碳市場發展對能源行業的機遇與挑戰

郭偉

面對碳約束時代的到來，能源企業不能“談碳色變”，而應看到政策背后帶來的發展契機，主動適應未來中國碳管控新常態。2014年12月10日，國家發改委以部門規章的方式發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）。《暫行辦法》的出臺是落實黨的十八屆三中全會通過的《決定》中提出“推行碳排放權交易制度”的具體舉措，標志著在7個試點省市碳交易正式上線運行一年后，為全國碳交易市場的建設發出明確的政策信號，必將有力指導和推進下一階段全國碳交易市場建設工作的開展。碳市場的發展對能源行業帶來了新的發展機遇，也帶來了諸多挑戰。

帶來的機遇

首先，碳市場發出的碳價格信號會助推清潔能源發展及節能降碳技術推廣。2014年11月12日中美雙方簽署的聲明中，中方除了提出2030年左右達到碳排放峰值以外，還有一個很重要的指標，就是非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右，兩個指標放在一塊進行解讀，也可以理解為中國的峰值達標是一個帶有約束的目標，這個約束就是非化石能源占一次能源的比重的大幅提升。和峰值目標比較起來，這個目標的難度有可能更大，國家能源局的統計數字則顯示，2013年非化石能源消費占一次能源消費比重由2012年的9.1%提高到9.8%，國家能源局2015年1月份發布的最新數據顯示，2014年非化石能源占一次能源消費比重預計從上年的9.8%提升到11.1%，這意味著從2015年到2030年的未來15年內，這一比重將需要提升10%左右，而過去的15年這一目標才差不多提升了5%左右，可見2030年要實現非化石能源比重達到20%的目標，其難度不可謂不大。

過去十多年非化石能源比重提升緩慢，除了清潔能源技術成熟度、電網接入以及資源稟賦等方面的原因以外，很重要的一個原因就是燃煤等高碳能源在碳排放方面幾乎不受約束，而且碳排放方面的成本為零，這意味著投資高碳能源在過去很長一段時間里是比投資大部分清潔能源品種更加具有吸引力的，所以過去幾十年來非化石能源比重增加緩慢，而燃煤等高碳能源增長過于迅速。碳市場的逐步建立，就是要給碳排放定價，而且是會逐步以市場化的方式來給碳排放定價，這樣就不可避免地會增加高碳能源生產和使用的成本，使得對非化石能源的投資以及一些節能降碳技術的推廣獲得相對的比較優勢，而且隨著全國碳市場建設的不斷完善，部分清潔能源項目還有望通過碳抵消機制參與到碳市場中，獲得節能和減碳的雙重直接收益，這將是全國碳市場給非化石能源發展帶來的重要機遇，需要認真把握。

其次，碳市場將在一定程度上為能源行業騰挪出更多的發展空間。一般說來，電力、石油、天然氣等能源行業，由于排放比較集中，規模不低，數據基礎也相對比較好，所以全球大多數的碳市場在建設之初，就會把能源行業作為重點對象予以納入，這容易造成一種錯覺，以為碳市場的建設必然會對能源行業的發展帶來巨大的約束，因此能源行業企業往往在碳市場建設之初對碳約束有一種反感甚至抵觸的心理。其實不然，拿碳排放量占比最大的電力行業來說，幾乎全世界的碳交易體系在建成后相當長的時期內對電力行業碳排放配額的分配，都不見得是最嚴格的，以歐盟的EUETS為例，在從2005至2007，2008至2012年第一、第二階段的碳交易體系中，電力行業發展整體上講非但沒有因為碳交易體系受到大的影響，反而因為出售大量富余配額而獲利頗豐，這在歐盟被稱作“飛來橫財”（Windfall profit）。這里面有兩個方面的深刻原因，一來電力行業往往是民生行業，對民生和GDP的影響巨大，如果約束過緊帶來的影響面會比較大；二來電力行業自身節能減碳工作抓的比較好，歐盟大多數的能源集團其單位電力產出的碳排放水平在全世界范圍內也是比較低的。

中國未來經濟的發展仍然離不開電力等基礎能源的增長作為保障，碳市場的建設的目的首先不是為了壓制能源行業的發展，而是通過市場化碳定價的方式來更好地調節能源行業的結構，一方面如前所述，是加快非化石能源的發展，降低對高碳能源的過度依賴；二來希望借碳市場來提升燃煤等高碳能源使用的效率，中國和發達國家比起來，電煤占煤炭消費的比重還比較低，目前只有50%左右，而OECD國家電煤占煤炭消費的平均比例在80%以上，美國電煤比重甚至超過了90%，即煤主要用于發電，而電煤占煤炭消費比重是衡量煤炭清潔化利用的一個標準，電煤比重越高，說明燃煤集中化處理比散燒的效率也會越高，污染也更容易治理。所以全國碳市場的建設，首當其沖地是需要壓制非電煤部分的過快增長和低效率使用，其中一個辦法就是給電力行業以外的煤炭消耗大戶更嚴格的碳排放約束和配額管制信號，促進電煤的比重得以大幅提升，實現2020年電煤超過比重達到60%并力爭達到70%以上的目標，并爭取2030年達到更高的比例，這樣就能為電力行業發展騰挪出一定的碳排放空間，為未來新常態下的經濟中高速的增長提供有力保障。

再者，碳市場建設和發展將會倒逼和加速能源市場化改革。目前國內能源行業市場化改革的滯后，既不利于國民經濟進一步發展，也無法滿足碳市場建設和發展的需要。為了更好地讓市場在未來碳排放空間配置上發揮決定性作用，能源市場化的改革步伐必須重啟，而由于電力行業占了中國二氧化碳排放的40%左右，下一階段電力行業的市場化改革力度將對碳市場的建設效果產生至關重要的影響，從這個意義上說，碳市場建設和發展客觀上將會對電力為主的能源市場化改革起到倒逼和加速的作用也不為過。

