我國科研經費管理現狀及對策研究

雷鳴+石琦

摘 要：近年來，社會各界不斷有反映科技管理體制以及科研經費分配、使用和效益等方面的問題，已經越來越引起黨和國家的高度重視。文章針對上述問題，通過調查研究和系統收集整理國內外科技管理體制、科研經費管理問題和預算管理有關情況，在此基礎上提出了改革和完善我國科研經費管理的若干對策建議。

關鍵詞：科技體制 科研經費 現狀 對策

中圖分類號：F234

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-024-02

一、引言

科技是第一生產力，科技創新對于促進經濟發展方式轉變和經濟結構調整、提高我國綜合國力具有重要作用。雖然近年來科技工作不斷發展進步，但隨著經濟社會的持續發展和科技形勢的不斷變化，制約我國科技發展的體制機制方面一些深層次的矛盾也日益突出，影響了自主創新能力的提升和創新型國家建設。主要表現在：（1）企業技術創新主體地位沒有真正確立，產學研結合不夠緊密，科技與經濟結合問題沒有從根本上解決，原創性科技成果較少，關鍵技術自給率較低；（2）一些科技資源配置過度行政化，分散重復封閉低效等問題突出，科技項目及經費管理不盡合理，研發和成果轉移轉化效率不高；（3）科技評價導向不夠合理，科研誠信和創新文化建設薄弱，科技人員的積極性創造性還沒有得到充分發揮。筆者主要對我國科研經費管理存在的問題進行深入分析，并提出對策建議。

二、我國科技及科研經費管理現狀和存在的問題

近年來，在黨中央國務院的正確領導下，從總體上看，財政科技投入越來越多，科技事業不斷發展進步。然而社會各界卻對現狀并不太滿意，兩會代表、知名學者和專家教授紛紛反映，當前我國科技管理體制以及科研項目管理、經費管理等存在不少問題，這些問題已經越來越影響到創新型國家的建設，應引起有關方面高度重視。現我們從管理角度對問題進行了梳理，并對產生問題的原因進行了分析。

1.科技及科研經費宏觀管理方面。按照現行科技管理體制，我國科技管理分為民口與軍口，民口又分中央與地方，中央部門中涉及科技管理工作的有三十余家（科技部、國家發改委、國家自然科學基金委、全國哲學社會科學規劃辦公室、教育部、工信部、公益性行業部門、中國科學院、中國社會科學院等），中央部門每一家都有相應的科技管理職能，然而每一家之間科技管理職能都沒有明確相互的關系，中央與地方之間也沒有明確各自的職能、定位、任務以及相互的關系。

我國現行科技經費管理體制也分為民口與軍口，民口又分為中央與地方。中央民口科技經費主要包括科研機構基本保障經費（含人員經費、公用經費、儀器設備購置經費、修繕經費、自主選題研究經費等）、科研項目經費、科研基建經費等。財政部主要負責核定部門經費總額，以及根據部門報送的科研項目經費分配方案審核下達預算，并直接負責科研機構基本保障經費的分配管理；科研基建經費由國家發改委直接分配管理；科研項目經費由科技部、國家發改委等主管部門直接分配管理。

在現行多頭管理的體制下，由于頂層設計、統籌協調不夠，尤其是沒有明確部門之間的職責定位以及相互的關系，就導致了部門職責重疊、科技規劃布局無序。目前，在形式上也有部門溝通協調機制，但在各自職責定位不清、相互關系不明的情況下，是很難做到頂層設計，資源統籌以及工作相互銜接配合。

為了解決部門之間在科技資源配置上的統籌協調，1986年科技體制改革曾將中央民口科技管理及經費劃歸科技部統管，但實際執行結果并沒有實現當初的設想，問題依然存在。科研的特性和科技管理的復雜性決定了僅靠一家統管是解決不了問題的。在大的科研管理體制不動的前提下，必須選擇另外一條道路。

2.科研項目立項和組織管理方面。除基金制管理模式外，目前相關科技管理部門在科研項目立項和組織管理上，無論是基礎研究還是應用研究基本上都采用組織專家編制并發布指南、單位申報課題、課題負責人帶領幾名成員開展研究的立項模式和組織實施方式。

科技界反映，在科研立項上，當前來自政府機關部門的科研項目，其獲得的關鍵在于政府部門每年針對特定科研領域與項目頒布的申請指南，而申請指南由政府任命的專家委員會負責編寫，但專家通常會聽從政府官員意見。

在科研項目的組織管理上，各類項目均采取課題制，對于一些面向應用的重大科研項目，往往缺乏系統組織、聯合協作，各課題組各管一段，最終拼盤交賬，這也是造成我國科研投入產出效益不高的主要原因。

在科研評價上，評價高校、科研機構和科研人員往往以獲得多少科研經費、發表論文的數量以及在哪兒發表等作為指標，直接導致高校和科研機構以及科研人員熱衷于爭項目、搶經費、發論文，而對于是否解決國民經濟和社會發展的問題并不關心。

3.科研項目經費管理方面。相關科技管理部門在科研項目經費核定上主要采取兩種方式。一是定額補助法，主要是自然科學基金等基金制管理的科研項目采取這個辦法，由基金管理部門核定補助金額。如2010年自然科學基金面上項目資助金額約為30萬元，杰出青年基金項目資助金額一般為200萬元。二是預算評審核定法，主要是國家科技計劃等科研項目采取這個辦法，主要由相關科技管理部門組織預算申報，組織專家或委托中介進行預算評審評估并提出項目預算分配方案，報財政部核定后下達。

