美國社區學院治理結構中校長權力的制衡及啟示*

●程晉寬 朱子君

美國社區學院治理結構中校長權力的制衡及啟示*

●程晉寬 朱子君

美國社區學院校長作為學院的行政首腦，扮演著多重職責和角色，擁有學院治理的領導權力，但在美國社區學院中并沒有出現校長權力擴張以及濫用權力的現象，主要原因是社區學院中存在著各個管理機構相互制衡的制度。美國社區學院校長權力行使的科學性和有效性，引導和促進了社區學院的發展，對我國高等院校治理結構中校長權力的有效運用具有借鑒意義。

美國社區學院；治理結構；校長權力

校長是整個大學的靈魂。E·阿什比勛爵指出，大學的興旺與否取決于其內部的領導權是否得到科學有效的配置。[1]美國社區學院校長（chancellor）作為學院的行政首腦，由董事會選舉產生并對董事會負責，在其授權的范圍內行使權力。在社區學院的治理結構中，校長扮演著多重角色，擁有多項權力，除了負責全院的行政事務外，還負責招聘和考核教師、與當地公眾、機構團體保持聯系、與臨近其他社區學院協調系科設置等問題以及為學院的發展籌集經費等。雖然社區學院校長擁有學院治理的領導權力，但在美國社區學院中并沒有校長權力擴張以及濫用職權的現象發生，這得益于社區學院中存在的各個管理機構及其相互制衡的制度，試分析之。

一、美國社區學院校長的權力類型

美國社區學院校長是學校董事會的代理人。在學校的內外治理結構上，承擔著多重角色。正如美國馬里蘭大學羅伯特·伯恩鮑姆教授所說：“人們期待大學校長既是一位復雜的科層體制的行政首長，同時又是一個專業社團的同僚召集人；既像是大學校園文化中共有價值與符號的象征性長老，又是對董事會負責、對其他政府機構的要求予以回應的公務員。”[2]美國社區學院校長也具有這些不同的權力，如密西根大學邁克爾·科恩教授和斯坦福大學詹姆斯·馬奇教授指出，美國大學校長主要扮演行政者、政治家和企業家三種角色，[3]而美國社區校長則更是這三種不同角色的混合體。

（一）校長作為學院行政首腦所具有的行政權力

作為董事會在學院的代表，校長主要執行董事會所作出的關于社區學院內部日常事務的決定，負責全院的主要行政事務，其執行目標是，通過提供給社區群眾長期的學習機會，培養技術精湛、能力卓越的勞動力以推動本州的經濟發展。在社區學院治理結構中，校長是學院行政權力的首腦，不僅具有引領學院發展的職能，還必須是優秀的行政管理人員。校長作為社區學院的最高行政首腦，在行使行政權力方面，主要體現為三方面：

首先，為使董事會對學院的發展目標和學院日常管理工作的有序進行，校長首先會任命一個高層管理團隊（top management team），以幫助自己順利完成任務。比如，校長可以任命副校長來負責行政、教務學術、學生服務等方面的具體事務。盡管副校長的任命需董事會最終確定，但校長在遴選副校長的過程中始終起著舉足輕重的作用。

其次，由于美國社區學院董事會成員都是校外人士，對學院的使命和經營管理缺乏全面的認識，他們更像是企業或公司經理，注重以經濟利潤為核心開展學校治理工作，這將置學院的發展于危險境地，因此校長的職責之一就是幫助董事會成員定位學院的功能和性質，并從專業的角度管理學院，以更有效的方式治理社區學院。

最后，作為學術性機構，建立一支結構合理、素質精良的高水平教師隊伍是社區學院發展的必然要求，也是大學校長的重要職責。[4]廣大教師的支持是校長成功領導學院健康發展的重要因素，且影響著一個校長的任期長短，所以校長對教師的管理，既不會事無巨細，也不能完全放權。為了取得教師的信任，校長還需認同和支持學術研究并尊重共享的治理結構模式，同時引導和鼓勵教師對學院的奉獻和參與。

（二）校長為學院籌款者所具有的企業家權力

自奧巴馬執政以來，美國政府著力推動社區學院的發展，極力加大對社區學院的資金投入。當前美國社區學院的經費有70%是來自聯邦政府、州政府和當地政府的撥款，有16%是來自學生的學費。但學院大約要從中拿出30%用于資助社區學院的貧困生。為保證學院財政的平衡和正常運行，學院還需從當地企業或私人基金會等多重渠道籌措一定資金。籌措經費雖是董事會的法定義務，但在執行中卻是校長的主要工作職責之一。密西根大學校長詹姆斯·杜德斯達說：“多數高校隱含著這樣的期待：大學校長的工作就是幫助院長和系主任籌集資金，而財政主管和行政人員則是對此進行監督，以保證這一工作的明智與謹慎。”[5]

