河北省新型城鎮化建設面臨的突出問題及對策*

■姚淑芹

隨著經濟社會的不斷發展，河北省及周邊地區資源環境問題凸顯，霧霾頻發，引起廣大人民群眾的強烈不滿，也因此受到中央及省、市領導的高度重視。2014年2月，國家主席習近平提出要打破一畝三分地的思維定式實現京津冀協同發展。河北省也因此進入了加快轉變經濟發展方式和城鄉關系深刻變革的新階段，城鎮化建設面臨的基礎條件和背景環境正在發生深刻變化。如何以新型城鎮化建設為突破口，加快推進河北城鄉一體化，促進區域經濟協同發展，是擺在河北省各級政府面前不得不深入思考的一個重大的理論和現實問題。

河北省城鎮化建設存在的突出問題

（一）起步晚、水平低，省域內各城市發展不平衡

受歷史等多重因素影響，河北省的城鎮化建設自改革開放以來就一直低于全國平均水平，直到2008年在全省范圍內推行三年大變樣，河北省的城鎮化建設才得到了快速發展。目前已初步建立起以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，構建環首都城市群、冀中南城市群、沿海城市帶“兩群一帶”的空間新格局，城鎮化率也由1978年的12.2%上升到2013年的46.51%。但從整體水平看，河北省城鎮化率仍低于全國平均水平，在東部沿海地區排名倒數第一，跟北京、天津的城鎮化率差距就更大，比北京低了將近40個百分點，比天津低了32個百分點。

省域范圍內城鎮化差距也非常明顯。據資料顯示，2013年，11個設區市加上定州和辛集2個縣級市中，5個設區市城鎮化率高于全省平均水平（即石家莊市 （不含辛集市）、唐山市、廊坊市、秦皇島市、張家口市），而這5個市中也只有石家莊市 （不含辛集市）和唐山市高于全國平均水平。其中，石家莊市 （不含辛集市）城鎮化率最高，為55.72%，衡水市城鎮化率最低，為42.92%，兩者相差12.8個百分點。另據分析，11個設區市城鎮化發展綜合指數高低相差1.15個百分點。其中，唐山、秦皇島、石家莊、廊坊、邯鄲5市城鎮化綜合發展水平高于全省平均，其他6市低于全省平均水平。

（二）城市空間布局不合理，缺少區域中心城市，城市等級序列存在天然缺陷

從世界城市群的發展看，它們有一個共同的特征，就是大中小城市構成一個非常完整的等級序列，形成典型的“核心——外圍”結構明顯的空間格局。河北雖地處環渤海、環京津，但其城鄉結構和空間布局都不是很合理，與北京、天津兩個超大城市形成了巨大的落差。主要表現在大城市不大、中等城市不強、鄉村規模過小、城鄉二元結構突出。2011年河北省城市首位度僅有1.254，說明首位城市經濟實力太弱，河北省經濟發展最好的是唐山和石家莊，但不論是其常住人口數量還是經濟發展水平，都不能稱之為特大城市，也算不上核心城市。大城市斷檔，中小城市之間又彼此封閉，城市間經濟互動性非常少，開放對接性偏弱，難以形成有競爭力的城市群。

（三）地方特色不明顯，各城市之間基礎設施建設自成體系

推進新型城鎮化建設，只有突出特色，才有持久的生命力。但從河北省城鎮化建設實際看，城市建設品位不高，缺乏地方特色，一說城市化就是高樓林立，一說鄉村建設就是整齊劃一的新民居建設。部分城市功能分區不合理，缺乏有特色、有文脈的精品建筑和重點街區，特別是對燕趙文化、民俗文化、地方文化沒有進行深入挖掘。

省域內各城市基礎設施建設自成體系。以道路交通為例，唐山與石家莊是河北省兩個最主要的城市，而且兩市在道路交通方面投入亦相當大，但是兩地間沒有直達高鐵，出行要么去北京轉乘，要么花上7、8個小時坐過路火車。另外，由于城鎮投融資渠道不暢，許多地區的交通、通信、供熱、供氣、給排水等基礎設施建設不足，文化教育、體育健身、醫療衛生等公共服務設施發展不足，覆蓋面不夠寬，服務標準偏低。