電力市場化改革畢竟已經停滯了快10年，下一步重啟后也不可能一蹴而就，在此情況下，碳市場的建設在倒逼和加速電力市場化改革方面，關鍵是需要處理好市場化的碳定價和非市場化的電價定價機制兩者之間的關系，解決方案就是在電價還未充分市場化的前提下，碳市場需要覆蓋主要的電力生產端和消費端，也即我們經常講的既要抓“直接排放”，也要抓“間接排放”，避免因為電價管制，碳定價的成本傳導成為“腸梗阻”，無法影響到下游的消費模式，但具體的制度設計中不要混淆了納入碳交易體系企業碳排放數據的雙重核算與配額總量虛增的關系，這兩者看似矛盾其實邏輯關系比較清楚，一個是為核算服務，一個是為市場交易體系服務。endprint

中國目前7個碳交易試點幾乎也都毫無例外把直接排放和間接排放都予以納入，這是對世界范圍內碳交易體系理論和實踐的重要嘗試和創新，為其他市場經濟不夠完善尤其是電力市場化水平較差的經濟體開展碳市場建設提供了有力的借鑒。通過市場化碳定價方面先行一步，最終促進電力等能源商品的價格實現市場化，從而有力推進能源市場化改革。

面臨的挑戰

碳市場發展給能源行業帶來機遇的同時，也帶來諸多挑戰，主要體現在以下幾個方面。

第一，化石能源碳排放零成本時代宣告結束。近十年以來，中國燃煤、燃油、燃氣等化石能源消費增長迅速，翻了一番左右，除了資源稟賦、經濟快速發展驅動等因素以外，與化石能源碳排放幾乎不受任何約束和成本也有密切關系，而同時期世界范圍內主要經濟體美國、歐盟等對能源行業碳排放都已經開始采取控制措施：美國目前已經不打算批準建立不帶有碳捕捉的燃煤電廠，歐盟從2005年碳交易運行之初就已經把能源工業熱功率在20MW以上的排放設施強制納入了碳管制。而國際上一些大的能源集團，如BP和Shell等，已經把碳排放的成本（每噸碳排放40美元）納入項目的投資決策當中去了，也即如果一個項目投資收益率在考慮碳排放成本因素后仍然達到內部立項門檻方可立項，反之則放棄項目的立項，如果沒有考慮碳排放成本，則項目的投資決策是不完整的，不可能提交到董事會審批。中國碳市場的建設，將意味著今后每噸碳排放將會“有價可循”，這意味著化石能源產生的碳排放將不再像從前一樣以“零成本”方式對待，至于成本到底多少，還有賴于市場的逐步發展和政策收緊的趨勢來決定。

第二，基于市場化的碳管控將逐步成為 “新常態”。對能源行業碳排放進行管控可以有三種方式：一種是延續過去幾十年對節能工作以行政命令為主的方式，把節能目標完成情況與地方政府行政長官或者重點企業負責人“官帽子”掛鉤，力度很大，一些地方可以不惜以“拉閘限電”等方式來確保完成；第二種方式是財稅手段，也即征收碳稅的手段，不管企業碳排放控制的潛力和成本差異，大家都一視同仁交稅，類似燃油稅等；第三種方式是采用市場交易的方式，確定一個參與范圍內行業的排放總量指標并把指標分解到企業，讓企業通過交易的方式來配置排放權資源。

從目前的政策導向看來，第一種行政化的方式的優點是效率高，但缺點是“一刀切”的管理方式導致社會總體成本也高，而第二種碳稅的方式比較忽視企業的減排成本差異，而且目前中國企業的稅賦整體水平不低，如果再征收碳稅，恐怕不是一個好時機；第三種碳市場比較重視市場在配置環境資源方面的作用，而且“胡蘿卜”和“大棒”兩者皆有，給企業在“有錢出錢買指標”和“有力出力做減排”之間有選擇的機會，符合當前深化市場機制改革的方向，而且目前全世界經濟總量的一半左右的國家和地區都在積極考慮或者已經開展碳市場，故市場化的碳管控方式既符合國際主流，又符合國內市場化改革的大方向，必將成為未來碳排放治理的“新常態”。

第三，能源行業市場化改革的相對滯后跟不上碳市場建設的節奏。通過對國際碳市場尤其是歐盟碳交易體系的深入研究，我們發現存在一個類似“金字塔”的模型（如圖1示意），即碳市場是建立在市場經濟發展到一定階段，尤其是能源市場化水平比較高的基礎上發展起來的。因為碳排放畢竟是化石能源燃燒的副產品，如果能源本身沒有充分體現其商品屬性，價格和配置都沒有通過市場化實現，那么碳排放作為副產品就不可能市場化，在歐盟，關于煤、油、電、氣、碳的現貨和期貨是許多以能源交易所常見的交易品種，碳排放合約的買賣和煤、油、電、天然氣的交易等一樣方便。

而中國經過三十多年的改革開放，市場經濟體制初步建立，但還不完善，尤其是能源領域的市場化改革遠沒有到位，一些能源品種的價格，比如電價等還完全不是市場決定的，碳排放成本將無法通過能源價格進行傳導，碳市場的基礎不夠穩固，是一個不太穩定的“金字塔”（如圖2示意），國內外的一些學者研究也表明，如果電力等能源品種的商品屬性得不到充分尊重，價格長期無法實現市場化，那么碳市場運行的效率都將打折扣，無法保障以最低的成本實現對碳排放量的有效控制，最終從長遠看來不利于國家碳排放峰值目標的實現以及經濟結構的轉型。endprint