行為不良和違規青少年教育管理的法律問題思考

●王汩寶

行為不良和違規青少年教育管理的法律問題思考

●王汩寶

現行法律關于行為不良、違法違規青少年教育管理的規定中，存在問題不少，主要表現在：過于重視違法犯罪青少年的處理，忽視違規違紀青少年的管理；過分重視強調對于學生做出結論性、結果性、靜態性的評價，缺少程序性、進行性、動態性的指導；過于強調對于學生的關心、愛護、尊重，忽視對于學生的強制性教育和管理；過于重視實體性問題，忽視程序性問題；法律法規間的配套不夠，缺少對于某些法律條款、名詞、術語的權威性解釋。完善對于行為不良、違規青少年的教育管理，應當在加大教育法律法規的宣傳力度；加快有關法律法規的立法和完善；科學合理地限制對于青少年某些權利的保護，增加學校老師在青少年教育管理中的責任與權力等方面下功夫。

法律；青少年；行為不良；教育管理

2014年11月20日，大河報同時播出兩則新聞，一則說的是南陽市三中13歲女生晨晨（化名），在數學模擬考試期間，被數學老師“發現認定其作弊，而且不聽任何解釋，立即讓她搬著凳子到教室外面考試。在教室外面，被清出考場的5名男生對她進行了嘲笑。晨晨當天中午回到家，哭著飯也不吃。下午1時許，在距離家門口300米遠的一棟民宅前，被人發現從4樓墜下，當場昏迷，被送往醫院搶救4天，于11月18日凌晨死亡。”另一則說的是“焦作市萬方中學初三女生瑤瑤（化名），因前日家庭作業沒做完，11月10日在學校被罰站一天，當晚放學回家后，就從自家的7樓跳樓而亡。”

兩朵小花還未綻放就已凋零，帶給家長和社會無限的悲傷和不盡的惋惜。雖然類似這樣的新聞信息早已不會如前些年那樣奪人眼球、引發社會的轟動效應了，然而，在尊重和保護人權、依法治國的社會大環境下，面對著學生家長“一個勁向學校老師討要說法”以及學校老師“蒼白無力的”辯駁，每一個教育或法律工作者都應站在對未來、對國家、對民族負責的高度，從現行法律的實際狀況著眼，對于學校老師究竟應該如何教育管理行為不良或違反了中小學生日常行為規范（簡稱“違規”）學生的問題，進行深刻地反思。

一、現行法律關于行為不良、違規青少年教育管理的一些主要規定

（一）對于行為嚴重不良青少年的教育管理，主要直接體現在現行法律關于違法犯罪青少年的處罰、管教等條款中

《中華人民共和國刑法》第十七條：“已滿十四周歲不滿十八周歲的人犯罪，應當從輕或者減輕處罰”“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。”

《中華人民共和國治安管理處罰法》第十二條：“已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。”

《未成年人保護法》第二十五條：“對于在學校接受教育的有嚴重不良行為的未成年學生，學校和父母或者其他監護人應當互相配合加以管教；無力管教或者管教無效的，可以按照有關規定將其送專門學校繼續接受教育。”

《預防未成年人犯罪法》第三十四條規定，“本法所稱‘嚴重不良行為’，是指下列嚴重危害社會，尚不夠刑事處罰的違法行為：（一）糾集他人結伙滋事，擾亂治安；（二）攜帶管制刀具，屢教不改；（三）多次攔截毆打他人或者強行索要他人財物；（四）傳播淫穢的讀物或者音像制品等；（五）進行淫亂或者色情、賣淫活動；（六）多次偷竊；（七）參與賭博，屢教不改；（八）吸食、注射毒品；（九）其他嚴重危害社會的行為。”第三十五條：“對有本法規定嚴重不良行為的未成年人，其父母或者其他監護人和學校應當相互配合，采取措施嚴加管教，也可以送工讀學校進行矯治和接受教育。對未成年人送工讀學校進行矯治和接受教育，應當由其父母或者其他監護人，或者原所在學校提出申請，經教育行政部門批準。”

（二）對于違規青少年的教育管理，主要體現在現行法律有關學校老師對于學生的權利、職責上

《中華人民共和國教育法》第二十八條：“學校及其他教育機構行使下列權利：按照章程自主管理；對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；對受教育者頒發相應的學業證書。”第二十九條：“學校及其他教育機構應當履行下列義務：遵守法律、法規；維護受教育者、教師及其他職工的合法權益；以適當方式為受教育者及其監護人了解受教育者的學業成績及其他有關情況提供便利。”

