近十年我國學前教育經費投入及其主要成效與困境*

●董艷艷

近十年我國學前教育經費投入及其主要成效與困境*

●董艷艷

學前教育事業的健康發展，離不開學前教育經費特別是財政性教育經費的支持。為了更好地保障學前教育的發展，進一步加大對學前教育的財政投入，改善原有的教育經費分配政策顯得尤為重要。本文分析了近十年來我國學前教育經費投入的現狀及存在問題，并探討了促進學前教育經費有效投入的措施。

學前教育；經費投入；成效分析

一、近十年來我國學前教育經費投入現狀

近十年來，在各項政策方針的鼓勵下，我國學前教育事業獲得較快發展，學前教育經費投入不斷提高，主要表現在以下幾個方面：

（一）學前教育經費投入總量的絕對量不斷提高

學前教育經費是學前教育事業發展的重要保障，直觀地反應了國家和社會對學前教育的重視程度。學前教育經費總投入，包括國家財政性學前教育經費、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐贈經費、學費和雜費、其他教育經費。近十年來，無論是學前教育經費的投入總量的絕對值，還是學前教育經費投入的相對量，都呈現出上漲的趨勢。特別是2010年隨著各地學前教育三年行動計劃實施以來，學前教育經費投入大幅上漲。

通過對近十年來《國家教育統計年鑒》的數據進行分析，不難發現，自2001年以來，我國學前教育經費總投入逐年上漲。2001年我國學前教育經費總投入是60.28億元，2009年則達到244.78億元，是2001年的4倍多，特別是自2010年，我國頒布實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《學前教育三年行動計劃》以來，各級政府加大對學前教育經費的投入。通過圖1可以看出，2010年學前教育經費投入達到728.01億元，是2009年總投入的11倍多，2011年學前教育經費投入總量突破1000億，達到1018.58億元，比2001年上漲近17倍。[1]這表明學前教育受到越來越多的關注，我國對學前教育經費的投入總量的絕對量不斷加大。

圖1 2001-2011年學前教育經費投入總量

（二）學前教育經費投入的兩個相對量不斷提高

1.學前教育經費占教育經費比重不斷提高

近十年來，不僅學前教育經費投入的絕對量不斷提高，學前教育經費投入的相對量也在逐年提高。通過對近十年來學前教育經費投入的數值分析可知，盡管學前教育經費在教育經費中所占的比例略有波動，但總體呈現上漲的趨勢。通過圖2可知，2001年至2009年，學前教育經費在教育經費中所占的比例一直徘徊在1.20-1.50之間，但是2010年驟然上漲到3.72%，2011年實現歷史性的突破，達到4.27%。[2]從財政性學前教育經費所占財政性教育經費比例來看，近十年來，國家對學前教育經費投入不斷加大。

圖2 2001-2011年學前教育經費占教育經費的比例

2.財政性學前教育經費投入占GDP的比例不斷增長

從教育經費的來源看，學前教育經費來源以財政性教育經費為主導，呈現多渠道籌措的特點。自2001年以來，我國不斷加大對學前教育的財政性投入，學前教育財政性經費及其所占GDP總值的比例不斷上升。

（1）財政性學前教育經費的總量逐漸上升。如圖3所示，2001年我國財政性學前教育經費投入為36.39億元，2010年為244.35億元，十年間財政性學前教育經費投入加大了近200億元，翻了近7倍。2012年國家學前教育財政性經費投入上漲到748億元，比2008年增長了5倍。[3]

圖3 2001-2012年國家學前教育財政性經費投入

（2）財政性學前教育經費占GDP總值的比例緩慢提高。通過表1可知，2001年，我國學前教育財政性教育經費占GDP的0.033%，至2007年學前教育經費占GDP的比例呈現逐年增長的趨勢。

表1 財政性學前教育經費占國內生產總值的比例

3.三個生均學前教育經費逐年增長

學前教育經費投入相對量的增長還體現在生均學前教育經費的不斷增長。通過對《教育統計年鑒》及相關資料的分析，2001-2010年我國生均學前教育經費、生均財政性教育經費、生均預算內學前教育經費均呈現逐年增長的趨勢，并且生均學前教育財政性投入與預算基本相吻合。通過圖4可以發現，2001年我國生均學前教育經費、生均財政性教育經費、生均預算內學前教育經費分別為298.17、179.96、171.53元，2001年財政性生均學前教育經費增長率達到30.29%，首次突破30%。2010年我國生均學前教育經費、生均財政性教育經費、生均預算內學前教育經費分別達到2445.7、820.89、734.85元，財政性學前教育經費比2009年迅猛增長，再次突破30%，實現飛躍。[4]

