加強涉農區縣律師工作和基層法律服務業建設的調查與思考

■ 天津市寧河縣司法局局長 王景福

法律服務業是現代服務業的重要組成部分。社會主義市場經濟本質上就是法治經濟，其秩序、環境要用法律手段來維護。市場經濟離不開法律服務，法律服務也以市場經濟為自己的服務對象。

寧河縣律師和基層法律服務行業的現狀

（一）縣域概況和律師、基層法律服務業隊伍的基本情況

寧河縣位于天津東北部，地處京津唐大城市群中間，面向華北、東北，總面積1414平方千米，總人口41.6萬人（2010年）。縣城距天津城區60公里、北京150公里、唐山45公里、天津港45公里，全縣轄14個鄉鎮。縣域地處多條河流下游，是農業大縣，農業人口20多萬。

2010年，全縣注冊的律師有8人（其中公職律師3名），每萬人中0.19個，而全市律師近3000人，每萬人中2.32個 （2010年全市人口1293萬），全國律師17萬，每萬人中1.31個，我縣每萬人中律師的比例低于全市、全國水平。2010年，全縣注冊的基層法律服務工作者20名，每萬人中0.48個。全市的基層法律服務工作者647人，每萬人中0.50名，全國的基層法律服務工作者7.8萬人，每萬人占有0.60個，我縣每萬人中的基層法律工作者的比例也低于全市、全國水平。

我縣的基層法律服務，已經有20多年的歷史，經歷了起步、發展、萎縮的過程。在基層法律服務工作者中，兼職的多于專業的，而且這個特點越來越明顯，他們執業的基層法律服務所，與司法所合署辦公，他們還擔負著繁重的司法行政工作，其勞動強度已經難堪重負，工學矛盾突出，法律專業水平提高較慢。

（二）基層法律服務工作者多是低端法律服務市場的經營者

在法律服務的低端市場，多是法律關系明確、權利義務清晰的民事糾紛，案件的標的較低，業務并不復雜。這個市場的一部分業務，由基層法律服務工作者占據，一部分由律師占據。僅就基層法律服務工作者而言，這個市場，服務成本較低，具有 “本小利薄”的特點。

他們執業的環境，還有比較濃厚的封建人治觀念，有些消費者觀點偏頗，有時他們的勞動得不到消費者的認可，他們有言難辯。他們往往為消費者提供免費的咨詢服務后，還要遇到討價還價。有時老百姓打官司迫于無奈，又無力支付服務費，社會擔當意識和對弱者的惻隱覺悟，促使他們擔當法律援助。

（三）律師多是中端法律服務市場的經營者

在法律服務的中端市場，除了代理民事案件外，還擔任刑事辯護，要求經營者具備較強的專業能力。中端市場的大部分業務由律師占據，律師是法律服務行業的主力，其業務量較大。

律師是一個極富爭議的行業，褒貶向來不一。他們從事的是繁重的腦力勞動。他們的工作時間沒有節律，天天就像上滿了弦的機器。農村的律師們，多數放棄休息、放棄業余活動，日復一日、年復一年的超負荷勞動，大多是透支精力。律師靠做業務來維持生計。農村的律師們，比大城市的律師，經濟收入和生活水平都低，面對經濟利益與社會效益，他們也有困惑。

律師不是官、不是商，只以捍衛法律為己任。多年來，我縣的律師們以捍衛法律的尊嚴、社會的正義和人民群眾的合法權益為根本，為促進我縣的經濟發展、維護社會穩定，做出了突出的貢獻。

（四）農民多是低端法律服務市場的消費者

客觀講，農民的法律意識從來沒有像今天這樣覺醒。盡管如此，我們不能否認，農民在平常生活中，依舊認為法律與自己關系不大，對法律、對法律服務、對訴訟知識依舊茫然。當自己利益受到損害時，才臨時抱佛腳，到法律服務市場咨詢。等雨過天晴，生活恢復正常了，法律與他們又無關了。

（五）中小企業業主多是中端法律服務市場的消費者

眾多的承包戶、個體戶、微型小型企業，雖然規模較小，但是在立項、資金、技術、人才、信息、中介服務等方面，遇到的法律事務，并不因其規模小而簡單。老板們成為最需要法律服務的一個階層，他們把復雜的法律問題簡單化，直至鑄成大錯后才追悔莫及。有人雖然知道法律服務有用，但看不到法律服務與企業之間的內在聯系，不知道自己究竟何處需要法律服務。他們只知道有理可以到法院講，不知道訴訟是解決問題的最后手段，也不知道聘請律師或者基層法律服務工作者代理訴訟的重要性。

（六）非訴訟法律服務市場亟待開發

農村法律服務市場的經營者，執業的環境是一個不成熟的法律服務市場，他們在為消費者解決、處理糾紛的同時，還肩負著引導他們提高法律意識的重任。非訴訟法律服務，是以非權力機關、非審判機關的手段，預防性的約束、干預社會活動、民事行為，以達到預防糾紛、減少訴訟的目的。有著防范早、成本低、效率高的顯著優勢。

農民和中小企業業主還沒有意識到專業化的非訴訟法律服務的必要性，致使本來可以防范的隱患，越積越多、越積越深，最后一并爆發。正是由于法律服務市場的非訴訟服務嚴重缺失，使得法院審判工作難堪重負。

（七）農村法律服務行業參與社會管理程度亟待提高

法律服務行業參政議政、參加公益活動是促進依法行政的積極因素，是行政部門依法行政很好的參謀、助手，可是法律服務工作者參政議政的機會有限。

農村的法律服務執業者參與社會管理最多的一條渠道是實施法律援助，這是政府給他們的任務，盡管政府給的補助較低，但是基于強烈的社會擔當意識和社會公益心，他們還是欣然接受。他們最能理解老百姓的處境、理解老百姓祈求的目光，面對無奈的老百姓，他們要在精神上給予慰藉、服務質量上更加周到。

