江蘇農村集體經濟發展的挑戰與出路

王玉婷

現階段，農村集體經濟是指在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，農民按照一定區域或以自愿互利原則組織起來，基本生產資料共有或股份所有，生產與交換過程中實行某種程度的合作經營，分配制度上實行按勞分配和按生產要素分配相結合，經營管理參照現代管理制度開展的一種生產經營活動。農村集體經濟是我國特有的經濟形式，在國民經濟中一直占有重要地位。江蘇作為農業大省，歷屆省委、省政府都高度重視農村集體經濟發展。近幾年，江蘇農村經濟進入了快速發展的新階段。因此，及時分析面臨的困難挑戰，研究提出進一步加快發展的對策建議，對于保持農村經濟發展良好勢頭十分必要。

一、江蘇農村集體經濟發展取得的積極成效

發展壯大農村集體經濟，是促進農民增收和新農村建設的物質基礎，也是提升基層黨組織凝聚力、創造力的有效途徑。近年來，江蘇全省各地認真貫徹中央和省委、省政府的部署要求，強化政策引導，注重體制創新，狠抓措施落實，農村集體經濟發展態勢良好。

經濟實力不斷壯大。黨的十七屆三中全會以后，江蘇農村全面推行“三大合作”，近幾年全力推進村級“四有一責”建設，積極探索農村集體經濟新的實現形式，不斷加大各方面的扶持力度，集體經濟飛速發展。2013年，全省農村集體經營性凈資產達到946億元，同比增長8.2%。村集體經營性收入280億元，村均158萬元，比上年增長12.5%，增幅連續多年保持在10%以上。蘇南、蘇中、蘇北分別達到443萬元、103萬元、50萬元。蘇南涌現了一大批收入超千萬元的經濟強村，其中，蘇州市年經營性收入超千萬元的村222個，蘇中、蘇北地區也有部分村收入分別超過500萬元、100萬元。2013年，全省村級集體組織提取公積金、公益金72億元，公益性基礎設施建設投入65億元，用于農戶分配和提取村民福利費均超過20億元。江陰市2013年村級用于公益事業、村民福利支出達6.8億元，常熟市勤豐村先后投入6000多萬元用于村級社會事業建設，蘇州相城區靈峰村每年用于村民福利支出1000多萬元。

多元發展格局逐步形成。全省各地從實際出發，充分發揮比較優勢，努力探索一、二、三產業多元發展的新路子，著力推進以開發集體“四荒”、水面、土地等資源為主的資源開發型，以盤活集體建設用地和閑置資產為主的資產運營型，以創辦農民專業合作組織為主的為農服務型，以置換集體建設用地和對外投資為主的異地發展型和以發展“農家樂”、鄉村旅游業等為主的休閑觀光型“五型”經濟發展。

發展環境不斷優化。2010年以來，江蘇省委、省政府和各市縣圍繞加快農村集體經濟發展出臺了一系列文件，制定了具體的政策，從集體土地利用、財政資金投入、稅費減免等方面加大扶持。2010年到2012年，省級財政共安排獎補資金7.16億元，幫助蘇北地區近30%的村化解公益性債務，切實減輕村級負擔。2011年起，省級財政設立發展村集體經濟引導資金，帶動各級財政加大投入，幫助經濟薄弱村發展集體經濟。目前，省級財政已投入2.5億元，支持1572個經濟薄弱村發展村集體經濟，幫助蘇中、蘇北經濟薄弱村建設發展項目659個。