圖4 2001-2010年我國學前教育生均教育經費

（三）公辦園數量不斷提高

目前在我國財政性學前教育經費主要投向公辦幼兒園。公辦園的數量直接客觀地反映出政府對學前教育的投入力度。近幾年來，在國家各項政策的鼓勵下，公辦園的數量不斷提高。

通過對圖5中相關數據分析可知，我國公辦園的數量不斷增長，盡管在2009年出現稍微下滑趨勢，但是整體呈現上漲趨勢。[5]

幼兒園數量的提高主要體現在幼兒在園人數、畢業生數量及專任教師數量的不斷提高。一方面，幼兒在園人數不斷增長。幼兒在園人數的增長反映了我國學前教育事業的發展，同時反映國家對學前教育經費的投入不斷增長。自2001年來，我國幼兒園的在園人數不斷增長，2001年幼兒在園人數為2021.84萬人，2012年上漲到3685.76萬人。另一方面，專任教師人數增長。幼兒園數量的提高還表現在幼兒園專任教師數的增長。由于幼兒專任教師的工資等主要由財政支付，因而幼兒教師隊伍的力量也反映出國家對學前教育的投入水平。自2001年來學前教育專任教師的數量不斷增長。2001年我國學前專任教師為63萬人，2002年和2003年出現微弱下滑，但是整體呈上升趨勢。2012年上漲到1483萬人。

圖5 2008-2011年公辦園數量

二、我國學前教育經費投入主要成效及困境

通過對2001年以來我國學前教育經費投入的各組數據進行分析，筆者認為我國學前教育經費投入取得明顯成就，主要表現在以下幾個方面：第一，我國學前教育經費總量不斷提高，龐大的學前教育事業實現跨越式發展。2011年，我國對學前教育經費的投入突破1000億元，實現歷史性的突破。第二，我國財政性學前教育經費增幅最快。2001年財政性學前教育經費為36.39億元，至2006年財政性學前教育經費不斷增長，2006年至2012年，財政性學前教育經費飛速增長，并且達到415.7億元，是2006年財政性學前教育經費的近6倍。第三，從財政性教育經費的分配看，學前教育經費同其他各級教育相比增幅最大。從2008年的1.3%提高到2012年的3.2%，增長近2個百分點，遠遠高于其他各級教育經費所占比重的增幅。[6]第四，公辦園的數量及質量不斷提高。公辦園特別是貧困地區及農村地區公辦園數量的增長無疑是教育經費投入取得的最顯著成效。

在看到我國學前教育經費投入取得顯著成就的同時，也不難發現其中存在的一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）學前教育投入逐年增加，但總體水平較低

雖然近十年來學前教育總投入不斷上漲，但值得注意的是，學前教育的總體投入水平還是較低的。

一方面，學前教育經費占教育經費的比重低。如前文所述，盡管2010年我國學前教育經費在教育經費中的比重達到3.72%，比2009年增長2.24%，但是與其他各級教育特別是中等教育和高等教育經費相比，學前教育經費偏低。如圖6所示，2007年，國家對學前教育經費投入為1571389萬元，而同年對初等教育、中等教育及高等教育的投入分別是60124183、34525562、37623007萬元，[7]盡管自2008年以來國家逐漸降低對初等教育的投入，但是直到2011年初等教育經費還是學前教育經費的近3倍之多。中等教育和高等教育經費分別是學前教育經費的6倍和7倍。[8]與國外發達國家甚至是其他發展中國家對各級教育相對均衡的投入相比，我國對學前教育經費投入總量偏低。

圖6 2007-2011年各級各類教育經費投入

另一方面，財政性學前教育經費占GDP的比重低。財政性學前教育經費占GDP的比重雖有緩慢上升之勢，但是形勢仍不容樂觀。我國學前教育經費占GDP的比重與其他發展中國家相比仍處于較低的水平上，如同年同為發展中國家的墨西哥及巴西學前教育經費占GDP的比例分別是0.58%和0.41%，遠遠高于我國0.04%的水平。[9]

