我國農產品價格支持政策研究

童 雨

隨著產業結構的提升和經濟發展，農業從主導產業逐漸演變為基礎性產業，在國民經濟中的地位不斷下降，發達國家農業產值約占5%左右，在新興發展中國家也大約在10%到15%左右。雖然所占比例下降，但農業的基礎作用無可替代，世界各國為支持本國農業發展設置了一些貿易壁壘和提供了大量的農業補貼，以促進本國農產品供給增加和農民收入提高。中國在加入WTO以后也開始取消農業稅，增加了對農業的補貼力度，但是工業化的加快，使得農業的相對收益降低，大量農業勞動力轉移到城市，即使推行技術進步和擴大農地流轉等方法，農業生產還在增加，但工業化的發展對農產品的需求更高，國內農產品嚴重供給不足，包括大豆和玉米等主要農產品依賴國際市場，我國的糧食安全問題面臨困境，農業收入相對較低。我國采取了各種政策補貼農產品，但部分產品國內市場價格遠遠超過國際市場，如何在保持對農產品支持的同時增加農民收入和保障糧食安全，迫切需要對農產品價格支持政策進行研究。

一、我國目前的農產品價格支持政策

目前世界上對農產品實行定價干預的國家越來越少，我國隨著市場經濟體制的進一步完善，目前絕大多數農產品的價格形成遵循市場機制，政府主要對六個重要品種的價格進行干預，即小麥、大米、玉米、大豆、棉花和食糖，價格干預方式包括最低收購價、臨時收儲和目標價格改革等。

1.最低收購價格

我國從2004年開始對糧食實施最低收購價格政策。2005年首先公布了水稻最低收購價格，而且水稻分為早稻、中晚稻和粳稻，不同品種有不同的最低收購價格；2006年又開始對小麥采取同樣政策。最低收購價格在穩定糧食價格的同時，有效地保障了農民的利益，促進了農民收入的穩步增加。以小麥為例，在一系列促進糧食生產的措施采取之后，也在市場的作用下，在2004年以后的3年里，小麥產量回升。到了2006年，小麥產量在連續3年低于1億噸之后，又一次上升到1億噸以上的水平。小麥產量增加，給小麥價格帶來了很大的壓力。為穩定國內小麥市場，2006年國家及時啟動了最低收購價政策，由于前期低迷的市場行情，已經改變了市場參與者的心理預期等原因，導致了數量巨大的小麥進入了國家糧庫。影響市場價格最根本的因索是供給與需求的關系，但心理預期改變，則更直接地影響市場價格。自2006年11月份開始，國家采取加價銷售最低收購價小麥的辦法，在托升小麥收購價格之后，又托升小麥的銷售價格，理順小麥的購銷價格關系，對市場的心理預期產生了積極的影響。在2006年新產小麥收購期間，以最低收購價收購的政策性小麥數量達到了4000多萬噸以上，占到了全年小麥產量40%。此后幾年也維持在30%以上。

2010年，中糧、華糧首次入圍小麥托市收購商，改變了此前由中儲糧獨家控制的小麥托市收購體系。當年國內玉米、小麥、水稻等價格出現輪番大漲，尤其是2010年6月，河南、安徽、山東等地出現了搶購小麥現象，當年小麥收儲量降到了收儲以來的最低值，占當年小麥產量的20%左右。2011年集中收購時期，由于小麥價格一直高于國家最低收購價水平，主產區托市收購沒有啟動，市場的糧源分布結構基本上是國家、農戶、貿易商三分天下。

小麥和水稻的收購價格逐年提高，我國小麥市場2006年開始實行最低收購價政策，從2008年至2014年國家已經連續7年提高小麥的最低收購價格，國標三等白麥收購價由2006年的0.72元／斤提高至2014年的 1.18 元 ／斤，調整幅度在 0.03－0.11 元 ／斤，累計提價幅度63.89%，而水稻的最低收購價格增幅更大，粳稻從2005年的0.75元增加到2014年的1.55元，漲幅超過100%。這些都有效地穩定了市場價格，促進了農民收入的增加。

2.臨時收儲政策

為保障最低收購價格的進行，有必要對糧食進行收購，這就產生了收購作為儲備的行為，當時只是為了避免糧食價格的巨大波動對市場和農民產生的影響，收購政策作為臨時的替代選擇，當市場價格大幅下降，損害農民利益的時候，可以通過收儲政策增加農民收入，當市場價格上漲時，收儲政策就可以不執行。但目前的收儲政策已經長期化，水稻除2008年、2010年和2011年外，小麥除2011年外，玉米除2010年外，其余年度都進行了收儲。收儲政策的對象一開始是水稻和小麥，2007年以后逐漸增加了玉米、大豆、油菜籽和食糖等品種。