加州社區學院校長萊斯·哈里斯是一個很好的例子，他的商界身份為他成為新校長應有的“企業家”形象成功加分。在2012年6月就職加州社區學院校長之前，哈里斯曾是加州社區學院董事會的主席執行官、社區和初級學院的前認證委員會委員，對加州社區學院有著較全面深入的了解，同時他還是薩克拉門托商界的一員，并且主持過薩克拉門托地區的商業和貿易組織（SACTO），是首個成為薩克拉門托大都會董事長的教育家，同時還擔任著北加州世界貿易中心的董事會主席。萊斯·哈里斯非常清楚經濟基礎和投資對于社區學院發展的重要性，這些商界身份為他成為一個出類拔萃的“企業家”奠定了基礎。籌集資金的多寡還是評價一個校長是否成功的關鍵。如哈里斯親自參加學院的籌款活動，利用自身的“社會資本”為學院籌集充盈的經費。由于其在經費籌措中的積極作為，目前哈里斯已成為美國公認的杰出的社區學院校長。

（三）校長處理學院利益相關者關系所具有的政治家權力

為了尋求特定的政策目標，大學校長要像政治家一樣同一些利益相關者結成聯盟。因為在政治模式中，權力和影響力既不是源于習慣、也不是源于制度，而是通過協商和談判獲得的。[6]美國大學校長是戰略規劃的總協調人和最終發布者，他必須在戰略規劃的過程中協調董事會、高級行政者和教師之間的關系，在各部門之間、各系科之間以及與系科之間溝通和斡旋，努力使大學的戰略規劃成為大學師生的共同愿景。[7]同時，他也要負責與當地公眾、機構以及相關團體的聯系，把自己的職權最大、最優化。由于社區學院的獨特辦學理念和管理模式，因此也產生了與其有密切聯系的利益相關者。這些利益相關者直接影響著學院校長能否自如有效地治校，因為他們的評價關系著校長的任期。作為學院的最高行政執行官，校長必須具備處理學院各種利益相關者關系的能力和智慧。

從社區學院治理的外部看，這些利益相關者主要有聯邦政府、州政府、社區學院所在的社區以及對社區學院有經濟捐助的企業、基金會等。他們都想對社區學院有所控制，尤其是州政府和當地政府，則更希望能加強對學院的控制，使其更好地為所在社區及州服務，但是這樣做的結果勢必會沖擊社區學院的自治傳統。作為社區學院的資金資助者，尤其是企業，他們在捐助的過程中可能會附加一些為自己服務的條件，而這些條件或許會與學院的基本治學理念有所沖突。因此，為了尋求最優最合理的治校政策，校長就要與這些利益相關者結盟，以獲得他們最大的支持，使整個社區學院更好地運行和發展。

從學院的內部治理結構看，校長更要做到統籌兼顧。譬如，社區學院除了全職教師外，為節約成本還會雇傭大量兼職教師，兼職教師占美國社區學院總師資的68%。[8]雇傭兼職教師是社區學院節約成本的措施，但也相應產生一些弊端：兼職教師一般只完成當天的教學任務后就離校，不僅不能了解學生對所授知識的接受效果，也不利于其專心研究學術。因此，校長就要積極發揮作用，與系主任加強溝通，制定切實可行的招聘方案。除此之外，對教師的考核也是社區學院校長的主要職責之一，校長一年中有9個月的時間都在搞教師考核。[9]另外，校長保證學院內各個治理群體間相互作用是至關重要的，董事會、副校長、教務長、教師、學生及學院各個部門的管理人員通過相互支持、配合，達成統一的有助于社區學院發展的愿景，將對社區學院的發展起到事半功倍的作用。所以，如何有效地處理學院與利益相關者之間的關系，是對校長能力的一種嚴峻的挑戰和考驗。

二、美國社區學院校長的權力制衡機制

社區學院校長是整個學院的靈魂，是學院中最具有權力和影響力的角色，并且社區學院校長沒有一定的任期限制。但在社區學院中并沒有校長專權或權力無限擴張的現象，究其原因是美國社區學院治理結構中有相對完善的權力制衡機制，突出表現為以下兩方面：