《中華人民共和國教師法》第七條：“教師享有下列權利：進行教育教學活動，開展教育教學改革和實驗；指導學生的學習和發展，評定學生的品行和學業成績。”第八條：“教師應當履行下列義務：遵守憲法、法律和職業道德，為人師表；對學生進行憲法所確定的基本原則的教育和愛國主義、民族團結的教育，法制教育以及思想品德、文化、科學技術教育，組織、帶領學生開展有益的社會活動；關心、愛護全體學生，尊重學生人格，促進學生在品德、智力、體質等方面全面發展；制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現象。”

《中華人民共和國未成年人保護法》第十八條：“學校應當尊重未成年學生受教育的權利，關心、愛護學生，對品行有缺點、學習有困難的學生，應當耐心教育、幫助，不得歧視，不得違反法律和國家規定開除未成年學生。”

（三）對于行為不良，違規青少年的教育管理，還包括在下列行政法規、規章的以下條款中

《義務教育法實施細則》第二十二條：“實施義務教育學校的教育教學工作，應當適應全體學生身心發展的需要。學校和教師不得對學生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為；對品行有缺陷、學習有困難的兒童、少年應當給予幫助，不得歧視。”

《中小學德育工作規程》第二十七條：“中小學校應當嚴肅校紀。對嚴重違反學校紀律，屢教不改的學生應當根據其所犯錯誤的程度給予批評教育或者紀律處分，并將處分情況通知學生家長。受處分學生已改正錯誤的，要及時撤銷其處分。”

《普通高等學校學生管理規定》第十六條：“學生嚴重違反考核紀律或者作弊的，該課程考核成績記為無效，并由學校視其違紀或者作弊情節，給予批評教育和相應的紀律處分。”第十七條：“學生不能按時參加教育教學計劃規定的活動，應當事先請假并獲得批準。未經批準而缺席者，根據學校有關規定給予批評教育，情節嚴重的給予紀律處分。”

《高等學校校園秩序管理若干規定》第十八條：“對違反本規定，經過勸告、制止仍不改正的師生員工，學校可視情節給予行政處分或者紀律處分；屬于違反治安管理行為的，由公安機關依法處理；情節嚴重構成犯罪的，由司法機關處理。”

二、現行法律法規關于行為不良、違規青少年教育管理規定中存在的問題

（一）過于重視違法犯罪青少年的處理，忽視違規違紀青少年的管理

對于違法、犯罪等“有嚴重不良行為的未成年學生”，目前我國有關法律明確規定“責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養”“按照有關規定將其送專門學校繼續接受教育”“學校和父母或者其他監護人應當互相配合加以管教”，從而不僅賦予學校、家長等對于這部分學生的“管教”的職責，而且明確了“在必要的時候”國家對于這些青少年予以“收容教養”的強制措施。但對于大量存在于校園，比如撒謊、打架、滋事、小偷小摸、損壞他人財物、考試作弊、不完成作業、遲到、頂撞老師、欺負同學等構不成犯罪違法，也談不上行為嚴重不良，但明顯違反中小學生日常行為規范的青少年學生，法律法規僅僅賦予學校、老師以“耐心教育”“幫助”的職責。不僅如此，法律還要求教師“不得歧視，不得違反法律和國家規定開除未成年學生”“不得對學生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為”等等。如此，在法律上，如果老師對于這部分學生“耐心”不夠、“教育”無效、“幫助”無果，那事實上的后果，要么只好放棄，要么就是越過法律和政策的“高壓線”，從而將老師置于要么違背職業良心，要么觸犯法律政策的兩難境地。

（二）過分重視強調對于學生做出結論性、結果性、靜態性的評價，缺少對學生進行管理、教育、批評、懲戒等程序性、進行性、動態性的指導

學校之于學生的權利，無論是在廣義法律的層面上還是狹義法律的層面上，僅僅包括學校之于學生的學籍管理權、獎勵權、處分權、頒發學業證書權。從實際情況來看，基本都是在學期、學年即將結束的時候，以各種“登記表”“評語鑒定”“榮譽稱號”“畢業證”的形式，對于學生在校的綜合或單項的表現做出結論性、結果性、靜態性的評價。老師之于學生的權利僅僅包括學生學習和發展的指導權、學生的品行和學業成績的評定權、進行教育教學活動權。而對于經常性的、眾多的、需要立即或盡快予以解決的學生違反學校規章制度、違反中小學生守則、違反中小學生日常行為規范等情形，卻沒有賦予學校老師相應的、明確的、具體的、足夠的權利來處理。如此，在以人為本、法律至上的當今社會，如果學校老師對于學生的違法違紀問題，依據“傳統習慣”“思維慣性”“職業良心”而冒然進行處理，對學生說了什么或做了什么，則不論學校老師的出發點多么美好，理由多么正當，過程多么美妙，工作多么需要，方式多么恰當，方法多么正確，其結果很可能是出力不討好，好心沒好報。一旦學生因此或雖非因此，但恰好在此期間“自殺”“傷殘”“離家出走”“哭鬧”甚至“不高興”“不開心”，而家長也因此怪罪于老師，認為老師說多了，說重了，說錯了，對學生進行了體罰或變相體罰，或多或少傷害了孩子的自尊，侵犯了孩子的合法權益，向法院提起訴訟或有關部門進行控告，則學校老師就難以在法律上為自己的這些“管理”“教育”“批評”等行為找到法律上的明確的依據，從而很有可能承擔敗訴、賠償、道歉或下崗、待崗、取消教師資格等一系列后果。

