我國農村反貧困路徑選擇的演變分析

岳映平

一、我國農村反貧困歷程回顧

新中國成立以來，中國政府一直致力于解決貧困問題，經過不斷地探索與實踐，逐步走出了一條中國特色的反貧困道路?；仡欀袊簇毨v史，大致經歷以下幾個階段：

1.新中國成立至改革開放：計劃經濟反貧時期

新中國成立之初，百業待興，人民群眾生產生活水平極其低下，貧困問題尤其是絕對貧困普遍存在。但由于思想觀念、認識水平上的差距，沒有從戰略高度和理論高度來認識貧困問題，也沒有實行專門的扶貧措施，主要通過社會主義改造，建立人民公社集體經濟體制，實行計劃經濟平均主義分配原則，來保障人民群眾生產生活需要，并對生活極其困難的貧困人口實行“五?！惫B和社區合作醫療制度。然而，事實證明，高度集中的指令性計劃經濟并不能有效地促進國民經濟社會快速發展，由于當時發展水平總體滯后，以及面臨諸多機制體制障礙，貧困問題沒有得到有效解決。按照當時確定的貧困標準，1978年貧困人口達 2.5億人，貧困發生率為 30.7%。

2.1978年至1985年：反貧摸索時期

改革開放初，中國政府高度重視農村反貧工作，如采取核減農業稅，免征社隊企業所得稅，提高糧食補貼標準，實行免費教育和對口幫扶等扶貧措施。1979年9月，中共中央出臺《關于加快農村發展若干問題的決定》，設立支援經濟不發達地區發展資金，支出5億元重點用于貧困地區發展生產。在反貧模式上，逐步由直接救助向大力發展貧困地區生產轉變。1983年1月，中共中央印發《關于當前農村經濟政策的若干問題的通知》，指出不僅要對農民實行直接補貼等相關措施，更要鼓勵農民發揮當地資源優勢，開展多種經營，大力發展生產。1984年9月，中共中央、國務院印發了新中國成立以來第一個專門針對貧困地區脫貧的政策文件——《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，決定從1984年冬季開始，采取以工代賑方式加快貧困地區道路、中小型農田水利、人畜飲水建設；同時，還成立了貧困山區工作小組專門負責檢查貧困地區的各項扶貧措施落實情況。

這一時期，貧困地區發展更受益于農村體制改革所釋放的經濟活力，建立以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，農民土地包干到戶，農產品市場全面放開，農產品收購價格大幅提高；同時鄉鎮企業繁榮發展為大量農村剩余勞動力提供了非農就業機會，勞動報酬得到了較大提升，農民生產積極性大大提高。農村經濟體制改革推動農村經濟快速發展，農民收入不斷提高，農村貧困人口大幅減少。貧困人口由1978年的2.5億人下降到 1985年的 1.25億人，貧困發生率下降至14.8%，平均每年減少的貧困人口高達1786萬人，是貧困人口減少最多的時期。

3.1986年至1993年：反貧探索時期

經過改革開放后的反貧困摸索，我國正式將“農村扶貧”提上議事日程，開始了有組織、有規模、有計劃的扶貧運動。一是制定符合國情的貧困線標準，以1985年為基數，將貧困線標準定為農村人均純收入206元／月。二是于1986年成立了專門的扶貧領導機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組 （1993年更名為國務院扶貧開發領導小組）。三是正式提出采取開發式的反貧模式，改變過去單純救濟式反貧。四是明確扶貧對象和范圍，確定了全國18個集中連片貧困地區、331個國家重點貧困縣以及386個省重點貧困縣，實行集中扶貧。五是實行專項的扶貧政策，每年預算專項扶貧資金用于貧困地區發展，并在投資政策、產業政策方面給予貧困地區特殊支持。到1993年末，貧困人口從1985年的1.25億人下降到1993年的8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困發生率由14.8%下降到 8.7%。