（八）沒有取得執業資格的 “黑律師”有相當市場

由于法律服務工作者的缺失，加上農村法律服務市場的法制環境、社會環境并不規范，有的公民，經歷過幾次訴訟，久病成醫，也成了代理人，以當事人親友身份參加訴訟。“黑律師”在受理案件時，把案情復雜化，鼓動當事人進行訴訟，從而收取代理費，敗壞了司法機關的聲譽。還有部分律師在我縣之外的區縣注冊，卻在我縣設立辦公場所，其業務在我縣法律服務管理部門的監督管理之外。個別基層法律服務工作者以律師身份參加代理活動。這些違法行為擾亂了法律服務市場的秩序，干擾了法律服務市場的管理。

影響寧河縣法律服務行業發展的因素

（一）從市場管理角度來看

國家設立法律服務所是為了緩解法律服務人才緊缺，準入門檻較低，過去的20多年里，初期是一將難求，可是社會上卻有黑律師現象。現在是高校法律專業的畢業生大量待業，可是我縣的法律服務工作者短缺的狀況又難以改變。說明我縣法律服務管理部門，一是沒有認識到 “黑律師”的出現，是由市場需求自然形成的、是市場調節的結果；二是沒有認識到自己的管理不到位，在疏與堵之間沒有做到以疏為主、以堵為輔；三是沒有認識到自己工作中的服務缺位，沒有做到愛惜人才、禮賢下士，沒有給法律服務工作者創造一個安身立業的條件。

（二）從宏觀調控角度來看

一是我縣司法行政機關，沒有深刻的認識到法律服務以商品形態進入市場，具有競爭的特點，政府的宏觀調控，必須防止出現不正當競爭、防止形成市場壟斷。探索嘗試引進律師工作比較欠缺。

二是我縣的司法行政機關沒有很好的發揮律師在推進民主法治建設中的作用，人大代表、政協委員中律師的比例過低，導致向黨委政府提出開展法治建設對策的渠道的缺失。

三是我縣的司法行政機關在為律師和基層法律服務工作者參與社會管理創造良好環境方面的工作比較欠缺，在為律師和基層法律服務工作者拓展業務范圍創造良好環境方面的工作比較欠缺。

如何繁榮寧河縣法律服務行業

（一）尊重市場經濟規律、搞好宏觀調控、搞好市場管理

一是正確認識市場經濟對法律服務市場的作用。我縣律師的匱乏造就了必須以法律服務工作者來補充的局勢，我們必須對基層法律服務工作有其存在的合理性以及發揮作用的巨大空間，抱有堅定的信心。“黑律師”中不乏善良、正義之人，也是難得的法律服務人才，法律服務管理部門，要牢記服務的宗旨，以忠誠司法行政事業的高度責任感，愛惜人才、禮賢下士，把他們收編到基層法律服務所，給予規范管理，發揮其作用。

二是發揮好司法行政機關的宏觀管理作用。律師是法律服務行業的支柱，我們要認識到律師是社會的精英，是司法行政的寶貴資源和財富。要提高律師在人大代表、政協委員中的比例，要積極推動律師在行政部門、大中型企業中擔任法律顧問工作。要積極推進行政部門在立項論證、出臺重大決策、出臺重要文件前，重視聽取律師的意見。我們知道律師的執業環境還不盡如人意，一些行政部門的工作人員和司法機關工作人員，排斥律師的現象仍然存在，我們要逐步改變律師會見難、閱卷難、調查取證難的現象，使律師執業權利得到應有的保障。

三是發揮好法律服務管理部門的市場管理作用。一要提高業務能力。基層法律服務工作者急需培訓，提高專業水平、綜合性能力。二要提高職業道德水準。要加強對他們的法治理念教育，提高他們的道德修養、承擔社會責任的意識，培養他們樹立維護正義、恪守誠信的行業風尚。三要拓寬業務領域。法律服務管理部門，要預測社會管理型服務、市場經營型服務、民眾生活型服務的發展空間，要積極推進法律服務進社區活動，搭建法律服務平臺，通過與相關部門的協調，使法律服務執業渠道更暢通，執業環境更優化。

（二）搞好多渠道、多角度、多形式的宣傳教育

一是弘揚法治的宣傳。民眾法律意識的提高取決于他們對法律的信仰程度，當他們的合法利益，在行政部門、在司法機關得到保護，問題得到解決時，他的法律意識會實實在在的提高，一次不公正的司法遭遇后，他們對法律的信仰就要大打折扣。

二是普及法律的宣傳。普法宣傳力戒空洞。我們的普法，不能流于作普及法律知識的文章和講演報告的形式。大家都知道以案例講法律，比宣講法律條文效果好。運用典型的社會實例，包括國外有益的實例，向社會各個角落進行傳播，教育大家遵守法律、運用法律，這種樣式的普法就生動活潑、效果就好。如果做花樣文章，只會口頭號召讓民眾懂得用法律手段維護自己的合法權益，則徒勞無益

三是提高民眾購買法律服務意識的宣傳。我們應當加強對法律服務行業的宣傳，不但要宣傳法律服務行業的職能作用，還要宣傳優秀的律師和基層法律服務工作者的事跡，使社會各界了解和支持法律服務執業者的工作。如宣傳 “企業依法治理、依法經營，則興旺發達。農村、社區民主法治、依法管理，則政通人和”的典型實例。

四是法律進社區。法律進社區是一種實實在在的服務。我們要將法律進社區納入為民辦實事工程，要爭取同級政府的財政支持，明確經費的投入辦法和標準。