河南省新型城鎮化進程中金融支持的困境與路徑選擇

王芳

摘 要：相對于傳統城鎮化，新型城鎮化建設對金融支持提出了新的更高的要求。當前，河南省在推進新型城鎮化進程中，金融支持還存在著金融機構分布城鄉差異較大、金融產品與服務創新不足、融資結構嚴重失衡、相關配套政策措施不完善等問題，未來需要從金融組織體系、信貸政策體系、金融產品與服務、金融市場體系、配套的制度體系這五個方面加以改革和完善，以進一步提升金融對新型城鎮化建設的支持作用。

關鍵詞：新型城鎮化；金融支持；路徑選擇

中圖分類號：F832.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）05-0194-03

一、新型城鎮化建設需要增強金融支持力度

（一）新型城鎮化的內涵

“城鎮化”是指隨著工業化發展，非農產業不斷向城鎮集聚，從而農村人口不斷向非農產業和城鎮轉移、農村地域向城鎮地域轉化、城鎮數量增加和規模不斷擴大、城鎮生產生活方式和城鎮文明不斷向農村傳播擴散的歷史過程。城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是現代文明的重要標志。所謂“新型城鎮化”，是相對于傳統城鎮化而言的，是對傳統城鎮化發展模式的揚棄。新型城鎮化的新，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。加快推進河南省新型城鎮化建設進程，對于今后一個時期培育新的經濟增長點，有效擴大內需，保持經濟社會平穩快速發展具有十分重要的戰略意義。

（二）新型城鎮化對于金融支持提出新的要求

新型城鎮化中的城市基礎設施建設、公共服務體系完善、企業發展和轉型的各項服務、城市運行的配套功能等目標的實現，都需要借助金融的力量，也對金融支持提出了新的更高的要求。

1.金融需求總量大幅增長

河南省以往的小城鎮建設中，往往存在著規模小、規劃建設層次低、配套不完善、輻射帶動作用弱等問題，同時，傳統意義上的小城鎮建設內容，往往僅限于遷村并鎮，所帶來的只是農民居住方式的轉變，農民的生產、生活方式并沒有產生實質性的變化。與傳統城鎮化相比，更重“質量”的新型城鎮化發展要求意味著對更多建設資金的需求，新型城鎮化進程中的基礎設施建設、擴大公共服務、促進區域經濟發展以及農村勞動力轉移等都需要大量資金。根據《河南省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》要求，到2020年，河南省要實現常住人口城鎮化率達到56%左右，新增農村轉移人口1 100萬左右，那么保守估計到2020年全省市政公共設施和社會保障支出資金需求約為1.4萬億元。并且，新型城鎮化建設是一個長期的過程，隨著建設進程的不斷推進，對資金的需求也將不斷的釋放和發展。這一龐大的資金需求僅僅依靠政府財政是遠遠不夠的，必須進一步強化金融的支持作用，毫無疑問，未來的新型城鎮化建設中金融將具有更為重要的作用。

2.金融需求結構更趨復雜化

和傳統的城鎮化相比，新型城鎮化的金融需求結構發生了深刻的變化。新型城鎮化建設必然引起在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，也必然衍生出不同的金融需求，并帶來相應的金融服務變化。具體來說，新型城鎮化中金融需求結構的變化主要體現在四個方面：一是服務需求由傳統的結算需求向現代金融轉變；二是信貸模式由傳統的量小面大信貸向戶少量大轉變；三是服務方式由傳統的分散服務向集中社區服務；四是風險方式由單一保證向綜合保證轉變。新型城鎮化建設，使得農戶收入不再單純依靠傳統的土地附著物，農民收入渠道更加多樣化，在信貸風險防范上，也由傳統的信用聯保向抵質押、擔保等多方式轉變，農村金融機構風險防范選擇更加多樣。這種金融需求結構和服務方式的變化，迫切需求金融供給產品與制度的創新跟進。

