PPP融資模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用與問題研究

北京物資學(xué)院研究生部 林子欽

PPP融資模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用與問題研究

北京物資學(xué)院研究生部 林子欽

摘 要：2014年，從中央到各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)了相關(guān)的政策和法規(guī)支持和推廣PPP融資模式，PPP以其特有的優(yōu)點(diǎn)，正在迅速成為推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量。本文通過分析我國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式中存在的問題，說明對其進(jìn)行市場化改革是大勢所趨，具體到代替模式，本文介紹了PPP模式的作用和意義以及推廣的必要性，最后對PPP模式潛在的問題進(jìn)行簡要分析，供各位讀者參考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 土地財(cái)政 投融資平臺(tái) PPP模式

1 中國城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀

1.1 城鎮(zhèn)化推進(jìn)迅速，土地財(cái)政仍為主要融資來源

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)快速推進(jìn)的發(fā)展趨勢，2005年我國城鎮(zhèn)化人口為5.6億，城鎮(zhèn)化率僅為43%，經(jīng)過近10年的發(fā)展，2013年中國城鎮(zhèn)化人口已達(dá)到7.7億，城鎮(zhèn)化率為53.7%，城鎮(zhèn)化率以每年約1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長。2014年國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃2014-2020》中規(guī)劃，到2020年，我國城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，城鎮(zhèn)人口將超過8億人，未來十幾年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力巨大。我國2005～2013年城鎮(zhèn)化人口數(shù)與城鎮(zhèn)化率如圖1所示。

圖1 我國2005～2013年城鎮(zhèn)化人口數(shù)與城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)來源：wind

20世紀(jì)90年代以來，隨著分稅制的推行，地方政府財(cái)政收入不斷下降，與此同時(shí)，各級(jí)地方在城鎮(zhèn)建設(shè)方面資金需求越發(fā)增強(qiáng)，資金壓力驟增。地方政府為尋求資金來源，大力推進(jìn)土地有償使用，將土地由資源轉(zhuǎn)化成資產(chǎn)，同時(shí)通過土地開發(fā)與市政建設(shè)推動(dòng)地價(jià)房價(jià)快速上漲，通過土地出讓金和房地產(chǎn)稅費(fèi)，獲得資金用于城市建設(shè)。次貸危機(jī)之后，政府為了刺激經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)托房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致全國土地出讓金呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長。2009年，全國土地出讓金為1.43萬億，到了2014年，達(dá)到了4.29萬億，年平均增幅為24.6%。

1.2 地方投融資平臺(tái)是城鎮(zhèn)化融資的重要形式

改革開放之前，中國政府實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中央統(tǒng)一部署城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府無需過多擔(dān)憂地方建設(shè)，建設(shè)資金也主要來源于稅收。隨著中央政府的放權(quán)，地方政府自行規(guī)劃地區(qū)發(fā)展。為了緩解資金壓力，地方政府開始組建地方性融資平臺(tái)，代替政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。截至2007年底，我國共有地方性融資平臺(tái)4000家左右，貸款余額1.7萬億。次貸危機(jī)之后，為應(yīng)對美國次貸危機(jī)影響，政府出臺(tái)了4萬億元的投資計(jì)劃，其中中央投資1.18萬億元，地方則制定了天量的投資計(jì)劃。為滿足地方項(xiàng)目資金需求，2009年3月，中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，支持地方政府組建投融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等進(jìn)行融資，地方融資平臺(tái)迅速發(fā)展。截至2009年年末，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量達(dá)到9000家左右，貸款余額7.4萬億元，比2008年增加3萬億元，至此投融資貸款余額一直高居不下，截至2013年6月余額達(dá)到了6.97萬億，占全國地方性債務(wù)總額的38.96%，地方性債務(wù)平臺(tái)融資逐漸形成支持地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要融資來源。

2 城鎮(zhèn)融資方式帶來的問題

地方投融資平臺(tái)的設(shè)立，可以把債券發(fā)行主體由地方政府轉(zhuǎn)換為企業(yè)，從而地方政府規(guī)避了現(xiàn)實(shí)預(yù)算法的限制，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的供求矛盾，對于地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展起到了重要作用。但是在發(fā)展過程中也暴露了種種問題，正在引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注。

2.1 缺乏良好的法人治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)不明確

一方面，從名義上來看，地方投融資平臺(tái)是資金的承貸主體，可實(shí)際上地方相關(guān)部門才是資金的實(shí)際使用人，這容易造成責(zé)任主體不明確，而且承貸主體與使用主體的分離，不利于資金的監(jiān)管。另一方面，這種模式在融資過程中會(huì)存在過多的行政化色彩，融資平臺(tái)并未成為真正意義上的公司主體。