（三）過于強調對于學生的關心、愛護、尊重，忽視對于學生的強制性管理和教育

目前我國的教育法律都強調“應當尊重未成年學生受教育的權利，關心、愛護學生”；“關心、愛護全體學生，尊重學生人格”；“關心愛護全體學生，平等對待每一個學生，尊重學生人格”；“不得對學生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為；對品行有缺陷、學習有困難的兒童、少年應當給予幫助，不得歧視”；“對品行有缺點、學習有困難的學生，應當耐心教育、幫助，不得歧視，不得違反法律和國家規定開除未成年學生”。我們說，青少年作為未成年人，確實需要全社會給予更多的關心、愛護和尊重，但是，也必須看到，青少年正處于生理、心理的成長時期。他們渴望獨立，喜歡獵奇，追求冒險，不甘平靜和順從，但又缺乏社會經驗和知識，自我認識、辨別和控制能力差。無論是從保障教學秩序，完成教育任務、達到教育目標的角度，還是從加快青少年的社會化、促進學生在品德、智力、體質等方面全面發展，培養社會主義事業接班人的角度看，青少年更需要成人社會對其進行必要、及時、恰當的教育管理。面對層級不斷升高、人數越來越多的中小學生違法違紀狀況，如果學校老師沒有一些“硬梆梆”“實在在”權力，不能根據實際情況，開除、勸退個別多次嚴重違反校規校級的學生，責令一些學習習慣不好、成績太差、遠遠跟不上正常教學進度的學生留級、降級，不能適時、適地、適情、適度地批評、懲戒惹事生非的學生，面對一而再，再而三違規犯錯的學生只能一味地進行“教育”，“幫助”，那么其結果只能是放縱某些學生的任性，助長個別學生的戾氣，最終危害青少年群體或自身長遠的健康發展。

（四）過于重視實體性問題，忽視程序性問題

程序性法律規范指以保證權利和義務得以實現或職權職責得以履行的有關程序為主的法律。目前教育方面的法律法規中，有關學生教育管理方面的一些條款基本都是實體性的規定，沒有或很少見到程序性規定。如教師法規定“制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現象。”但在由誰來認定、怎樣認定某一行為是“侵犯學生合法權益的”或“有害于學生健康成長的”；應該在什么時間、場所、情形下制止“侵犯學生合法權益的行為”；怎樣批評和制止“侵犯學生合法權益的行為”等具體程序性問題上，無論是法律的層面還是法規、規章的層面，卻沒有片言只語。在這種情況下，作為老師，尤其是法制意識比較強的老師，即使主觀上想著去制止明顯有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制明顯有害于學生健康成長的現象，但礙于一系列程序性法律問題不明確，擔心自己的一些行為，哪怕在某些問題上只是簡單地“問一問”、“看一看”、“說幾句”，都有侵犯學生的隱私權、名譽權、人格尊嚴權、戀愛權、交往權、受教育權、通訊自由權之嫌，從而導致個別學生離家、出走、自殺等嚴重后果。如此，有可能使得法律的一些實體性規定的貫徹落實，大打折扣，甚至于流于紙上，形同虛設。

（五）法律法規間的配套不夠，缺少對于某些法律條款、名詞、術語的權威性解釋

改革開放至今，有關教育方面的法律、法規、規章已經有200多部。其中一些法律經由原立法機關進行了修訂，一些法律經由地方立法機關進行了補充。但放眼看去，關于學校老師的權利、職責；關于學生的教育、管理；關于違反校規校紀學生的懲戒、處理等部分，卻沒有什么質上的或量上的變化。我們說法律解釋是將抽象的法律規范適用于具體的法律事實的必要途徑，是彌補法律漏洞的重要手段，也是調節法律的穩定性與社會的發展變化之關系的媒介。由于有關權威機關沒有立法上的跟進，適時地對現行的某些法律規范、法律條文的含義、內容、概念、術語以及適用的條件等，作出科學的、明確的、清楚的說明、解釋、界定，從而導致學校老師、學生家長、官員甚至法官在某些法律條款、法律術語、法律名詞的理解和適用上，以我為主，各說各話，自以為是。從近幾年的學生管理實踐來看，最容易引起歧義和爭論的是“禁止體罰、變相體罰以及其他侮辱人格尊嚴的行為”、“學校應當尊重未成年學生受教育的權利，關心、愛護學生，對品行有缺點、學習有困難的學生，應當耐心教育、幫助，不得歧視，不得違反法律和國家規定開除未成年學生”等條款，以及其中的“體罰”“變相體罰”“關心”“愛護”“耐心”“幫助”“教育”等名詞術語。這些問題的存在，使得一些老師在如何管理班級、怎樣處理違規學生問題時常常犯嘰咕，傷腦筋，戰戰兢兢，如履薄冰。