當前科技人員普遍反映采用預算評審核定法的科研項目經費分配不公平不合理，項目經費審核、管理過于死板，不能適應科研活動的規律和特點。對此，我們做了認真分析，發現目前所反映的這些問題的主要原因有以下幾個方面：第一，相關科技管理部門在沒有確定具體項目任務和承擔單位前，就先確定了項目申請額度，這種項目經費核定方式最大的問題是沒有根據任務實際需要確定經費額度，直接導致科研人員不得不多處多次申請項目經費，來彌補經費不足。第二，沒有根據科研的不同特點，如基礎研究和應用研究來審核和管理經費。據此編制的預算也不能反映科研活動的實際支出需要。相應單位在真正支出經費時很難據此執行，總需要調整，也就會覺得調整權限過小，使用不夠靈活。第三，經費預算編制和審核要求過嚴過細，支出科目之間調劑余地過小，直接導致經費不好使用、支出要求不符合實際、科研經費編假賬等問題。

4.在人員經費方面。對于參與國家科研項目的科研人員，根據其身份，可劃分為編制內有工資性收入的人員、項目實施中聘用的無工資性收入的（如在讀研究生）人員以及咨詢專家三類。現行相關國家科技經費管理辦法對這三類人員的人員性費用開支分別采取不同的規定。其中，對在項目組織實施過程中發生的、支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關人員（如在讀研究生）和課題組臨時聘用人員以及咨詢專家等的勞務性費用和咨詢費，允許在項目經費中按照科研工作實際需求，在“勞務費”和“專家咨詢費”列支。對于課題組成員中編制內有工資性收入的科研人員，由于國家有統一的收入分配政策，因此一般不允許直接在項目中列支此類人員的人員性費用。

但科技人員普遍反映，在實際操作中，科技管理部門組織項目申報和評審時設定了勞務費比例限制，造成單一項目勞務費不能滿足實際需求。同時在收入待遇方面，中國科協《第二次全國科技工作者狀況調查》顯示，2007年我國科技工作者的人均年收入約39580元，其中科學研究人員年均收入約為45873元，當年我國城鎮在崗職工平均收入水平為24932元。該調查同時顯示，六成多科技工作者對單位收入分配制度不滿，認為個人收入與能力業績不成比例，缺乏激勵。在這種情況下，科研人員往往多頭申請科研經費，滿足支付勞務費、穩定隊伍和補充個人收入的需要。

三、對改革和完善我國科技經費管理的若干建議

1.建議加強國家層面的決策統籌協調。縱觀世界各國，如美國有白宮下屬的科技政策辦公室，日本有由首相任會長的綜合科學技術會議，韓國有由總統任主席的國家科學技術委員會，英國有向英國首相提供科學、工程和技術咨詢的科學技術委員會，法國有隸屬于總理府的法國科學和技術高等理事會。我們發現，科技的重復、分散等問題在各個國家都不同程度的存在，但這些議事機構在科技工作頂層規劃和統籌協調方面起到了十分重要的作用。盡管主要國家采取不同的科技經費管理體制，如美國的多元分散型和日本等國的集中協調型，但是在科技預算管理上都非常重視宏觀層面的統籌協調。

借鑒國際通行經驗，建議國務院或國家科教領導小組設立科技戰略專家咨詢委員會（組），由科技界公認的頂尖的戰略科學家和國內經濟專家組成，為國務院領導決策提供咨詢。這些戰略咨詢專家不代表任何領域和學派，只是從國家戰略角度咨詢把關，其具體辦事機構可以設在國家科教領導小組辦公室或國務院辦公廳。

2.建議加強部門之間的溝通協調。各部門按照職責分工開展科技工作，各負其責，各司其職，加強溝通協調，避免越位缺位，并加強問責。具體可以建立部（局）際聯系會議制度，定期交流部門重點科技工作，加強科技資源配置方面的溝通協調。

3.建立符合科研活動規律的項目及其經費核定模式。建立科學合理的立項機制，減少因經費不足帶來的多頭多處申請、過度競爭的問題，根據項目任務的實際需求核定經費，不設相關比例限制（如勞務費），提高預算的合理性。建立適應不同管理要求的經費核定與管理體系。同時完善科研項目經費支出范圍和預算調整，經費使用適當增加靈活性，適當增加調整權限，同時建立間接費用補償機制。在符合國家保密規定的前提下，實施公告、公示制度，配合相關部門不斷公開立項、經費額度等社會各界關心關注的問題，接受社會的監督。

4.加強對科研經費使用的績效考評。主要發達國家通常會對科技計劃展開相應的績效評估，并作為未來科技計劃經費預算和管理的重要依據。如美國管理和預算辦公室（OMB）對科技計劃定期進行績效評估，并與預算結果緊密聯系。日本在科技項目執行完畢后，均進行事后評價。在借鑒國外經驗的基礎上，現階段我國可以總結自然科學基金資助與管理績效國際評估工作有關經驗，會同相關科技管理部門對科技項目經費等引入第三方評估機制，開展績效評價，并以此作為調整和改進財政科技投入的重要依據，提高財政科技投入產出效益

5.完善收入分配制度，妥善解決人員經費問題。國務院有關部門應統籌考慮事業單位分類改革和其他各類社會事業領域收入分配有關情況，改革和完善收入分配制度，使其能保證科研人員收入達到適當的水平，并體現對科研工作量和工作業績的激勵，從根本上解決現在反映比較強烈的人員經費問題。

[本文是2013年教育部人文社會科學研究青年基金項目部分成果，青年基金項目名稱《我國技術轉移中的政府職能研究》，項目批準號：13YJC630067，項目負責人：雷鳴]

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（作者單位：西南交通大學 四川成都 610031）（責編：呂尚）