2.2 過多舉債，加重經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于地方性投資平臺(tái)所特有的背景和任務(wù)，加之產(chǎn)權(quán)不明確等原因，導(dǎo)致地方政府信用膨脹、政府債務(wù)增長速度過快，加重經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于融資平臺(tái)的特有模式，地方政府往往作為其貸款的背書人，所以投融資平臺(tái)相對于其他企業(yè)更容易獲得銀行貸款。而投融資平臺(tái)的過度舉債，往往超過政府的償債能力，部分地方政府只能通過借新債償還舊債，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，其結(jié)果就是加重銀行不良貸款。

3 PPP融資模式的介紹

2014年，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，鼓勵(lì)列入地方政府采取PPP(政府與社會(huì)資本合作)模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)，引用民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的向前發(fā)展。

PPP模式(Public-Private Partnerships)是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，通常由公共部門(政府)經(jīng)過其采購方式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同,由特殊目的公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資、建設(shè)及經(jīng)營，而公共部門授予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其運(yùn)作模式如圖2所示。

4 PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式起源于英國，目前被許多國家和地區(qū)引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，通過政府與私營部門的合作，實(shí)現(xiàn)共贏。PPP模式有如下三大特點(diǎn)。

(1)伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系意味著政府部門與私營部門之間是合作的關(guān)系，而不是之前的競爭關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP項(xiàng)目成功的基本保障，它要求政府部門能夠參與到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中來，與私營企業(yè)一起運(yùn)作與管理項(xiàng)目。這種關(guān)系能夠最大限度地發(fā)揮政府公共部門與私人部門各自的優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)共贏。具體來說，私人部門希望通過PPP來實(shí)現(xiàn)資金的投向，從而實(shí)現(xiàn)自身利益，而政府部門則是通過PPP來實(shí)現(xiàn)自己的職責(zé)，增加社會(huì)公共福利。

圖2 PPP融資運(yùn)作模式

(2)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意味著政府公共部門與私人部門之間要相互監(jiān)督，榮辱與共，同時(shí)要合理分擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn),而不是將風(fēng)險(xiǎn)盡可能的轉(zhuǎn)嫁他人。在PPP模式中，雙方要按照項(xiàng)目具體的情形合理分配風(fēng)險(xiǎn)，另外要各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢，努力去避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生或者將風(fēng)險(xiǎn)降低到最小化。具體來說，政府主要承擔(dān)政策、法律等宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，而私人部門則是承擔(dān)日常營運(yùn)、管理等微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)利益共享。其本質(zhì)在于通過政府與市場的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會(huì)福利的最大化。PPP模式的推廣，有助于緩解政府的債務(wù)壓力，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與資金需求的矛盾，同時(shí)拓寬了私營部門資金的投資渠道，實(shí)現(xiàn)了共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和共享收益的目的。

5 PPP模式的發(fā)展

2014年以來，PPP模式應(yīng)其特有的模式，正在被視作取代地方融資平臺(tái)、化解地方政府存量債務(wù)以及為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)提供融資的重要渠道。2014年，國家各部門接連出臺(tái)文件并先后設(shè)立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及中國PPP中心等專屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌部署PPP模式的推廣，見表1。相關(guān)機(jī)構(gòu)的成立，將為推進(jìn)PPP模式的推廣提供重要的引領(lǐng)和保障，預(yù)計(jì)接下來將有更多的財(cái)政支持配套政策推動(dòng)PPP快速發(fā)展。

表1 相關(guān)部門推出支持PPP模式的文件

在財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布PPP操作指南和指導(dǎo)意見之后，全國各地PPP項(xiàng)目有序推進(jìn)。截至目前，安徽省、重慶市、四川省等20多個(gè)省市已經(jīng)公布了各自的PPP示范或試點(diǎn)項(xiàng)目，投資總額達(dá)到2.16萬億，PPP正在迅速成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要模式，見表2。

表2 部分省市推出PPP項(xiàng)目名單一覽表

6 推廣PPP模式潛在的問題

雖然PPP模式能夠引入私營部門參與，解決地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金壓力，為民營企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)增加了合適的途徑，但是實(shí)際在運(yùn)行中也不可避免地存在相關(guān)的問題需要我們思考。

(1)PPP模式可能造成地方政府重新盲目投資。在投融資平臺(tái)模式下，地方政府投資實(shí)際受制于債務(wù)過大的壓力，但是通過PPP模式可以將項(xiàng)目實(shí)際成本隱藏起來。在當(dāng)前地方債過大的情況尚未改變的情況下，部分地方政府可能利用該模式將本來已經(jīng)否定的項(xiàng)目重新包裝，大搞基礎(chǔ)工程建設(shè)，將原本公私合作的PPP模式再次變相成為盲目投資的渠道。

(2)政府信用風(fēng)險(xiǎn)較高，項(xiàng)目收益存在不確定性。地方政府可能會(huì)為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，推出一系列的項(xiàng)目和過高的固定投資回報(bào)率來吸引私營部門進(jìn)入，但最終因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)缺乏承受能力而產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)政府對一些項(xiàng)目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼等無法提供。

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中圖分類號(hào)：F276.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)04(b)-157-03