4.1994年至2000年：扶貧攻堅時期

1994年，國務院制定了第一個專項扶貧規劃——《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000年）》。該規劃明確了扶貧目標，決定從1994年到2000年，力爭用7年左右的時間，基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題；明確了扶貧對象，進一步調整國家重點扶貧區域，重點扶貧攻堅全國592個國家貧困縣；創新扶貧模式，繼續實行開發式反貧模式，同時注重能力扶貧，切實增強貧困地區自我發展能力；創新扶貧措施，采取產業開發、勞務開發、資源開發和異地開發等多種扶貧方式，制定了信貸政策、財稅政策、投資政策、社會幫扶、國際合作等多種扶貧措施。到2000年底，除少數社會保障對象和生活在自然環境惡劣地區的特困人口外，全國農村貧困人口的溫飽問題基本得到解決，八七扶貧攻堅計劃確定的目標基本實現，貧困人口總量減少至3209萬人，貧困發生率下降到3.4%，平均每年減少貧困人口680萬人。

5.2001年至2010年：鞏固溫飽成果時期

國家八七扶貧攻堅計劃取得了階段性勝利，農村貧困形勢開始從普遍性、絕對貧困向區域性、相對貧困演變。在這一時期，少數貧困人口的溫飽問題仍未解決，而且解決的難度更大；初步解決溫飽問題的貧困人口，溫飽水平還不穩定；基本解決溫飽問題的貧困人口，其溫飽標準還很低。按照2001年貧困線標準631元計算，農村貧困人口達到9422萬人，貧困發生率為10.2%。2001年，國務院頒布實施《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》，以盡快解決少數貧困人口的溫飽問題，同時鞏固已經取得的扶貧成果，全面提高貧困人口的生活質量和綜合素質。在扶貧對象上，繼續瞄準以少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區等所在的592個國家貧困縣，同時將瞄準對象向貧困鄉、村轉移。在扶貧模式上，一是繼續實行開發式扶貧模式；同時，協同推進貧困地區民生社會事業發展與生態環境建設，建立完善社會保障制度，促進社會全面進步。二是更加注重能力扶貧，引進國外“參與式”減貧理念，創造了參與式的整村推進模式，自下而上由村級組織制定貧困村扶貧規劃，在此基礎上形成縣級、省級規劃，發揮貧困人口在減貧過程中的主動性、積極性、創造性，提高其發言權、決策權，不斷提高貧困農戶自我積累、自我發展能力。在扶貧措施上，實施產業扶貧、以工代賑、科技扶貧、就業培訓、勞務輸出、移民搬遷六大扶貧工程。在政策保障上，繼續加大財政扶貧資金投入，增加扶貧貸款的同時，實行定點幫扶、社會扶貧、東西協作、國際交流與合作等措施。到2010年底，貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人，貧困發生率從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%，平均每年減少貧困人口670萬人。

6.2011年至今：全面提升發展能力時期

2011年貧困線標準提高到2300元／年，我國貧困人口達1.28億人，貧困發生率達13.4%。因此，從根本上改變貧困地區經濟社會落后狀況，全面提高貧困地區經濟發展水平，到2020年同步實現全面小康，是一個長期、復雜、艱苦的奮斗過程。

在深入全面總結新中國成立以來農村反貧經驗與做法的基礎上，以貧困地區到2020年同步實現小康為戰略目標，2011年，國務院制定了《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020 年）》，對“新十年”扶貧開發事業作出了系統地安排部署。一是扶貧目標更加明確：到2020年，穩步實現扶貧對象“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房），貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。二是扶貧對象更加精準：重點扶貧全國11個集中連片特困區和西藏、四省藏區、新疆南疆三地州以及少數民族、婦女兒童和殘疾人等特殊群體，瞄準對象明確指向貧困地區的貧困農戶。三是扶貧模式更加科學：實行開發式扶貧和能力扶貧模式，同時與社會保障制度、可持續發展戰略、總體發展規劃相銜接。四是扶貧措施更加系統：構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、國際合作“四位一體”的大扶貧格局；同時綜合采取財稅支持、投資傾斜、金融服務、產業扶持、土地使用、生態建設、人才保障等多種保障措施。農村反貧困進入全面提升貧困地區發展能力，全面提升貧困地區發展水平的新時期。

