政府向社會組織購買居家養老服務的探索

孫 櫟 簡

(安徽師范大學法學院，　安徽　蕪湖　 241003)

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政府向社會組織購買居家養老服務的探索

孫 櫟 簡

(安徽師范大學法學院，安徽蕪湖 241003)

摘要：人口老齡化是世界各國面臨的共同難題，我國傳統的養老模式已經難以持續。在創新社會治理體系與城市養老服務資源供給主體與渠道多元化的背景下，一種新的服務供給方式——政府購買居家養老服務，逐漸成為政府部門應對人口老齡化的重要選擇。在具體的路徑選擇上，應最大限度地讓老年人享受社會福利待遇，著力推進以市場化為導向的居家養老模式。

關鍵詞：政府購買；社會組織；居家養老服務

一、問題的提出與研究背景

我國已步入人口老齡化的高速發展期。預計2020年，我國老年人口數量將達到2.6億，失能和半失能老年人口將突破4 600萬，老年人在生活照顧、醫療衛生、精神慰藉等方面的需求不斷上升[1]。一切有利于提高老年人生活質量和滿足老年人生活需求的方法、形式和途徑都可以統稱為養老模式。穆光宗指出，養老包含物質供養、日常照顧和精神慰藉三個方面的內容。他從這三個方面的養老支持力的來源為出發點，將養老模式劃分為家庭養老、社會養老、自我養老三種模式[2]。

家庭養老是中國的傳統養老模式，為保持和提升老年人的生活質量，在現代化進程中傳統的家庭養老形式必然會過渡到社會養老模式[3]。社會養老是由社會來提供養老資源的養老方式。我國老齡化日趨嚴重，社會養老模式尚無法完全滿足老年人口的實際需要。一方面是由于社會保障資金投入長期不足，導致社會養老資金匱乏；另一方面社會上的養老機構缺少合格的社會工作人員，并且還存在管理不善的問題。自我養老，就是老年人不依靠子女和社會保障，而是依靠自己的退休工資及補貼或者一直以來的儲蓄度過老年生活的養老方式。它包括生活自理、經濟自立和精神自強三個方面。

傳統的家庭養老已然無法進行下去，自我養老的養老方式難以實現，而單純的機構養老又無法滿足老年人日益增長的服務需求。在這樣的現狀下，為了使老年人，尤其是獨居老人和空巢老人得以安享晚年，盡快探索出養老服務的新模式勢在必行，政府向社會組織購買居家養老服務便應運而生。居家養老不是傳統的家庭養老，它是一種以老年人的基本需求為出發點，使廣大老年人都能受益的社會化的養老方式。無論是從我國的國情出發，還是從老年人自身的養老觀念考慮，居家養老都是廣大老年人認可的一種養老模式。陳大亞將居家養老定義為通過積極調動全社會的力量，使家庭養老和社會養老兩種養老模式優勢互補，組合成為老年人群最為滿意的、最有益于維護老年人自理能力的、最有實行價值的和最能使養老資源得以高效配置的一種養老模式[4]。

在居家養老方面的研究，目前學術界有下列幾種具有代表性的觀點：第一種是根據養老場所的不同劃分養老的類型。“依據老年人養老的居所的不同，養老模式可以分為居家養老模式和機構養老模式。居家養老，是指老年人居住在自己家中或熟悉的社區安度晚年，是與機構養老相對的養老方式。”[5]第二種觀點是根據養老服務資源的供給來源定義居家養老。“居家養老是政府以及其他社會力量出資建立專門提供養老服務的機構組織，以社區為單位，給老年人提供日常的生活照料和身心的康復醫療保健等服務。”[6]這種觀點將居家養老看成是由多元主體參與的，依托社區的，通過多渠道提供養老服務的一種養老保障體系[7]。第三種觀點認為：“居家養老是在國家制度政策的保護下，以老年人在自己家中養老的形式，在社區參與康復護理為基礎的，家庭養老和社會養老優勢互補的養老方式。”[8]整理歸納學術界不同的觀點后，筆者將居家養老定義為以家庭或社區為養老場所，以個人、家庭、社會和國家等多元主體為依托，從多種渠道獲得養老資源的社會化養老模式。

二、居家養老模式的SWOT分析

SWOT分析是現在流行的一種分析方法，筆者引入這個方法，從優勢、劣勢、機會和面臨的危機四個層面來客觀分析居家養老模式的利弊得失。

在居家養老模式投入積極的實踐后，學術界普遍開始對不同地區的做法進行歸納總結。閻青春總結出我國的居家養老的模式存在下列幾種類型：第一種是由政府出資主辦，下屬幾個層級配合管理的模式。各級地方政府和社區在經濟上自籌資金，通過行政強制力的推動，在不同幾個層級建設居家養老服務的站點，且設立相應的層級管理部門，為該區域內的老年人提供居家養老服務。第二是政府主導，中介組織運作的模式。政府不是直接供給養老服務，而是規劃投資項目和制定養老服務如何供給的標準，并且在服務供給的過程中實行監督的職能，在服務供給完成時進行績效評估等功能。第三是政府資助民間組織，由民間組織機構主辦，連鎖經營的模式。由政府出資或社區籌資，委托專門的養老服務機構，切實加強居家養老服務的設施和站點建設。而政府只在后期負責管理和監督。第四是政府出資為老年人提供居家養老服務的市場化運營模式。政府不再全權負責居家養老機構的建立與設施的完善，而是通過出資的辦法向社會組織購買服務，為三無對象、五保老人以及軍屬老人等需要照顧的老年人在市場上購買符合他們基本生活要求的服務[9]。