二、江蘇農村集體經濟發展面臨的突出問題

在看見成績的同時，我們也要認識到，當前江蘇農村集體經濟發展還面臨不少問題，主要體現在以下幾個方面：

基礎設施相對薄弱。在一些農村地區，基礎設施和配套設備落后，制約了集體經濟的增收方式。近幾年來，雖然通過整村扶貧、國土整理等項目建設，國家和省市對農村公路、水利、水電等投入了很多，但是這些基本生產生活設施與農村發展及群眾的需求有較大差距。這給村級招商引資帶來了很多困難，村吸引力小，引進項目規模不大，發展空間有限，收益偏低。蘇北很多地區具有旅游文化資源，但是缺少資金和文化方面的支持，村級組織想要發展休閑觀光型經濟很困難。一些村沒有發掘出明顯的區位優勢、資源優勢，依然沿用改革開放初期的村集體經濟經營方式，將目光局限在資源發包、資產出租上。有的甚至單純依靠上級財政轉移支付補助維持運轉，勉強度日。

集體經濟經營管理有待加強。有的村集體經濟管理制度不健全，或者未能很好地執行有關財務管理和民主監督的規定，財務透明度不強，當投資失敗無法收回時，群眾要找村干部理論甚至上訪;有的村發展公益事業或修建辦公場地不能量力而行，而是舉債辦事，給村集體背上了沉重的負擔;有的村雖然集體積累相對較好，但沒有把現有積累管好用活，使之實現最大效益，或者干脆“分光用光”，全面分發到戶。比如，一些城郊村由于開發征用土地或出租房屋，集體有了大量的現金積累，但并沒有進行合理有效的運營，而是使資金閑置，無法實現增值。

集體經濟管理隊伍人才匱乏。目前，江蘇村干部的學歷普遍較低，且存在老齡化現象。一些村干部素質不高，思想不夠解放，發展意識不強，對市場經濟知識知之甚少，不懂得經營管理，不能順應市場的要求、從市場的需求出發尋找出路，因而在發展村集體經濟方面顯得力不從心。有些村干部思想上有顧慮，怕引進的產業得不到上級的支持或群眾的接納，怕搞砸了受人埋怨。還有一些村干部存在著抱攤守業的思想，認為只要把上級安排的常規工作干好就完成任務了。此外，絕大多數農村集體經濟組織既缺乏懂得現代經濟管理的人才，又缺乏農村經濟發展急需的科技人才。究其原因，一方面，是當前對村級組織建設重視不足，村級干部培養、選拔、任用制度不夠健全。現任村干部工資待遇低、工作壓力大，有的村甚至沒人肯當村干部。另一方面，是政策支持和激勵機制不足，導致農村的吸引力比不上城市，集體經濟發展難以留住有管理經驗、有經營頭腦的年輕人、農村能人和各類專業人才。

相關法律、政策有待進一步完善。總體上看，江蘇對發展農村集體經濟缺乏系統性的法律、政策支持。一是地方法規缺失。由于我國沒有相應的法律，所以村集體經濟組織一直沒有依法取得法人地位。目前，江蘇確定對村黨組織、村委會和村集體經濟組織的關系還沒有明確的地方法規，而浙江、廣東都出臺相關條例，明確了村集體經濟組織法人資格問題。沒有獨立的法人資格，農村集體經濟組織就不是具有明確法人地位的市場主體，在產權、管理、經營等方面無法獨立自主。二是已有的支持政策比較零散。主要是土地、財稅和信貸三方面還有很多具體政策等待進一步完善。農村留用地等方面的政策操作性不強，難以落實;不少地方對發展集體經濟重視不夠，沒有專門的政策和資金支持，已經設立的專項引導資金的規模和作用還有待進一步加強;農村集體經濟融資難的問題一直存在，完善農業擔保體系，探索新型抵押貸款和信用貸款辦法，發展各類農村信貸組織等，亟待相關政策的出臺。

農村公共事務負擔過重。雖然近幾年各級支農資金逐年增長，但總體上投入仍顯不足，公共財政難以有效覆蓋農村，農村不少公益事業建設由村集體自己承擔，加劇了村集體資金的匱乏，甚至導致負債搞建設。不少村干部反映，村級非生產支出大，報刊訂閱費用負擔沉重。一些上級支持農村的財政項目，由于沒有足額安排項目資金，村集體為了爭取資金，只好舉債上項目。農村各類達標創建活動過多過濫，各級安排的農村實事工程、民生項目，一般都需要基層進行資金配套，不少還需要村級自籌。隨著社會主義新農村建設的推進，按照“村容整潔”的要求，在現有剛性支出基礎上，村集體必然還要增加更多保潔、路燈、巡邏等方面的開支，收支矛盾將更為明顯，給發展村集體經濟背上沉重包袱。2012年，全省村均負債269.3萬元，比2010年增加了47萬元。