（一）董事會對校長權力的制約與支持機制

多數情況下，董事會委托給了社區學院校長諸多權利，但同時也保留一些權力以及法律控制權。董事會是社區學院的最高決策機構和最高權力機構，社區學院校長由董事會任命，并對董事會負責，校長所提交的長期規劃以及制定的決定社區學院發展的各項基本政策都要由董事會審批，否則校長的工作將無法順利進行；考慮到學院財政支出的透明，董事會有權監督校長使用款項的基本情況。除此之外，董事會還會監督校長的工作績效，并且校長也要時常讓董事會了解自己的政策執行情況。同時，為了學院的更好發展，校長也有義務傾聽并采納董事會提出的建議。當然，為了不削弱校長的權利，董事會只是扮演學院咨詢者和政策制定者的角色，并不直接參與學院內部的微觀管理。所以，董事會領導下的校長負責制制度可以有效限制學院校長權力的擴張，并能有效遏制其濫用權力。

當然校長權力的實現還需得到董事會的支持。董事會站在學院可持續發展的角度，制定學院發展戰略，并通過校長的執行實現其治校理念。而校長從董事會那里最需要獲得的就是對雙方共同提出的學校愿景的信心和支持。在校長眾多的支持者中，董事會是唯一能夠讓校長完全依靠的機構，因為只有董事會是把學院作為一個整體來考慮其未來發展的。吉兒·克爾·康韋（Jill Ker Conway）曾任職史密斯學院校長十年時間，她在自傳《一個女子的教育》（A Woman’s Education）（2001）中寫道：“在這個充滿強烈爭論的環境中，董事會是新任校長部署工作時的唯一砝碼。我逐漸的欽佩并喜歡我的董事會同事，因為他們對學校的變革投了贊成票，他們的立場堅定。”[10]證實了董事會對校長有效支持的重要性。

（二）評議會對校長權力的制約和建言機制

評議會是美國大學提出和制定學術政策的重要機構，由教授或以教授為主的學術人員組成，幾乎包攬了所有學術事務的決策權。[11]評議會是董事會下設的職能管理機構，董事會把學術事務的決策權委托給評議會，因此社區學院內有關教學和學術的決策都要遵照評議會的決議。評議會的權力價值是監督與確保學術標準得到落實，并保障學科建設及發展，同時還要確保教師的學術權力。評議會有責任為學院教師的利益考慮，在涉及到教師的利益時有權向校長或其他行政管理人員提出意見和建議；可以對有關學術決策、學術事務等提出質疑。因此，這種學術與行政共同治校的模式，能有效遏制校長對學術事務的專權和獨斷，同時對校長及其行政管理也能起到監督和制約的作用。

美國社區學院的治理因與本國傳統文化、政治體制及經濟因素等密切相關，具有其獨特的治理特色。而作為社區學院重要的行政管理角色，校長權力制衡結構也有其獨特特征：其一，集體管理和個人負責制相結合；美國社區學院多隸屬于州政府，但政府并不直接參與管理，而是通過法律和經濟資助方式發揮影響。董事會在政府授權的范圍內，制定學院各項發展戰略，并通過選拔和聘任優秀的校長來實施既定規劃，雖然社區學院的主要行政事務由校長處理，但同時校長需對董事會負責。董事會授權下的評議會主要負責學院學術事務，同校長一起致力于學院學術發展。美國社區學院管理主體的多元化和職責劃分，既能做到集體智慧的發揮又有助于校長充分行使職權，體現了集體管理和校長負責制有機結合的特點。其二，民主管理和民主監督相結合。董事會領導下的校長負責制，是美國社區學院民主管理和民主監督有效結合的典范。董事會是由學區選舉產生的，是社區學院的直接管理機構，負責聘任和考核校長；校長在董事會的授權下管理學院各項行政事務，董事會擁有最終決策權，這在一定程度上體現了社區學院治理的民主性和監督的有效性。另外，校長雖然是學院的最高行政長官，但由教授組成的評議會卻對學術事務具有絕對的話語權和決策權，這就形成了行政與學術、校長和教授共同治校的模式，同時也能起到互相監督的作用。其三，行政權力和學術權力相結合。在美國社區學院治理模式中存在著行政權力和學術權力兩大系統。雖然校長的權力與學院利益相關者之間的權力會有重合，但在不同的系統內，其權力比重是不同的。自上而下的縱向行政權力系統，其主要職責是貫徹執行董事會、評議會等管理主體的決議，并負責整個學院行政方面的日常管理，實行校長負責制，教師發揮作用有限；而學術權力系統強調橫向運行，以教授為主體參與學術事務管理，評議會所發揮的作用能夠決定學院的學術發展方向，因此評議會雖有校長主持但決策權在全體成員。另外，由于行政權力和學術權力在具體行使的過程中難免產生摩擦，校長多以決策人和協調人的身份來減少兩者的沖突，成為兩大權力系統有效溝通的橋梁。這種校長權力模式一方面有利于董事會和評議會決策的執行，另一方面也保證了學院整體高效運行。