為促使收儲的有效開展，中儲糧作為唯一的收購主體。但是在要求放開競爭的壓力下，2009年擴大了收購主體范圍，中糧、中紡和南方飼料也開始參與玉米的收購，2010年中糧、中紡和華糧等也可以參與糧食收購。但收購主體的多元化，帶來了無序競爭。在國家補貼的刺激下，各收購主體競相擴大收購規模，提高收購價格，無序競爭行為增加了國家宏觀調控的難度。因此，從2011年起，政策糧收購主體又重新指為定中儲糧。

臨時收儲政策傳統上曾經起到一定作用，穩定了農民收入。但是日益增加的儲備糧食也增加了財政負擔，中國的棉花和玉米儲備數量約占全球總儲量的60%和40%，在儲備過程中需要建立倉庫和聘請大量的工作人員，儲備成本較高，而且根據最新的資料顯示中國的儲備糧廣泛存在變質的現象，既無法食用也無法商用。日益增加的儲備糧食也高過了從國際市場進口的價格。

3.目標價格試點

為消除最低收購價格和收儲帶來的弊端，2014年我國對部分農產品的價格體制進行了改革，東北三省和內蒙古啟動大豆目標價格試點，新疆進行了棉花目標價格試點。臨時收儲造成了很大的浪費，糧食無法實現有效流通，而目標價格補貼替代收儲的好處是讓企業生產能力得以發揮，讓糧食實現了自己的價值。由于執行的收儲價格高于市場價，只能由中儲糧、中儲棉等國企之類來收儲，或者委托收購，而其他市場主體，如加工物流企業沒有入市積極性。這導致相當長時期內，農產品流通中中儲糧和中儲棉形成了壟斷，農產品的市場機制價格調節供求的機制沒有有效發揮作用。目標價格政策目前已經試點，但執行過程中也出現一些問題，造成巨大的財政負擔，還有種植面積的核算等問題，操作難度較大。

二、國內價格高于國際價格下的我國農產品價格支持困境

過去由于中國勞動力成本及土地的比較成本較低，農產品價格相對低于國際市場價格，但隨著工業化和城鎮化，農產品的生產成本隨之增加，部分產品價格也開始逐漸高于國際市場價格，傳統的價格支持正面臨國內外環境的挑戰，部分農產品價格支持已經不適應新的價格情況。

1.國內外差價越來越明顯

從國內和國際谷物價格走勢看，除2008年個別月份外，其余年份中國谷物價格整體高于國際市場，且兩者之間的價差逐漸拉大。谷物包含大米、小麥、玉米、小米以及其他雜谷。從細分糧食品種看，中國小麥與美國小麥的價格差距在2005年以前比較大，中國小麥價格遠遠超過美國，之后在全球大宗商品價格上漲的背景下，美國小麥價格開始大幅上升，2007年6月份開始超過中國價格，2008年上半年達到高峰，但由于金融危機的爆發，美國小麥價格開始下跌，2008年底低于中國小麥價格，2013年中期中美之間小麥價格差距又開始擴大，其它品種包括玉米和水稻也基本相似。

從圖形中我們還可以看到一個現象，中國糧食價格穩步上揚，走勢比較穩健，而國際市場價格大起大落，中國糧食價格變化可以對市場形成穩定預期，有利于經營者的生產經營。但這是以僵化的價格機制作為代價，沒有發揮市場供求決定價格的作用。

圖1 部分農產品國內外價格走勢圖

從長期來看，我國農產品價格還將保持上升趨勢。由于成本上漲剛性，生產資料價格一直居高不下，農業的比較效應比較低，目前很多農產品的價格并沒有反映其內在價值，一旦完全市場化，政府不進行必要的干預，部分產品會形成上漲預期。在國內價格上漲的同時，國際市場價格由于原油等下降，國外生產者的直接生產成本降低，再加上國際海運價格不斷下降以及人民幣不斷升值，國內和國際農產品價格差距還將進一步拉大。

2.進口規模逐漸增加

對于稻谷、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽的托市收購，雖然可以增加農民收入，但使得中國在主要農產品上國內外差價擴大，進口規模越拉越大。價格倒掛使得我國農產品進口越來越多，危害到國家的糧食安全。比如大豆，2014年我國國內的產量僅有1200萬噸，而進口量高達6750萬噸，玉米等其他農產品的進口也逐漸增大。這使得我國對國際市場的依賴加大。2003年最高農產品還保持順差，但到2004年出現47億美元貿易逆差，特別是2008年以后貿易逆差的規模逐漸增大，2013年接近500億美元。