二、我國農村反貧困路徑的演變分析

我國農村反貧困路徑選擇的演變是一個相輔相成、逐步完善的過程，是與當時特定階段性貧困形勢相適應的，是符合中國貧困地區經濟社會發展規律的。

1.救濟式反貧

救濟式反貧是指對貧困地區進行單純的實物或資金救助，其目的是解決貧困地區和貧困人口的基本生存保障問題，本質上是一種“輸血式”反貧。新中國成立以后，當時生產力水平低，經濟發展落后，人民群眾的生活溫飽問題甚至是生存問題都難以保障。在這種形勢下，我國主要采取了救濟式的反貧困方式，如對農村五保供養戶進行實物救濟，對農民進行糧食補貼，對農民生產生活進行資金補助。這種反貧困方式在當時特定背景下起到積極作用，解決了部分貧困人口的生活保障問題，但收效甚微。因為已經得到救助的貧困人口，在消化完救助物后立即又會面臨生存威脅，而且救濟式反貧需要強大的財力支持作后盾，而當時薄弱的國力財力并不可能對龐大的貧困人口進行一一救助。實踐證明，救濟式反貧并不能真正解決貧困問題，迫切需要對反貧方式進行創新和補充。

2.開發式反貧

開發式反貧于1983年1月 《中共中央關于當前農村經濟政策的若干問題的通知》中首次提出，通知指出，在生產上要發揮當地資源優勢，開展多種經營，改變過去單純救濟做法。1986年，開發式反貧在我國有組織、有規劃、有計劃的扶貧事業開始后正式實行。1994－2000年實施的八七扶貧攻堅計劃，將開發式反貧模式全面鋪開。在2001－2010年的十年反貧計劃中，則直接以“扶貧開發”為題，頒布實施了我國首個扶貧開發專項規劃——《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010年）》，將開發式反貧方式貫穿于整個反貧困計劃之中。開發式反貧是指以市場為需求，適當利用貧困地區優勢資源進行開發性的生產建設，大力發展商品經濟，通過勞動生產率的提高和生產力的大力發展來帶動貧困人口脫貧致富。與分散援戶的救濟式反貧相比，開發式反貧注重依靠貧困地區自身資源來促進貧困地區生產力發展，通過增強貧困地區“造血”功能來解決貧困問題，因此開發式反貧是一種“造血”式反貧方式。但開發式反貧方式往往通過外部力量，借助外力來增強“造血”功能，因此本質上是一種“外部造血式”的反貧方式（陳標平、胡傳明，2009）。應該說，開發式反貧模式在中國取得了顯著成效，到2010年底，累計減少了2億多貧困人口，基本解決了貧困人口的溫飽問題，貧困地區貧困人口的生產生活條件得到極大改善。

3.能力扶貧

開發式反貧注重以經濟建設為中心，能有效地解決“收入貧困”或“經濟貧困”問題，但不能從根本上解決貧困地區的經濟社會發展問題，必須尋找一種能夠增強貧困地區內生發展動力，促進經濟社會可持續發展，切實增強貧困地區“內部造血”功能的反貧方式。這種反貧方式就是能力扶貧。

能力扶貧方式起源了1998年諾貝爾經濟學獎得主、印度經濟學家阿馬蒂亞·森的能力貧困理論（阿馬蒂亞·森，2012）。森從自由視角對發展進行重新闡釋，認為發展應該是擴展人們真實自由的一個過程，自由既是發展主要手段，也是發展的終極目的。這里所說的“自由”即是指一個人所具有的可行能力，包括一個人所具有的能夠實現自身自由的現實能力或所擁有的機會?？尚心芰Ρ粍儕Z就意味著能力貧困，能力貧困不僅表現為收入貧困，還包括教育水平、醫療衛生條件等社會安排差異，也包括是政治民主、體制機制等方面的不公平。能力貧困是一個比收入貧困更精確的概念，能更準確地反映相對貧困狀態，更能反映貧困的“真實性”。因此，著力解決貧困地區能力貧困問題，大力提升可行能力，才能從根本上改變貧困狀況，實現貧困地區和貧困人口全面發展。

我國能力扶貧概念最早于1994年八七扶貧攻堅計劃提出，指出“在解決溫飽問題的同時，通過鼓勵貧困縣發展骨干企業，改變縣財政困難，增強自我發展能力”。2001－2010年的十年扶貧開發綱要中再次提出能力扶貧，指出“主要依靠貧困地區自身力量，來提高貧困農戶自我積累、自我發展能力”。但在2010年以前，我國主要以開發式反貧模式為主，而能力扶貧模式沒有得到很好地體現。2011年《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》中明確，要充分發揮貧困地區和貧困人口的主動性和創造性，強化扶貧對象的主體地位，著力增強扶貧對象的自我發展能力，立足自身實現脫貧致富，這標志著我國反貧困歷程正式進入了能力扶貧階段。