1.S-strengths 優勢分析

與傳統的家庭養老和機構養老相比，居家養老能夠從物質、精神、醫療等方面滿足老年人多種多樣的物質需求和精神需求。具體來說，一是居家養老能夠滿足所有老年人在日常照料、精神支持和康復保健等方面的養老需求，有利于實現養老服務的均等化的目標。二是養老服務資源供給的參與主體的多元化拓寬了養老資金籌集的渠道，居家養老的服務資源是在對個人、家庭、政府和社會等多方面資源的整合的基礎上實現的。三是養老保障體系內部的層次分明，居家養老模式根據老年人的具體的健康狀況、自身的養老條件和養老需求來分配養老資源，為他們提供符合各自現狀和需求的服務形式。四是居家養老模式具有開放性的特點，居家養老的場所不只是一個空間區域的概念，而且是既具備物質養老和精神養老條件，同時又能感受到人與人之間的關懷和能夠交流情感的社會環境[10]。

2.W-weaknesses 劣勢分析

中國的居家養老服務還處于初步發展階段，老年人對養老服務的利用率相對較低，這與老年人的實際養老需求還存在一定的差距，具體表現在：一方面是服務內容單一。人們的生活水平在不斷提高，老年人對服務的需求從物質層次延伸到精神層次，從生理需求擴展到社會需求。然而當下的養老服務尚難以滿足老年人日益增長的養老需求。另一方面是專業護工短缺，數量較少，質量也不高。這是由于服務人員多以下崗人員為主，雖然她們擁有豐富的實際操作的經驗，但是由于文化水平不高，只通過短期的護工培訓難以滿足老年人的日益增長的服務需求。

3.O-opportunities 機會分析

首先，居家養老模式的出現極大地緩解了傳統的家庭養老功能的弱化帶來的弊端，也極大地緩解機構養老中床位不足、專業護工短缺以及不得不使老年人離開自己熟悉的社區等問題帶來的困境[6]135。其次，隨著社會的發展，老年人越來越獨立，居家養老模式有助于滿足他們按照自己的意愿生活的基本要求。居家養老的養老模式使得老年人可以在自己的家中健康、平安、快樂地度過晚年生活，這是廣大老年人最為滿意的養老方式，在老年人群中具有較高的認可度。最后，居家養老是國際社會在養老服務方面的共識，也是國際老年社會服務的輸送方式和社會工作的重要發展方向[11]。《聯合國老年人原則》中強調，“老年人應該獲得家庭和社區給予的照顧和保護”，子女應當盡可能地讓老年人居住在家中安享晚年。

4.T-threats 面臨的危機分析

實踐證明，居家養老模式確實有力地緩解了我國老齡化帶來的社會危機。但市場上存在家庭養老、機構養老和居家養老三種養老模式，三者之間形成了激烈的競爭態勢，所以，居家養老服務不可避免地會受到其他養老服務擠占市場的危機[12]。具體表現為：一是養老模式的社會主流仍然是家庭養老。雖然它的功能在逐漸弱化，但受傳統的養老觀念的深刻影響，相當一部分老年人對“家”有著深厚的感情。二是專業化的機構養老存在收費高、服務差、缺乏家居認同和親情滋養等問題。

三、居家養老服務的路徑選擇

養老保障的根本屬性是福利性，因為它主要是由政府承擔，政府通過收入再分配的方式滿足老年人的基本養老需求，以維護社會公平。養老服務資源的供給不能單純只依靠政府分配，還要依靠市場的調節，市場調節可以彌補政府自身缺陷導致的資源使用率低和服務質量低的問題。居家養老屬于社會保障體系的范疇，因此，居家養老應堅持選擇以福利性為基礎，以市場化為導向的發展路徑[13]。

居家養老模式應建立在讓老年人充分享受社會福利待遇的基礎之上。一方面，養老保障體系屬于社會保障制度的范疇，居家養老就必然要具備社會保障的特點——福利性。政府理應讓老年人老有所養，而且中國的經濟發展也具有為老年人群提供養老保障的財政能力[14]。另一方面，老年人的經濟現狀也要求居家養老具有福利性的特點。政府應采取多種措施，加大資金投入，使得經濟狀況特別差的貧困老齡人群也能夠享受到社區提供的養老服務與其他相關的資源，真正實現老有所養。

居家養老模式的實行還應以市場化為導向。首先，“未富先老”是我國的基本國情，養老問題的解決還得依靠市場的調節。我國目前的經濟發展水平還不能從容應對“銀發浪潮”危機，政府不可能完全以社會福利的形式承擔居家養老的全部費用。其次，以老年人的需求為導向的居家養老服務離不開市場的調節。老年人的身體素質、經濟條件和對生活質量的要求等方面各不相同，市場化的運作機制可以因人而異，從老年人的實際出發，具體考慮他們的特殊養老服務需求。這樣就能夠使有限的社會養老資源和服務供給達到高效配置，從而提高居家養老模式的運作效率。最后，養老服務市場的優勝劣汰能夠促進我國養老服務水平的提高。由于老年人可以根據自己的實際需求自主的選擇相關的養老服務，給養老服務產品的供給單位帶來生存的壓力，導致了服務供給方之間的良性競爭，有利于提高養老服務的質量，提升我國居家養老的整體水平。

參考文獻：

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責任編校：汪沛

中圖分類號：D669.6

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)05-0032-03

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.05.008

作者簡介：孫櫟簡，女，安徽安慶人，安徽師范大學法學院碩士研究生。

*收稿日期：2015-05-02

網絡出版時間：2015-11-11 10:42網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20151111.1042.008.html