進口增加也提高我國農產品的儲存成本。即使我國可以按照加入WTO協議對進口設置配額，但只要有配額，擁有者就可以獲得高額收益。另外在進口以后，為防止對國內市場產生擾亂，部分進口農產品不能在市場銷售，就會產生庫存。從國外進口大量農產品在國內庫存，拉高了國際市場價格，同時增加了國內財政支出，每年在收購和儲存上的成本花費巨大。

三、國際農產品價格支持的經驗

1.歐盟

歐盟農產品的國際競爭力一直比較強，其價格支持政策起到很大作用。歐盟對農產品價格支持政策來源于歐共體的《羅馬條約》，其后不斷改革，形成了目前的農產品價格支持政策體系，主要包括：（1）目標價格。為保護消費者利益，歐盟每年制定一次價格標準，這個價格也是農業生產者期望獲得的價格。（2）干預價格。當農業生產獲得豐收從而導致供給遠遠超過需求，農產品價格大幅下跌，為保證農業生產者的最低收入水平，政府就要對農產品價格進行干預。（3）對進口的干預價格。雖然歐盟的農產品國際競爭力較強，但很多都是由于歐盟的農業補貼造成的，另外還有很多農產品的國際競爭力較差，可能會從國際市場購買，當進口數量出現激增導致歐盟農產品價格下跌時，歐盟就會進行干預。這三種價格政策是歐盟農產品價格支持的基礎，包含了區域內和進口農產品的價格干預。為保證價格支持政策的運行，歐盟通過干預收購、貯藏收購、撤出補償、價格補貼等方式進行價格支持。

2.日本

日本價格基本都由市場決定，農產品也不例外。農業由于相對收益較低，土地密集型的農產品產量逐漸減少，再加上地少人多，日本農產品產量難以滿足國內需求，不得不大量從國外進口。日本主要糧食基本上都依賴國際市場，特別是大豆，國內產量僅僅占進口量的2.46%，小麥的比例也只有16.44%，進口價格也大多為國內價格的1／10左右。但在國內外價格差價如此大的情況下，日本水稻的國內產量卻非常高，比例高達59.74%，這在大部分農產品都依賴國際市場的日本來說是個奇跡。

1973年后日本進入經濟轉型期，產業結構進一步優化升級，農產品價格也出現了劇烈變化，1973～1990年經濟增長期，農產品價格持續上漲，1995年后農產品價格開始下滑。在農產品價格上漲的過程中，日本農產品價格政策起到了很大的作用，而1995年以后日本政府對內由管制農產品價格轉向放手市場調控，農產品價格在供需調節下回歸理性。但在國際政治經濟壓力下，大量國外價廉農產品輸入壓低日本國內價格。

政府為提高農民生產積極性、保證國家糧食安全而采取高補貼政策，以維持生產者高價格，這一措施直接推動農產品價格上漲。與此同時，轉型期日本農協在農業、農戶中仍具有核心作用，為價格支持政策的有效推行保駕護航。日本政府通過價格支持政策和財政補貼政策保護農業生產，促成農產品價格持續上漲。 對于水稻來說，由于大米是日本最重要的農產品，本米價具有牽一發而動全身之效，米價上漲會通過成本上升、替代效應、互補效應等方式傳導至其他農產品，產生多米諾骨牌效應，推動農產品價格整體走高。綜合上述考慮，政府在這一時期采取的大米價格支持政策不僅提高了米價，也是農產品價格整體走高的重要原因。

1995年《新糧食法》出臺后，國內糧食流通不再由政府主導，市場供需開始發揮主導性作用。烏拉圭協定要求日本放寬貿易保護，在國外政治經濟壓力下，日本被迫進一步放開農產品市場，進口數量增加，國外更低廉的農產品對國內價格體系造成極大沖擊，農產品價格被壓低。經過烏拉圭回合歷時7年談判，日本承諾1995年起對大米以外的所有農產品取消關稅以外的所有限制措施。雖然日本政府通過實行大米“關稅化的特例措施”，實行最低準入量進口和關稅配額制度，農產品進口數量依然增加，其中肉類輸入量增速最大。 由于同類產品的進口品和本土品存在替代關系，國外大量價廉農產品涌入，農產品市場的開放極大沖擊了國內價格體系，日本農業生產面臨困境。

四、我國農產品價格支持政策的完善

隨著我國工業化和城市化的發展，農產品的生產相對收益較低，國內生產增長難以滿足日益增長的需求，不得不加大從國外進口。傳統的農產品價格支持政策正面臨困境，為保障糧食安全，增加農民收入，迫切需要對農產品價格體制進行改革。這種改革一方面是社會主義市場經濟體制發展的要求，也是針對特定情況下我國農產品價格變化的需要。