3.金融需求主體呈現多元化

科學推進新型城鎮化，就要把推進工業化、發展產業擺在突出位置，通過二三產業的發展促進勞動者就業，帶動人口向城鎮集中。2014年河南省委經濟工作會議提出，全省將圍繞建設先進制造業大省，著力做強高成長性制造業，改造提升傳統優勢產業，培育戰略性新興產業。可以看出，新型城鎮化的推進以及農村轉移人口的市民化必然帶動第二、三產業的快速發展，進而引起金融需求主體呈現多元化的趨勢。一方面金融需求主體已不僅僅是傳統的農民，而是擴大到農村中小企業、種養殖大戶和農民專業合作社等現代農業主體；另一方面，需要金融支持的項目日益增多，如農村基礎設施建設、后續基礎設施配套、社會事業發展、農業產業化規模化經營、周邊產業園區工業項目發展等，這些主體體和項目對金融服務需求存在較大差異，需要金融機構提供有針對性的、多元化的金融產品和服務。

二、河南省新型城鎮化進程中金融支持存在的問題

從河南省新型城鎮化建設實際來看，與之相適應、相匹配的金融體制還不完善，絕大多數金融資源、金融機構、金融業務集中在重點區域和中心城市，眾多小城市、鄉鎮和農村地區長期處于金融服務鏈的末端，金融支持新型城鎮化建設的力量還比較薄弱。

（一）金融機構分布城鄉差異較大，區域發展不均衡

長期以來，金融行業在戰略布局和資源配置上強調城市過多，關注農村過少，金融體系在城鄉之間布局失衡，金融機構的網點設置、人員、信貸等資源配置都向市區城市集中，而在縣域和鄉鎮分布單一。目前，雖然河南全省金融機構網點全覆蓋，但區域分布不均，不能有效實現這種互動效應。國有商業銀行面向農村鄉鎮的網點和業務量較少，分支機構在縣域尚未實現全覆蓋，并且基本上不具備信貸發放的審批權，逐漸演變為單純的吸收存款機構。股份制商業銀行在縣域入住率低，尤其是在農村鄉鎮更是不見其蹤跡。面向農村開展業務的郵政儲蓄銀行涉農信貸業務發展緩慢，小額信貸、公司業務及個人商務貸款等業務則數額很小；而農村信用社的信貸投放也呈現出向城市及大型企業集中的趨勢。新型農村金融機構如村鎮銀行、小額貸款公司等發展不平衡，從實際看，布局主要集中在經濟較發達的縣市，而急需普惠金融服務的經濟較落后地區分布較少，作用發揮十分有限。

（二）金融產品與服務創新不足，同質化傾向嚴重

近年來，河南省在新型城鎮化建設中也廣泛采用了不同的融資模式以及融資工具，但是新型融資模式和新式融資工具在城鎮化建設融資中所占的比重依然較低，金融支持依然主要依賴于傳統的銀行信貸。而新型城鎮化建設涉及眾多不同類型的經濟主體和各類不同的經濟活動，包括不同層次的農業產業化需求、產業集群發展的需求、基礎設施建設的資金需求等，需要針對不同的特點提供有較強針對性的金融產品和服務。如服務基礎設施建設的金融工具還有債權融資、非銀行業金融機構出資、企業直接投資等方式，城市功能的完善、創新型企業的發展等領域也要通過專業的金融工具來實現。另外，隨著農業生產規模的擴大和專業化程度提高，農戶對信貸需求不斷增加，但因信用缺失、抵押擔保資源匱乏等因素，農戶期望的貸款額度往往遠遠高于農村金融機構給予的授信額度，特別是針對農業科技、農產品開發、農產品營銷等方面的金融產品和服務還基本處于空白。可見，單一的金融產品和傳統的金融服務模式無法滿足新型城鎮化建設中多樣化的金融需求。