三、新時期我國農村反貧困的路徑選擇

新時期我國農村貧困形勢呈現新的特點：一是絕對貧困與相對貧困并存。當前我國貧困人口分布呈現區域集中分布與插花分散并存的特點，貧困人口規模呈現動態變化特征，絕對貧困仍然嚴重。同時，由于我國農村貧困線標準偏低，人民群眾生活需求的層次水平在逐步提高，與全國一般發展水平相比，農村貧困人口的生產生活差距越來越大，大部分脫貧的貧困人口的收入水平基本位于貧困線附近，進入中高收入階層的機會很小，相對貧困更加突出。二是收入貧困與能力貧困并存。隨著貧困線標準的不斷提高，當前我國農村貧困人口不斷表現出嚴重的收入貧困特征。同時由于農村生產力水平低，基本公共服務供給短缺，農村居民在公共教育、醫療衛生、民主政治、信息透明性保證、社會防護性保障等方面的權利和機會不平等，造成能力貧困更加突出。三是長期性與暫時性貧困并存。隨著貧困人口的不斷減少，剩下的大部分貧困人口屬于長期性貧困，他們的脫貧任務會更加艱巨；已經脫貧的貧困人口，由于缺乏資產儲蓄，自我發展和抵御風險的能力較差，返貧機率較大。因此，單一的常規的反貧模式和反貧手段難以解決當前農村多樣化貧困問題。

根據馬克思貧困理論，生產力是一切社會發展的最終決定力量，貧困問題產生的根源在于生產力水平的不發達。鄧小平理論告訴我們，發展才是硬道理，只有解放生產力、發展生產力，才能消滅剝削、消除兩極分化，最終實現共同富裕。我國貧困問題產生的原因很多，有經濟的、社會的、歷史的、自然的、地理的等諸多原因，但根本原因在于貧困地區生產力發展水平滯后，經濟增長缺乏內生動力，自我發展能力不足。因此，只有大力發展生產力，全面提升貧困地區自我發展能力，增強發展的內生動力和長遠后勁，才能從根本上解決貧困問題，順利實現貧困地區到2020年同步建成全面小康的偉大目標。

圖1 新時期我國農村反貧困的分析框架和路徑選擇

新時期我國農村反貧困的分析框架和路徑選擇（如圖1）應以全面提升貧困地區發展能力為反貧目標，采取救濟式反貧、開發式反貧、能力扶貧相結合的綜合反貧模式；在反貧對象上，采取收入貧困和能力貧困相結合的“多維”識別標準，精準識別出具體的貧困農戶；在反貧措施上，根據貧困農戶的不同狀況和特點，有針對性地制定差異化的反貧措施。

1.趙曦著：《中國西部農村反貧困模式研究》，商務印書館2009年版。

2.國務院：《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000 年）》，《國務院扶貧開發領導小組辦公室網站》2006年3月3日http：／／www.cpad.gov.cn ／publicfiles／business／htmlfiles／FPB ／lszlcx／201103 ／164444.html.

3.國務院：《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010 年）》，《國務院扶貧開發領導小組辦公室網站》2006年3月3日http：／／www.cpad.gov.cn ／publicfiles／business／htmlfiles／FPB ／lszlcx／201103 ／164445.html.

4.國務院新聞辦公室：《中國農村扶貧開發的新進展 （白皮書）》，人民出版社2011年11月版。

5.中共中央、國務院：《中國農村扶貧開發綱要 （2011－2020 年）》，《新華網》2011 年 12 月 1 日 http： ／／news.xinhuanet.com／politics／2011－12／01／c＿111209711.htm.

6.李莎：《從救濟式到開發式：中國扶貧思想的轉變》，《三峽大學學報（人文社會科學版）》2005年第1期。

7.陳標平、胡傳明：《建國60年中國農村反貧困模式演進與基本經驗》，《求實》2009年第7期。