（四）城鎮管理粗放，生態環境問題突出

目前，河北省城鎮化建設的不是以人為核心，而是靠土地擴張、城鎮擴容，城鎮建設區域面積越來越大，在 “土地財政”帶動經濟增速的同時出現了諸多不適應，特別是近幾年環境問題凸顯。調查顯示，河北省人均耕地不足1.04畝，人均城鎮工礦用地卻高達149.2平方米 （歐美發達國家人均建設用地只有82.4平方米）。這種粗放型的土地管理模式，不僅浪費了大量的耕地資源，而且造成了嚴重的土地退化。另一方面，由于過分注重短期經濟利益，城鎮發展一直沿襲粗放式的方式，城鎮化嚴重落后于工業化，環境差、污染重，城市綠化覆蓋率低，城鎮功能不健全，導致生產和生活環境日趨下降。特別是近幾年，霧霾頻發，引起河北省及周邊地區廣大人民群眾的強烈不滿。

原因剖析

（一）外部因素

1.河北省新型城鎮化建設受制于現行的行政管理體制和財政預算體制，京津在一定程度上 “擠占”了河北省的城市 “資源”。據專家分析，本地短期利益、GDP考核、土地財政、京冀局部利益協調等問題依然是困擾京津冀一體化、河北環首都經濟圈規劃付諸實際的深層次矛盾。京津特別是北京因其特殊的政治地位及非市場化的資源配置方式，在一定程度上虹吸了河北的資源、人才和資金，靠權力打造的北京與周邊貧困地區形成了鮮明的對比。即便是現在京津冀協同發展上升為國家戰略，北京業已明確自己的城市定位，但其經濟功能的釋放效果和對河北及周邊地區的輻射作用仍很有限，合作還僅僅停留在口頭上沒有實質性進展。

2.區域內市場化進程相對滯后，尚未形成區域內統一的市場體系。市場是資源配置的主體。京津冀協同發展，河北承接京津產業轉移，但從目前進程看，產業轉移和調整仍沒有跳出行政區劃界線，原因在于推動經濟發展的著力點沒有轉到掃除市場障礙、構建統一市場上來，資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素不能自由流動，非公經濟推動市場發展、促進資源配置市場化的作用得不到有效利用，市場配置資源的主導作用也不能發揮。

3.二元戶籍制度及其難以剝離的附著利益。二元戶籍制度是計劃經濟的產物，它不僅僅是簡單的城鄉分割，其背后是巨大的既得利益差別。而正是附著于戶籍管理制度之上的社會保障、住房、教育、醫療、就業等制度，是橫亙在城鄉之間一道難以逾越的鴻溝。雖然近些年河北省將農民工的就業保障、醫療保險、養老保險等問題納入決策視野，并將這些指標作為政府政績的一項重要考核內容，但這些政策的實際執行效果并不佳。因為以戶籍制度為代表的城鄉二元管理制度由來已久，利益復雜，難以靠某一點的突破而推動全局的發展。

（二）內部因素

1.經濟發展落后，城鎮化建設資金支撐不足。城鎮化建設，無論是農民市民化還是城鎮基礎和公共服務設施建設，都需要巨額資金投入。調研中我們發現，制約河北省城鎮化發展的根本原因在于經濟發展的內在動力不足，除了離大中城市較近的、資源豐富的城鎮發展態勢較好外，其他大部分都發展緩慢，縣域經濟發展更是明顯滯后（河北各市與京津人均GDP比較見圖1）。特別是為了治理環境污染，河北省委省政府承諾到2017年壓減4000萬噸煤的消費量、6000萬噸鋼鐵產能，“十二五”期間淘汰落后水泥產能6100萬噸、玻璃產能3600萬重量箱。為此，近兩年河北經濟一直處于低位運行，經濟效益明顯下滑，財政收入增速放緩，這樣的經濟狀態和財力何以支撐新型城鎮化建設？

2.缺乏產業支撐，城鎮化建設拉力不足。城鎮化的過程是第二、第三產業不斷向城鎮聚集的歷史過程。沒有產業支撐，城鎮的人口就很難充分就業，就沒有足夠的收入，就很難刺激消費，而沒有消費就沒有再生產，城鎮化將成為無本之木。從河北省目前的城市產業結構看，新型工業化與新型城鎮化沒有實現聯動發展，多數城市的城鎮化明顯缺少產業支撐，工業布局不能集中連片發展，不能形成規模聚集效應，使小城鎮吸納農業剩余勞動力的能力軟弱，阻礙了農村產業結構優化和農業勞動力向非農產業轉化。另外，城市間嚴重趨同的產業結構，不僅導致了諸如鋼鐵、水泥等傳統產業產能嚴重過剩，同時也造成了區域內各城市之間的無序競爭。