（二）學前教育經費分配結構不合理，資金使用效益低下

學前教育經費不僅數量少，而且使用效益低，分配不合理的狀況長期存在，嚴重影響教育公平。

1.東西部學前教育經費投入差異明顯

學前教育投入呈現東高西低的特點，無論是總投入、財政投入還是預算內財政性投入，都呈現出東部高，西部低的特點，且差距較大。如表2所示，2010年，學前教育總投入全國平均值為2348423.4萬元，東部地區遠遠高于平均值，達到4053536.1萬元，而西部地區是1260569.7萬元。[10]

表2 2010年中我國各地東部學前教育投入

東西部經費投入差異性，還表現在生均教育經費上。從學前生均教育經費來看，無論是生均總投入、生均財政性投入還是生均預算內財政投入，西部地區的平均水平都遠遠落后于東部地區的平均水平。如圖7，通過對2010年數據分析可知，東部學前教育投入的平均水平高于全國的平均水平，而西部卻低于全國平均水平，這說明我國學前教育投入不均衡，明顯向東部傾斜。

圖7 2010年生均學前教育投入

2.學前教育經費分配不均

學前教育經費分配不均體現為公辦幼兒園獲得財政支持較多，而民辦幼兒園近乎零。大多數地方政府把財政教育資金投向公辦幼兒園，民辦幼兒園得到的財政支持微乎其微。在鼓勵社會辦園政策的引導下，社會各界力量紛紛辦園，民辦園的規模迅猛發展，已占到所有園所數量的一半以上，并且呈現繼續增長的趨勢。但是由于得不到財政的支持，辦學水平較高的民辦幼兒園，為了維持高質量的教學，只能將高額的學費作為其資金的主要來源，“入園貴”的問題愈演愈烈。而辦學條件差的民辦幼兒園，由于其自身條件的限制，無論是硬件設施還是軟件配置都無法與公辦幼兒園相比，盡管收費較低，但是“入園差”。

學前教育經費分配不均還表現在城鄉之間不均衡。公平導向的弱勢地區與兒童資助制度的不完善，使得城鎮幼兒園獲得較多的財政支持，而鄉村幼兒園及偏遠地區的幼兒園由于地方政府的財力有限，加之政府往往只重視體現政府績效的“面子工程”，獲得的教育投入少之又少。由于經費分配的長期傾斜，城鎮幼兒園借助充足的財政保障，不斷提高辦學條件，而鄉村幼兒園及偏遠地區的幼兒園則因缺少資金步履維艱。學前教育經費投入的城鄉差異使得學前教育經費的使用效率極低，限制了學前教育事業的發展。

此外，學前教育財政政策缺少強有力的法律保障。改革開放以來，我國制定了一系列發展學前教育的財政政策，但是這些政策并不像法律那樣具有強制力，也缺少長期的有效性，在實際的工作中，學前教育政策的實施很難順利進行。盡管出臺了《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》等，但是這些法律只是“質”的規定，宏觀確定了各級政府的責任，卻沒有對各級政府應承擔的學前教育經費的具體比例進行詳細規定。

三、促進學前教育經費有效投入的措施

（一）加大對學前教育的財政投入力度，提高經費的使用效益

盡管近十年來，特別是自2010年以來，我國政府重視學前教育的發展，不斷加大對學前教育的投入，但是我國學前教育投入的總體水平依舊偏低，難以支撐龐大的學前教育事業的發展。要保障學前教育事業的發展離不開政府的支持。多年來，教育事業發展的實踐證明，財政支持是學前教育事業乃至整個教育事業發展的有力保證，因此需確保財政投入的主體地位。政府應承擔發展學前教育的重任，不斷加大對學前教育的投入力度，著力保障幼兒園基礎設施的建設，提高幼兒教師的福利待遇，提高財政性學前教育經費在教育經費中的比重。

為此，應優先發展學前教育，提高財政性教育支出的比例。中央政府加大力度貫徹落實《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》等政策的規定，不斷提高財政性學前教育支出在教育財政支出中的比例，鼓勵西部地區及東部貧困地區學前教育事業的發展。地方財政要加大對學前教育的投入力度，既要調整財政經費分配的結構，又要加大向學前教育傾斜的力度。