（三）金融市場發展緩慢，融資結構嚴重失衡

我國的金融市場依然以銀行業為主導，而股票市場、債券市場、衍生品市場等其他類型的金融市場發展相對緩慢，相對于銀行來說無論是規模上還是制度上都尚未發展成熟。目前，河南的新型城鎮化建設融資方式過于依賴傳統的銀行信貸手段，間接融資方式居于絕對主導地位，直接融資方式所占比重較低，沒有多層次的金融市場，僅憑信貸融資難以完全滿足城鎮化進程中所產生的金融需求。與此同時，單一的金融市場一方面還會降低金融資源的配置效率，影響要素資源的聚集，進而導致經濟運行的低效率，抑制農村勞動力向城鎮轉移；另一方面則增加了金融系統運行風險。由于單一的金融市場無法充分發揮其融資功能，那么城鎮化建設的資金缺口則由政府負責填補，由此催生了地方政府融資平臺、城投債等以政府信用為擔保的機構和金融產品，使得地方政府潛在的財政風險日益增加。因此，沒有完善的多層次金融市場體系，新型城鎮化所產生的金融需求難以有效滿足，進而抑制全省新型城鎮化進程的順利推進。

（四）相關配套政策措施不完善

相關配套政策措施的不完善也在一定程度上制約了金融對新型城鎮化支持作用的發揮。首先從信貸領域投放來看，缺乏對小城鎮建設有效的信貸指導和協調。目前在新型城鎮化建設中，針對城鎮化信貸操作的制度和方案、與城鎮化建設相匹配的專項貸款以及支持城鎮化信貸投放的外部激勵和風險補償機制等都還不完善。以國有商業銀行的信貸審批制度來說，其縣域支行不具備信貸發放的審批權，整個向上報批的程序降低了縣域經濟融資效率，使金融本就薄弱的城鎮更加難以享受到便利化的金融服務。其次是民營金融機構市場準入還存在許多有形和無形的障礙。民營金融機構對于增強小微企業、三農等基層金融服務，促進城鎮化建設都具有重要意義，對民營金融機構發展在制度上的限制不利于新型城鎮化的發展。三是相關法律制度不健全，如與農村金融發展相聯系的土地制度改革、投資體制、信用環境等都遠未到位，金融在支持城鎮建設方面仍處于零星、散亂和自發狀況，支持力度非常有限。

三、提升金融對新型城鎮化服務能力的路徑選擇

金融與新型城鎮化建設密切相關，但目前金融體系對河南新型城鎮化建設的支持作用還沒有充分發揮。因此，應盡快建立健全金融組織體系，加強金融產品與服務的開發與創新，完善相關配套政策法規，使金融與新型城鎮化發展的要求相適應，切實提升金融服務新型城鎮化建設的能力。

（一）構建與新型城鎮化建設相匹配的金融組織體系

構建與新型城鎮化建設相匹配的金融組織體系，最為重要的一點就是要著力增加鄉鎮、縣域等基層地區金融機構的數量。但就目前基層經濟的發展狀況來看，金融機構進入基層地區依然存在經濟障礙，首先可以通過財政補貼和稅收優惠等措施，引導金融機構調整不恰當的功能定位，鼓勵國有商業銀行、股份制銀行等金融機構增加在縣域、鄉鎮設立分支機構和營業網點。其次要建立和發展地方性中小金融機構，大力發展村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金合作社和融資性擔保公司等各類“接地氣”的新型農村金融機構和組織，完善金融“毛細血管”，把更多的金融資源輸送到最基層。最后是要發揮保險機構在新型城鎮化建設中的積極作用。鼓勵保險公司經辦失地農民養老保險、農村小額保險等業務，為失地農民提供意外、養老、醫療、生育等多層次、多類別的保障，切實提高失地農民社會保障水平；同時，要加快發展農業保險，有效化解、轉移土地集中耕種、種養業規模化、農業現代化的自然和市場風險。

（二）調整優化支持新型城鎮化建設的信貸政策體系

各級政府應在稅收、利率、存款準備金、信貸風險損失補償等方面實行優惠政策，鼓勵引導金融機構不斷提高城鎮化建設的金融服務覆蓋面，不斷調整優化現有相關信貸政策，主動向城鎮化建設方向傾斜。一是要重點支持現代農業、新型工業化、現代物流和服務業、城市基礎設施建設等領域，尤其要加大對城鄉一體化中產業融合的金融支持力度。二是支持創新型企業發展。充分考慮低碳和環保因素，促進資金從高污染、高能耗產業轉移到低碳產業，引導信貸資源投向符合國家政策的新興、先進、綠色產業，推動產業結構調整和升級，支持生態化城鎮建設和發展。三是要加快利率市場化改革步伐，促使金融機構改變規模擴張、同質競爭的傳統發展模式，而是依據自身特點明確市場定位，實施差異化、特色化競爭，以充分發揮出各類金融機構的優勢和作用。