三、完善對于行為不良、違反規范青少年進行教育管理的對策

（一）加大教育法律法規方面的宣傳

教育法律法規的作用包括維護教育教學的秩序；確認學校、老師、學生的權利義務；提供學校老師行使權力的法律根據；制約學校老師濫用權力或不盡職責的行為；預防教師與學生之間、學校跟家長之間的爭端；制裁老師、學生的違法違規行為。實踐中，一些人只看到法律的強制作用，認為教育法律的強制性條款太少，有教育活動“無法可依”的感覺。一些人對教育法律的執行力理解不夠，沒有看到教育法律的執行是立法、執法、司法等多方面共同努力的結果，幻想著單靠學校老師以及教育行政機關來執行教育方面的法律。一些人沒有看到現實教育的多樣性，忽視了法律廣泛性和普遍適用性的要求，幻想著法律能把所有的教育問題都一一列舉出來。一些人片面夸大《憲法》《刑法》《民法通則》等關于人權保護的一些原則性規定，缺乏對于《教育法》《教師法》等教育法律的全面了解，對于師生關系不能有一個正確的認識。

當前和今后一個時期，在加大教育法律的宣傳力度方面，一是要突出依法治國、依法執教的重要意義、主要內容、核心要求的宣傳，進一步凸顯教育法律在教育改革和發展中的地位，提升教育法律在教育工作者心目中的指引、預測、評價作用，消除人們在有關教育法律問題上模糊、錯誤的認識。二是要加大《教育法》、《教師法》等教育法律在全社會的宣傳，在深化“法律面前人人平等”、“國家尊重和保護人權”等憲法條款以及“當事人在民事活動中的地位平等，”“公民的民事權利能力一律平等”等民法條款同時，進一步突出學校老師跟學生之間的管理與被管理者、教育者與被教育者的行政關系。

（二）加快教育方面有關法律法規的立法和完善

改革開放以來，我國的教育法律制度從無到有，已初步形成比較完善的教育法律體系。但從整體上看，教育法制建設還不能完全適應國家整體法治推進和教育改革發展的步伐和需要。

今后一個時期，加快教育方面法律法規的完善，一是要增加教育法律的數量，盡快制定一些學生教育管理方面的新法，以新的法律規范來規范學校對于學生的管理教育行為，促進學校合法而自由地實施教育教學活動，保護學校、教師以及學生的合法權益，維護學校教育教學的良好秩序，解決好違規違紀學生的管理、教育問題。二是對已有的一些教育法律要進行必要的修訂，增加程序性的內容，努力使教育法律法規更好應對我國政治經濟文化的發展以及世界形勢的變化，更好地應對當前我國青少年發展的新情況、新問題、新特點。

（三）科學合理地限制對于青少年某些權利的保護，增加學校老師在青少年教育管理中的責任與權力

青少年的成長受到來自學校、家庭和社會各個方面的影響。青少年的教育管理只有家庭、學校、社會三個方面形成合力，才能產生最佳效果。但是，在社會、家庭、學校這三個教育因素中，學校教育是唯一一個有目的、有計劃、有教材、有專門的教育時間和教育活動的教育過程，是一種主動、積極的教育，在青少年成長中起著主導作用。

要優化學校育人環境、發揮學校教育主渠道和教師的主導作用，一是要加大對學校的法律保護力度。學校攸關國家教育，攸關民族素質，攸關物質文明和精神文明建設。要通過立法，凸顯學校獨特的性質、使命和社會地位，保護學校的合法權益。二是要進一步提高教師在國家、社會、學校中的地位，重新恢復和樹立教師在國人心目中的“師道尊嚴”地位。在老師與學生的關系上，除了明確管理者與被管理者、教育者與被教育者的關系之外，還應確立特殊的監護者與被監護者的關系，賦予老師對于在校學生更多的管理教育甚至懲戒的權利和職責。三是要針對未成年人的特點，對青少年某些權利尤其是平等權、隱私權等內容予以必要的、科學的、合理的限制，不能無視青少年發育、發展的實際而妄談對于青少年權利的保護。要在法律上明確規定教師的民事、行政責任免除條款以及不予受理的學生訴老師、學生告學校案件，減輕有關訴訟中學校老師的舉證責任，為教師嚴格執教創造寬松的社會環境。

（責任編輯：金傳寶）

王汩寶/青島市團校講師