三、對我國的啟示

（一）明細黨政職責，實行校長職業化

美國社區學院實行董事會領導下的校長負責制，在制度上雙方都有明確的權力范圍，能有效管理和領導。在我國高等教育領域，實行黨委領導下的校長負責制雖曾產生過積極的作用，但近些年隨著高等教育自身規模的發展和外部條件的變化，出現了黨委和行政管理定位錯位的亂象，一定程度上限制了高等教育的發展，因此，需明確黨委和校長職責，實行校長角色職業化，完善黨委領導下的校長負責制。一方面應堅持黨委領導的原則；另一方面應在制度層面對黨委和校長的職責權限做出更加明確的劃分，依法制定切實可行的運行機制，形成黨委領導監督和校長自主治校的治理模式。同時，積極探索高校去行政化道路，實行校長職業化。作為校長負責制的一個重要組成部分，校長職業化有利于轉變管理者的官本位思想，有利于高等院校的科學化、高效化管理。

（二）建立符合高等教育發展規律的校長選拔機制

我國著名教育家陶行知說:“校長是一個學校的靈魂，要想評論一個學校，先要評論它的校長”。[12]這充分肯定了校長角色對學校發展的重要性。但我國現行的高校校長選拔方式，存在嚴重的直接任命的行政色彩，這必然產生諸多弊端，不利于高等院校的自身發展。因此，建立適合高等教育自身發展的校長選拔機制就顯得尤為重要。在21世紀的今天，能否抓住機遇，迎接挑戰，將決定高等教育發展的成敗，所以這就對高等院校校長的任職能力和各方面素質提出更高的要求。通過制定科學的選拔標準，不僅能增大校長選拔的成功機率，也將有利于高等院校的長期發展。

（三）建立行政權力和學術權力雙系統運行體系的創新治理機制

在高等教育體系中，院校管理的重點存在行政管理和學術管理的二元格局。但是，在現行體制下，出現了行政權力過大，學術權力較弱，學術權力不得不從屬于行政權力的不正常現象，主要表現在校長作為高等院校的行政負責人，不僅掌握行政權力，還有權力管理和分配學術資源。然而作為學校的協調人，校長既從事行政管理，又承擔學術研究，因而有時不能時刻對學校管理作出科學的判斷，這就嚴重限制了我國高等教育的全面發展。因此，建立行政權力和學術權力雙系統運行體系的創新治理機制創新管理機制，成為我國高等教育持續發展的必然。一是在高等院校黨委的領導下，建立行政和學術分權管理模式，實現管理上的專業化。二是成立由學校管理者組成的校委員會和以教授為主體的學術委員會，明確分工，各司其職，形成行政權力和學術權力雙系統運行體系。

[1][美]伯頓·R·克拉克.高等教育系統[M].杭州：杭州大學出版社，1994:121.

[2][美]菲利普·阿爾特巴赫等.21世紀美國高等教育：社會、政治、經濟的挑戰[M].北京：北京師范大學出版社，2005，321.

[3]Cohen，Michael D.&March，James G.Leadership and Ambiguity:The American College President[M].Cambridge:Harvard Business School Press，1986.

[4]歐陽光華.董事、校長與教授：美國大學治理結構研究[M].北京：高等教育出版社，2011，147.

[5][美]詹姆斯·杜德斯達，弗瑞斯·沃馬克.美國公立大學的未來[M].北京：北京大學出版社，2006，113.

[6]Birnbaum，Robert.How Colleges Work:The Cybernetics of Academic Organization and Leadership[M].Jossey Bass Publishers，1988.

[7]歐陽光華.美國大學治理結構中的校長角色分析[J].教育研究與實驗，2011，（3）.

[8]U.S.Department of Education，National Study of Postsecondary Faculty.National Center for Education Statistics，1996，2004.

[9]徐琦.美國社區學院研究[M].北京：中國社會出版社，2008，18.

[10][美]羅納德·G.埃倫伯格.美國的大學治理[M].北京：北京大學出版社，2010，10-11.

[11]李巧針.探析美國大學校長的權力制衡制度[J].高教探索，2008,（1）.

[12]陶行知.陶行知全集（第一卷）[M].長沙：湖南教育出版社，1984，437.

（責任編輯：馮永剛）

教育部人文社會科學規劃基金項目“全球化背景下美國高等教育與勞動力市場互動關系研究”（項目批準號：12YJA880015）的研究成果之一。

程晉寬/南京師范大學教育科學學院教授，石河子大學兼職教授，博士，博士生導師，研究方向為比較教育管理

朱子君/石河子大學師范學院碩士研究生，研究方向為比較教育