3.缺乏科學和長遠規劃。區域發展規劃是政府引導經濟社會發展、加強宏觀調控的有效手段。河北省人多地少，城市用地與耕地、水資源承載能力之間的矛盾極為突出，因此，如何通過科學、合理、長期的城鄉發展規劃提高土地、水等資源的利用效率就顯得尤為重要。而現實情況是，一方面各地市均站在自身的角度審視城市發展，缺乏整體觀念，不能從全局的角度分析解決區域內存在問題。另一方面，現行規劃決策管理體制重城輕鄉、規劃多頭、部門分割。由于規劃主體、技術標準、規劃目標和編制辦法的不同，河北省經濟、城鄉、土地等規劃之間還存在內容重疊、協調性差、管理分割、指導混亂等問題，導致了城鎮開發管理上混亂和建設成本的增加，影響了城鎮經濟快速健康發展。

推進河北省新型城鎮化建設的對策建議

（一）科學規劃，分層布局

河北新型城鎮化建設要圍繞京津冀一體化和京津冀城市群發展布局進行統籌制定、科學規劃。

圖1 河北各市與京津人均GDP比較

一是要堅持產業、空間和土地“三規合一”的原則。省委省政府應加強對全省城鎮經濟社會發展規劃、城鎮建設總體規劃、土地利用總體規劃編制的領導與控制。按照一張藍圖干到底的原則，整合土地利用、發展規劃、基本建設三統一，科學規劃城鎮化發展布局。抓住國家土地利用規劃修編和京津冀協同發展的時機，將重點城鎮土地利用規劃，納入修編范圍。

二是全面優化省、市、縣城、鎮（鄉）、村規劃建設體系。本著高起點、高標準，體現地方特色，強化時代感、文化底蘊和提高市民綜合素質相結合的原則，使城鎮規劃同本地區經濟社會發展戰略及長期規劃相銜接，科學確定大中小城市、小城鎮的經濟布局和市場定位。

三是要圍繞產業集聚核心編制規劃。產業集聚是城鎮規劃的核心。城鎮規劃應在現有鎮區的基礎上，根據不同的自然條件和產業優勢形成一個集聚核心，使得鎮域內的人口、資金和其他資源優勢，源源不斷地向核心聚集，形成向心型的城鎮化趨勢。

（二）強化城鎮產業就業支撐

河北省新型城鎮化建設應抓住京津冀協同發展的歷史機遇，趨利避害，調整產業結構，優化產業布局，強化產業支撐。

第一，大力發展城鎮工業。工業化是城鎮化發展的根本動力。河北是個農業大省，同時也是個重工業大省，特別是重化工業實力雄厚，有雄厚的產業資本和社會資本，有一批世界知名企業和高素質產業大軍。所以河北應以京津冀協同發展為契機，積極承接京津特別是北京產業轉移，借力發展高新技術產業和戰略性新興產業，吸引高素質人才，提高各行業的社會化程度，以此形成就業的規模型擴張。

第二，大力發展城鎮新型第三產業。以市場化、產業化、社會化為導向，突出重點產業和關鍵環節，改造傳統服務業，發展現代服務業，特別是金融、保險、房地產、信息及社區服務業，全面推進服務業優化升級，以此增大就業比重，通過加快服務業的發展形成良好的人流、物流、信息流、資金流和消費流，進而帶動城鎮化。

（三）加大城鎮綜合配套改革力度，消除農民進城壁壘

新型城鎮化建設要堅持以人為本，積極推進綜合配套改革，有序推進農業轉移人口市民化。

第一，推進城鎮管理體制改革。對進入全國百強、全省30強和各市確定的中心鎮，應根據經濟發展需要實行強權擴鎮，增設管理機構，落實人員編制；下放管理權限，建立鎮級金庫，完善預決算制度，壯大鎮級財政；轄區內所有行政事業性收費，應由鎮財政收費局統一征收管理，扣除上交國家、省的以外，全部留鎮專項用于城鎮基礎設施建設。對中心鎮收取的舊改費上級應適度返還，用于城鎮建設。

第二，推進城鎮戶籍管理制度和人口服務制度改革。應盡快用戶籍登記備案制代替現行的戶籍審批管理制，讓所有愿意到城鎮務工經商的人都能夠自由地進入城鎮。對符合條件的進城農民，應及時辦理城鎮戶口，對到城鎮落戶的農民，禁止收取或者變相收取城鎮增容費或基礎設施建設配套費，做到與當地居民一視同仁。應允許進鎮落戶的農民對原有承包地擁有承包權，有償轉讓其使用權。另外，在取消進城落戶限制的同時，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。