（三）創新適應新型城鎮化發展要求的金融產品與服務

支持金融機構加強金融產品研發和創新的力度，依據新型城鎮化建設中資金需求的特點更新服務品種，不斷提升服務層次。一是要在風險可控的前提下對保障房建設的信貸投入在規模、利率優惠、審批等方面予以傾斜，加大對其的金融支持力度。二是要積極開展中小企業股權質押貸款、應收賬款質押、倉單質押等品種，從信貸、結算、理財等方面開展“一站式”服務，滿足中小企業多樣化、個性化的金融需求。三是要創新滿足農業產業化發展的信貸產品，針對新型農業經營主體的特點，大力運用林權抵押貸款、訂單農業貸款等信貸新模式促進農業規模經濟效益的提升。四是要滿足農村轉移人口就業創業方面的金融需求，要靈活運用促進就業小額擔保貸款、農民工創業貸款、扶貧貼息貸款、聯保貸款等模式，扶持城鎮失業和就業困難人員創業就業，同時還要加大城鎮轉移人口在教育、職業技能培訓等方面的金融支持力度，有效提高金融服務覆蓋面和滿足率。

（四）建立健全多層次金融市場體系，拓寬融資渠道

根據新型城鎮化建設的金融需求特點，應加快建立健全多層次的金融市場體系，實現以間接融資為主向直接融資與間接融資并重轉變，向體制外引入更多民間資本轉變，不斷拓寬融資渠道。一要積極發展債券市場。城鎮化中基礎設施建設領域需要大量的資金，緊靠財政資金和銀行信貸不能完全滿足其需求，大力發展債券市場，不僅可以緩解資金不足的狀況，也可以優化金融市場結構，提高金融市場配置資源的能力。要鼓勵鼓勵符合條件的城市基礎建設主體上市發行股票、債券，利用資本市場開展直接融資，逐步允許有條件的地方政府投融資平臺探索貸款資產證券化。二要發揮財政投資的杠桿作用，通過部分投資、貼息、信貸擔保和減免稅等措施吸引民間資本投資城鎮化建設，建立金融支持的長效機制。三要逐步完善投資者權益保護制度，鼓勵證券公司、基金公司面向城鎮化建設發起專項私募基金，不斷擴展城鎮化的融資主體和融資方式。

（五）完善配套的制度體系，培育良好金融生態環境

構建完善的與新型城鎮化建設相配套的制度體系，是強化金融對城鎮化建設支持作用的基礎和根本保障。一要建立金融支持城鎮化建設的正向激勵機制，發揮貨幣政策的激勵引導作用。建議對參與城鎮化建設程度較高的金融機構在再貸款、再貼現、存款準備金等方面給予傾斜，在相關金融市場準入、新金融業務開辦等方面給予優先考慮。發揮財政對金融資源配置的引導作用，通過財政補貼、稅收優惠等方式，對城鎮化建設薄弱環節給予貼息貸款支持。二要建立健全激發金融創新活力的產權制度。有序開展土地經營權質押融資業務，探索更多土地資本化方式，充分利用城鎮化進程中的土地增值集聚金融資源。加快推進農村集體土地承包經營權流轉交易，為金融機構創新土地金融產品、落實金融債權提供條件。三要完善農村信貸擔保機制。加快建立農業政策性擔保機構，為農業信貸提供擔保，降低農業貸款風險，并大力培育和發展農業擔保、評估、公證等商業性中介機構。四要完善與金融相關的法律制度。通過法律的完善來保護和開發城鎮經濟的潛在抵押擔保資源，增加企業和農戶的合法抵押、擔保、信用增進等資源。

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[責任編輯 柯 黎]