活順利運轉也有積極作用[9]。

二、我國社會治理體制的現狀與問題

改革開放以來，傳統的社會管理日益向現代的社會治理轉型。這突出地體現在黨和政府逐漸摒棄了社會管理中的全能主義，不再統合社會，而是不斷向社會還權、放權，擴展社會自治空間，培養社會自治能力，并且通過授權、委托和購買公共服務的方式，將部分社會組織吸納到行政之中，社會治理的多元主體格局初步形成，社會治理方式不斷創新。

然而，在打破一元化的社會管理體制、創新社會治理體制的過程中，一些問題仍然沒有得到妥善處理。首先，對社會治理理念的認識尚不到位。在公民社會發展壯大，政府治理能力低下的情況下，黨和政府并沒有秉持社會自治、多中心治理的理念，社會治理以管控為根本出發點，強調政府如何治理社會，而不是增強社會自主治理能力。受這種治理理念的影響，一些地方政府將維穩作為社會治理體制創新的根本目標，將社會穩定作為考核政績的關鍵指標。這驅使官員將社會治理的重點工作放在管制和防范風險上[10]。其結果是社會治理偏離了方向，官民不信任加深。

其次，政府與社會在社會治理中的角色與功能尚未明確。一方面，政府仍然是社會治理的“掌舵者”與“劃槳者”，是社會資源的集中調配者，“市場”機制無法在社會資源配置中發揮基礎性作用；另一方面，社會組織作為組織化的社會力量，雖然能夠通過承接政府授權、委托或購買項目的方式參與社會治理，但這種參與只是一種“執行參與”，對社會治理的決策過程幾乎無法產生影響。而且，受特殊發展歷史的限制，能夠參與社會治理的社會組織大多為官辦或半官辦社會組織，它們能否代表社會發揮“協同”和“參與”作用，是為社會普遍置疑的。

再次，社會治理方式的創新尚不到位。雖然政府一直在創新社會治理的方式方法，但受傳統管理體制的影響，政府仍習慣于采用行政命令、管制等手段處理社會問題，自上而下的單向度治理模式尚未得到根本改變。公民和社會組織參與社會治理的途徑并未被制度化，社會治理工具僵化、單一，這些都導致政府社會治理的能力不足，效力欠佳。

上述問題不僅阻礙了社會治理，更制約了國家治理體系和治理能力的發展。當前，適應國家治理現代化的需要，亟須加強社會治理體制創新。十八屆三中全會決定提出，社會治理體制創新應包括改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾的體制、健全公共安全體系等方面的內容，這為社會治理體制創新界定了基本領域，但究竟應如何定位黨和政府、社會組織、公民在社會治理中的角色和功能，如何改進社會治理的方式方法，卻是值得討論的問題。

三、以體制創新促進社會治理變革

改革開放三十多年來，我國已經經歷了從社會管理到社會治理的轉型。隨著“社會治理”理念被廣為接受、社會治理體制創新的大幕被拉開。

所謂體制，是制度規則體系、組織機構體系及其運行機制三個次級系統相互作用的有機統一體[11]。對社會治理而言，要創新其體制，迫切需要建構的是它的組織結構及其運行機制，以及將組織結構及其運行機制建設中的普適性經驗上升為制度規則。基于此，我們就加強社會治理體制創新、促進社會治理變革提出幾點建議：

第一，優化社會治理格局，充分發揮各主體作用。

形成合理的社會治理格局是創新社會治理體制的前提。

首先，構建政府職能體系。適應國家治理現代化、社會治理體制創新的要求，政府需要進一步厘清與社會的職能邊界，凡是社會能做的、社會比政府做得好的職能都要還給社會，政府應主要行使戰略定位、政策制定、機構構建和秩序保障的職能。政府仍然需要深化職能轉變，為此，第一，要加強對自身在社會治理中的角色認知，厘清與社會的職能界定，中央政府應發揮關鍵作用，為政府職能向社會轉移指明基本方向，制定出臺相關指導意見；第二，要完善公共財政支出結構，加大社會性支出比重，中央政府尤其要完善轉移支付制度，與地方政府分擔社會治理費用；第三，要促進體制內外社會組織平等地參與社會治理，在與社會組織的合作治理中實現政社分離。

其次，發揮社會組織和公民協同治理的作用。政府向社會還權、放權能否順利進行，與社會是否具有承接相應權力的能力直接相關。隨著社會治理的轉型和社會力量的成長，部分社會組織已經參與到社會治理中，成為社區服務、公益服務等領域的重要主體。政府應進一步改革社會組織管理體制，加大對社會組織的培育和扶持，為社會組織參與社會治理創造條件。政府需要創新社會組織培育和扶持機制，完善財稅支持政策，指導和督促社會組織加強內部治理結構建設。與此同時，政府還須加快社會組織日常監管制度的改革，完善社會組織執法監管制度，建立社會組織退出機制，以促使社會組織優勝劣汰，增強社會組織活力。

最后，拓寬公民參與社會治理的渠道。為進一步擴大公民的參與面、拓展參與途徑，還需要加強以下工作：一是通過宣傳教育增強公眾參與社會治理的主人翁意識和參與能力；二是推動信息公開制度建設，構建公開透明的社會治理環境；三是建立社會協商對話機制，協調利益關系，通過多元主體之間的良性互動化解社會沖突。總之，使公眾參與社會治理的權利在具體的操作中得以實現，應成為當前社會治理體制創新的重要內容。

第二，創新社會治理工具，全面提升治理效益。

如果說多元治理格局是社會治理體制創新的基礎，那么現代化的社會治理工具是社會治理主體合作互動的必要中介。在社會治理工具創新中，首先應引起注意的問題是就如何在公共服務提供中合理地選擇市場和社會工具。對此，美國學者凱特爾曾指出，政府要做一個“精明的購買者”，在公共服務外包的過程中制定權責明確的合同，在服務提供中要盡到合同管理的責任[12]。

在公共服務領域中運用市場性和社會性工具外，社會治理工具創新還要求政府能夠及時應用現代信息和通信技術，建立“預警化”、“信息化”的社會治理模式。建立危機預警系統, 加強對社會信息的搜集和處理，對可能出現的社會問題和危機做出預測, 將問題和危機消滅在萌芽狀態, 或及早制定應對措施，是在社會治理中實現“事半功倍”的重要選擇。利用網絡將政府的社會治理職能有機整合，推進電子政務建設，建立社會運行狀況監測體系，則是增加政府工作透明度，提高政府回應性的重要舉措，也應成為社會治理工具創新的內容。

第三，加強制度化建設，使合作治理常態化。

除建立新的主體體系、運行機制外，社會治理體制創新還需要不斷完善制度規則體系，這即是社會治理的制度化。從總體上看，社會治理的制度化建設須著重關注以下三方面內容：一是建立社會治理評價制度。合理的社會治理評價制度應該能夠對這些問題作出回答，從而為社會治理各主體指明行動方向；二是加強社會組織和公民參與社會治理的制度化建設。明確社會組織和公民在社會治理中的地位和作用，明確他們參與社會治理的方式方法，以及相應的保障機制；三是為社會治理主體構建行之有效的合作規則。該合作規則需明確各主體的角色與功能，主體間關系與合作機制，糾紛和矛盾處理機制，以及利益共享和風險共擔機制。

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責任編校：汪沛

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)05-0025-04

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.05.006

作者簡介：孫克進，男，河南信陽人，華東師范大學公共管理學院碩士研究生。

*收稿日期：2015-04-13

網絡出版時間：2015-11-11 10:42網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20151111.1042.006.html