三、進一步發展農村集體經濟

隨著“四化同步”的深入推進，城鄉關系、工農關系深刻調整，迫切要求加快農村集體經濟發展，更好發揮農村公共服務、促農增收致富的重要作用。針對當前發展中存在的突出問題，提出以下幾點對策建議：

創新農村集體經濟發展路徑。主動探索新形勢下農村集體經濟有效實現形式，充分利用已有資源和特色，因村制宜，分類指導，在科學規劃的基礎上，大力培育新的經濟增長點，提高發展的可持續性和收益的穩定性。盤活已有資產，制定符合實際的規劃。開展農村“三資”清理工作，對村集體土地、房產等經營性實物資產進行排查，堅持集體所有權和轉讓使用權，確保租得出去，租出好價錢。規劃制定時應從基礎條件和發展目標出發，選擇適宜進入的領域。建議以鄉鎮為單位組織編制，有條件的村也可單獨編制規劃。總的原則是發揮優勢，盤活資源，風險可控，收益穩定，宜農則農，宜工則工，宜商則商，多措并舉，協調發展。比如，區位優勢突出的村，可以發展物業經濟和服務業;旅游資源較為豐富的村，可以發展農家樂等項目;普通的村可以根據市場需求，發展現代高效農業。創新發展的組織形式。在堅持土地集體所有和家庭承包經營長期不變的基礎上，尋找在不改變土地使用權有償流動的前提下，實行土地集中經營的新方式。鼓勵發展各類勞務合作、富民合作、物業合作，在產前、產中、產后各個環節服務中獲得經濟收益。在此基礎上，支持農村集體經濟組織抱團發展，充分發揮市場優化配置資源的作用，推進村級集體資產、資金、資源聯合開發經營，帶動村集體經濟做大做強。

完善農村集體經濟經營管理制度。完善的經營管理制度，是農村集體經濟組織有效運行、集體資產保值增值的重要前提和制度保障。一是清產核資，避免“三資”流失。全面清查鎮、村、組三級農村集體經濟組織集體所有的資金、資產和資源，一一登記造冊，并做好相關公示工作，確保農村集體資產不流失。二是統計農齡，界定身份。堅持遵循“依據法律、尊重歷史、照顧現實、實事求是”的原則，開展農村集體經濟組織成員身份界定和農齡統計工作，為推進農村集體產權制度改革打下良好基礎條件。三是建設平臺，充分發揮市場的作用。開展農村集體產權市場化交易試點，搭建農村集體產權交易平臺，探索推進農村土地承包經營權、“四荒”資源使用權、林地使用權、社區股份合作社股份等市場化流轉機制。四是健全現代管理制度，促進集體經濟可持續發展。引導新型農村集體經濟組織嚴格依照法律法規和章程開展活動，健全內部管理制度，提高經營管理水平。一方面，健全機構體制，建議在鄉鎮層面建立集體資產監管機構，在鄉鎮黨委、政府領導下履行鄉鎮集體資產監管和管理職責。另一方面，強化監管機制，建立健全民主決策制度、清產核資制度、臺賬管理制度、財務公開制度、審計監督制度。