1.協調農產品市場化改革和政府宏觀調控

市場化是未來農產品價格改革的方向，目前我國已經放開了所有農產品價格，但不能一放了之，還需要政府加強事中事后監管，在出現市場無效的情況下政府這只“有形”的手要發揮作用。與美國等發達國家相比較，我國農產品市場價格機制還沒有真正建立起來，即便是從一些主要涉農部門來看，也是存在很多問題，比如農產品價格信息等。

從目前我國農產品市場的整體進展來看，距離建立成熟的市場價格機制還很遙遠，如果片面追求與國外農產品市場價格過早接軌，不僅會對農民、對從事農產品生產經營的企業造成壓力，帶來不利影響，而且對在國內形成市場化的定價機制也會起到負面作用，因此，在較長的時期內，政府還不能對農產品價格“一放了之”，而是要在充分發揮市場機制作用的同時，將市場調節與政府調控相結合，這也是整個農產品價格的改革方向。

2.進一步加強對符合WTO規定的農產品價格支持

WTO規定了政府對農業的補貼以及支持力度范圍，綠箱政策是一種廣義的補貼，不針對特定對象，WTO對此不加限制，而黃箱政策則需要進行規范，一般發展中國家的黃箱政策對農業的補貼額度在農業生產總值的10%以內。我國自從2006年開始全面取消農業稅，開始逐步加大對農業的支持力度，2014年，我國財政對三農的補貼超過2000億元。即使如此，與WTO規定的黃箱補貼額度上線還有一定差距。為此，為保障農民受益，還需要加大對農產品的價格支持力度，不僅不能消弱最低收購價格和臨時收儲等，還需要加強，只是需要完善有關政策，現行的最低收購價格對農民種植糧食的收益影響并不大，應繼續提高糧食最低收購價格水平。在直接補貼上，主要針對糧食的主產區和種糧大戶，改變補貼方式，強化補貼對種植糧食的刺激效應，增加直接補貼種類，建立與糧食生產成本相掛鉤的補貼變動機制。

3.統籌進口調控和國內市場調控，不同類型產品采取不同價格支持措施

首先，統籌調控進口和國內市場供應。我國以前對于保障糧食的界限是國內供應要占到95%以上，這并不意味著所有糧食的進口最多只能占到5%。對于糧食進口來說，不同品種的進口比例可以有所差異，我國應該保障主要糧食品種如水稻和小麥等口糧的供應，其余加工用農產品以及養殖業所用農產品可以通過國際市場來滿足。而且，在不同時期，國內糧食供應由于自然災害等導致產量變化，也可以大量從國際市場進口。

其次，對于不同類型的農產品應該采取不同的價格支持措施。根據國內外農產品價格比較，可以對我國農產品分為兩類，這兩類農產品采用不同的價格支持政策。第一類為國內價格完全超過進口價格的農產品，這類農產品同時屬于土地密集型和勞動密集型國內生產已經完全喪失比較優勢，市場需求主要通過國際市場滿足。比如大豆，由于國際上普遍種植轉基因大豆和具有較高的勞動生產率，生產成本相對較低，我國人力成本增加加上農資產品價格上漲較多，大豆國內價格遠遠高于國際市場價格。加入WTO時我國對大豆進口沒有配額限制，進口逐年大幅增加，造成我國大豆的國際市場依賴度高達80%以上。這類農產品，完全采用收儲和最低收購價格是無效的，只會導致國際市場價格的上漲和進口成本的增加，可以采用目標價格制度，目前的目標價格政策還需要在試點的基礎上不斷完善。第二類是國內價格等于或者小于進口價格的農產品。這類產品表明我國具有相對比較優勢，可以很少進口或者不需要進口。這類產品沒有大幅進口壓力，可以加大最低收購價格和臨時收儲等政策，但要完善配額發放和進口轉儲辦法。

4.進行農業綜合改革

農產品價格支持政策本質上是三農問題的一部分，其根本目的還是增加農民收入和保障糧食安全。但增加農民收入的手段非常多，包括工業化和城鎮化。歐洲、日本、美國等國家的經驗，農民收入水平相對較高，大部分來自于政府的收入補貼。2013年，日本、韓國和歐盟等發達國家補貼占農民收入的比例分別達到 55.6%、52.5%、19.8%，而中國還不到 18%。 與日韓一樣，我國也屬于地少人多的國家，中國還有較大的空間。可以考慮分離農產品價格支持的收入效應，以其它補貼替代。保障糧食安全的方式中，農業轉型發展最大的動力、最根本的出路在于改革，在于創新農業發展體制機制。規?；洜I是提高農業生產效率與土地經營效率的重要途徑，對農民收入和農地價值的提升也有推動作用，農業信息化促進農村產業結構優化升級，通過大數據、物聯網及電商等信息技術改變傳統農業的生產、經營模式，實現精準農業等。

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