（二）明確政府責任，確立政府、社會與家長共同參與的成本分擔機制

學前教育作為準公共產品，其學前教育財政投入應由各級政府承擔。當前世界發達國家基本形成高層政府為主、各級政府共同負責的政府間學前教育財政投入分擔機制。[11]我國應借鑒國際經驗，形成高層政府為主、各級政府共同負責的政府間學前教育財政投入分擔機制。充分發揮中央政府、省級政府雄厚的財政能力以及其在資金籌措、統籌規劃安排等方面的資源配置的優勢，增強其統籌協調的職能，加大承擔比例，切實保障學前教育經費。

通過中央與省級政府宏觀的資源調配，打破地區間財政壁壘，通過財政轉移支付，實現區域間與區域內的資源均衡配置，促進教育的公平；市縣級政府應積極參與學前教育財政投入，切實落實基礎設施建設修繕與更新、地方性行動方案所需經費；各縣區政府要確保教育經費“三個增長”的前提下，建立以財政撥款為主、多渠道籌措學前教育經費為輔的投入體制，逐步增加對學前教育的投入。有能力的縣鎮可根據自身經濟情況，加大對轄區內學前教育的財政投入。

（三）完善學前教育經費分配機制

學前教育作為教育的基礎環節，其享有的教育經費明顯偏低。因此，在進行教育經費預算時，應適當向學前教育傾斜。改善原有的學前教育經費分配機制，才能更好地促進學前教育的均衡發展。

在投入方向上，首先，應適度減少對辦園能力強、資金雄厚的公辦園的投入，加大對辦園能力差、缺少財政保障的特別是鄉村及偏遠地區公辦園的投入，建設均衡優質發展的公辦園。同時，由于公辦園的收費低，因而大多數家長愿意選擇公辦園，因而應增加公辦園的數量。在民辦園方面，由于我國學前教育經費有限，政府往往不會直接撥款給民辦園，但政府可以通過對學前教育機構提供的服務性收入給予稅收減免、稅收退稅、稅收抵扣等優惠政策，進而使兒童學前教育機構擁有充足的資金發展幼兒事業。[12]對于辦學水平高的公辦園應積極鼓勵扶持，對于辦園水平低的民辦園則應做好引導工作，如發現違反相關規定辦園，則應及時進行處理。同時，在建設中國夢的背景下，應以公平為基本價值取向，加大對貧困地區學前教育發展的財政轉移支付力度，支持貧困地區學前教育事業的發展。

（四）立法保障學前教育財政投入

學前教育的財政投入需要法律的保障。縱觀世界各國，都有相應的學前教育法保障學前教育事業的發展。當前，我國已經建立了初等教育法、中等教育法和高等教育法，而學前教育立法依然處于起步階段。近年來，有的省份已經在實踐學前教育法，并取得了一定的成效。2007年，國務院頒布的《國家教育事業發展——十一五規劃綱要》中明確提出“要適時啟動學前教育法的起草工作”。[13]同年11月，國家教育部將學前教育立法納入今后五年的立法工作重點，目前正處于法案的研究與起草階段。對財政性學前教育經費投入進行立法，盡快制定《學前教育投入法》，使學前教育經費的籌集、分配和使用都有法可依，從而推進教育的民主化、法制化。

[1][2][3][4][5][7]中國教育經費統計年鑒（2001-2012）[M].北京：中國統計出版社，2013.

[6]學前教育財政投入五年間增近5倍——教育部有關負責人就學前教育財政投入答記者問[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/2014/06/04/266077_146852.html?uni=3ee5fe7f-a29a-4436-886f-126903b71499.

[8]國家統計局.[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/.

[9]UNESCO Institute for Statistics[EB/OL].http://Stats.uis.Unescoorg/TableViewer/document.aspx?Reported=143＆IF_Language=eng.

[10][11]袁振國.中國學前教育發展報告[M].北京：教育科學出版社，2013，1.

[12]楊莉君.學前教育政策法規概論[M].長沙：湖南師范大學出版社，2008，202.

[13]鄭哲.學前教育機構準入機制立法研究[J].重慶教育學院學報，2012，（1）.

（責任編輯：馮永剛）

國家社會科學基金“十二五”規劃2012年度一般課題“我國縣域基礎教育政策評估體系的構建研究”（項目批準號：BFA120035）的研究成果之一。

董艷艷/山東師范大學教育學院碩士研究生，研究方向為學前教育政策