建立村級人才培育機制。人才匱乏是影響農村集體經濟進一步發展的重要因素，提高農村干部隊伍素質，是決定農村集體經濟能走多遠的關鍵。要加強村干部選拔，不斷優化村干部結構。建立村干部人才庫，不拘一格降人才，注重從能人、大戶、科技致富帶頭人中選拔“一把手”。要提高村干部發展集體經濟的能力。以經營管理、政策法規為主要內容，通過舉辦高層次的專家講座、定期輪訓、典型示范等措施，培養一批懂經濟、會管理、愿服務的復合型農村干部，使村級領導班子真正成為帶領農村發展、實現共同富裕的堅強集體。要引入激勵保障機制。科學制定村干部報酬獎勵，結合當地經濟社會發展水平和基層干部特別是蘇中、蘇北村級干部的工作和生活狀況，合理確定村干部財政補助標準，至少確保他們的收入水平不低于外出務工收入;建立村集體經濟發展績效和個人收益掛鉤獎勵機制，激發他們干事創業的熱情;探索實施面向村干部的定向招錄事業單位干部制度。對縣鄉干部特別是主要領導，應將村集體經濟發展情況納入考評范圍，鞭策他們真正重視起來，積極行動起來。

加大對發展農村集體經濟的扶持力度。發展農村集體經濟，離不開法律和政策的引導、扶持和保護。首先，加快推動農村集體經濟組織立法。建議江蘇盡快出臺地方性法規，解決村集體經濟組織法人缺失的問題。通過地方立法，明晰村集體經濟組織的財權、事權，保障村集體經濟組織獨立自主開展經濟活動。對集體經濟組織的地域范圍和成員范圍界定、經濟活動開展方式、日常管理等問題也一并通過立法予以明確。其次，增強稅費優惠。大幅度增加省級引導資金規模，引導各級財政設立專項資金，支持農村發展集體經濟。完善財政轉移支付制度，擴大農村基礎設施和社會事業建設的公共財政覆蓋率，相關部門建設項目和資金要向農村延伸和覆蓋，尤其要向集體經濟薄弱村傾斜。對集體經濟組織在資產租賃、資源發包、委托理財、專業服務、農產品加工銷售等方面的收益，研究出臺具體的稅收減免政策或實行先征后返政策。村集體經濟組織興辦合作社等農業經營組織以及發展第三產業所涉及的行政事業性收費，能免則免，無法減免的統一按成本收取。再次，完善用地支持政策。開展城鄉統一建設用地市場試點，對依法取得的農村集體經營性建設用地，可通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。村集體通過土地整理和村莊整治增加的有效土地，只準用于村集體經濟發展。對新增的建設用地指標，凡劃歸市鎮使用的，土地增值收益按一定比例返還作為村集體收入。征收、征用村集體土地，按一定比例提供給村里作為發展留用地。具備開發條件的村，在符合土地利用總體規劃和村莊建設規劃的前提下，也可自行開發建設，實行村際聯合開發。最后，加大信貸支持力度。支持各類金融機構延伸農村服務鏈條，支持發展村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金互助社及其他小額信貸組織。完善農業擔保體系，鼓勵金融機構擴大農村有效擔保物范圍，允許將村集體土地、山林、礦產等自然資源的使用權以及農村集體經濟組織股權等作為抵押擔保，在符合信貸條件的情況下，信貸資金安排要給予適當傾斜，利率給予適當優惠，支持農村集體經濟發展。

探索村級公共事業建設投入新機制。統籌城鄉發展，政府為城鄉居民提供均等的公共服務，是公共財政的基本目標。政府要逐步承擔村級社會管理和公共服務職能的開支，并為農村提供所需的公共產品。一方面，要嚴格控減村級債務。按照“實事求是、量力而行、盡力而為”的要求，興辦農村公益事業，不搞硬性指標下達，不搞層層配套。梳理已有村級公益性債務，落實化債措施，規范村級舉債行為，防止產生新的不良債務。另一方面，要增加公益事業建設投入。加大“一事一議”財政獎補力度，減輕村級組織壓力。逐步將村級公益事業建設納入政府財政預算，在蘇南、蘇中、蘇北各選擇一些縣（市、區）開展農村公共服務和社會管理支出納入財政預算試點。

（作者單位：江蘇省政府研究室經濟發展研究中心）

責任編輯：戴群英