第三，推進城鎮社會保障制度改革。借鑒城市居民社會保障體制改革的經驗，在城鎮居民的就業、醫療和養老等方面建立起社會統籌保障和居民自我保障相結合的新型城鎮社會保障體系。

第四，推進城鎮住房制度改革。在繼續允許符合條件的城鎮居民自己建造住房的同時，允許地產開發商到具備條件的城鎮開發建設商品住宅小區，建造一批環境優美、設施齊全、功能完備的廉價商品房，提高城鎮居民的居住質量。

第五，強化生態環境保護制度。完善推動城鎮化綠色循環低碳發展的體制機制，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。大力整頓鎮容鎮貌，加強城鎮綠化美化，為城鎮營造優雅的自然環境。

（四）創造性地破解土地制約難題

第一，強化土地規劃調控力度。按照 “企業向園區集中，土地向規模集中，農民向城鎮集中”的土地集約利用原則進行規劃設計，合理安排城鎮人口與用地聚集程度，形成規模效應。嚴格規劃和用地項目審批，從源頭上抓好集約用地，提高存量土地的利用率。

第二，加大對城鎮建成區現有土地的開發、挖潛改造力度。一是調整產業結構，改造舊城鎮區，置換工業用地。在完善配套設施的基礎上，實行資源招商、能人招商、以商招商等辦法，采取用土地買斷、租賃等形式，培育土地市場，建立土地市場一級開發機制，發揮土地資源的增值功能。二是加大舊城鎮區改造整理土地力度，提高城鎮土地的利用率、綠化率、容積率。三是加強城鎮基礎設施建設，提高集約用地水平，提升土地商品價值。

（五）建立多元可持續的新型城鎮化建設投入機制

資金是城市建設與發展的“血脈”。圍繞破解城建資金難問題，應全面放開城鎮建設市場，用市場杠桿來激活社會、金融機構等多元投資主體。第一，建立政府、企業和個人共同投資的多元化投入機制。以政府投入為引導，鼓勵企業和個人投資參與城鎮公用設施建設，鼓勵社會資金參與小城鎮普通住宅開發、舊城改造和新村建設。第二，允許以小城鎮某項基礎設施為基礎成立有限責任公司，負責籌集資金和基礎設施的建設或項目發包，并對建成后的基礎設施進行管理、維護和收費。第三，建議省、市做出硬性規定，在財政預算中加大城鎮建設分配比重，并從目前的基礎設施建設項目中切除一塊資金專門用于城鎮公用設施建設，發揮國家投資對城鎮建設的拉動作用。第四，鼓勵金融機構向城鎮建設提供中長期信貸支持城鎮基礎設施建設。可以嘗試城市信投公司在鎮域試點。第五，大力吸引外資尤其是國外知名的戰略投資者。主要包括向外國政府貸款，吸引外國企業、個人參與投資，利用聯合國金融機構的低息貸款。第六，建立小城鎮發展基金，疏通商業銀行對城鎮基礎設施建設的投融資渠道。小城鎮收取的城市維護建設稅、基礎設施配套費、市場管理費等應專款用于加快城鎮化進程，促其跨越式發展。

（六）構建強有力的城鎮建設組織保障體系

城鎮建設改造是一項艱巨工作，難免會遇到很多矛盾和問題。為此，省委、省政府應始終堅持以無縫隙、鏈條式的捆綁責任推進工作，以此推動城鎮化建設工作不斷引向深入。應建立健全推進城鎮化領導體系，完善城市長效管理機制，組建城市綜合執法機構；應大力推行網格化管理，層層制定 《推進城鎮化建設實施方案》、《推進城鎮化建設目標任務分解》等文件，實行領導分包。同時，將工作任務逐項分解量化，層層簽訂責任狀，建立分包領導與責任人捆綁考核責任體系。定期召開械鎮化建設協調會，專題研究解決主要困難和問題，強化現場指揮和經常調度，落實掛圖作戰、臺帳督導機制，構建起上下協調聯動、齊抓共管的工作格局。應推行財政投資建設項目代建制，進一步提升城市建設的速度、質量和品位，提高城鎮的吸納和輻射能力。

參考資料

1.中共中央國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，中國農業新聞網-農民日報，2014，12（29）.

2.河北省委省政府關于推進新型城鎮化的意見（全文），河北日報，2014，4（11）.

3．中國286個地級以上城市城鎮化質量大排名，中國經濟周刊，2013（3）.

4．從京津冀“兩會”看三地協同發展新動向，燕趙都市報，2015，1（28）.