稅收風險管控工作的研究

汪朝暉+夏祖勤+孫全友

摘 要：稅收風險管理是現代國際稅收管理的趨勢與潮流，是我國深化稅收征管改革的方向。目前，我國的稅收風險管理工作還處在起步階段，稅收風險管理的理念、方法、稅收風險的流程化管理、基礎數據質量、稅收風險分析監控及應用技術開發、稅收風險的差別化有效應對等方面，尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要積極探索和研究解決。文章對此進行了分析探討。

關鍵詞：稅收風險 管控 探討 研究

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-131-03

一、稅收風險管理在我國的發展歷程

我國開展稅收風險管理的歷史比較短，稅收風險管理的理念正逐步引入稅收征管的實踐過程中，稅收風險管理經歷了如下過程：

1.2004年，國家稅務總局提出強化稅源管理的總體戰略，提出要把稅收征管工作的中心移至稅源管理，實現稅源管理的科學化和精細化，盡最大努力使稅收流失最小化，從源頭上防范和控制稅收流失風險。

2.2009年4月，國家稅務總局在《全國中長期稅收征管工作規劃（2010—2015）》中進一步明確提出，要建立“以申報納稅為基礎，信息管稅為依托，以稅收風險管理為導向，規范執法，優化服務，促進遵從”的稅收征管模式。

3.2009年5月，為了加強大企業稅收管理及納稅服務工作，指導大企業開展稅務風險管理，防范稅務違法行為，依法履行納稅義務，國家稅務總局制定下發了《大企業稅務風險管理指引（試行）》辦法。

4.2012年7月，在全國稅務系統深化稅收征管改革會議進一步明確提出，要建立以稅收風險管理為導向，以分類管理為基礎，以信息管稅為依托，以重點稅源管理為著力點，以提高納稅遵從度和納稅人滿意度為目標的現代化稅收征管體系。同時提出，要將稅收風險管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程。

5.2014年7月7日，國家稅務總局出臺《關于創新稅收服務和管理的意見》，在其中第三大點中提出“創新制度，推動稅收風險管理常態化”，各級稅務機關要牢固樹立稅收風險管理理念，運用稅收風險管理方法，建立制度，強化分析比對，加強重點稅源、非正常戶的風險管理，防范稅收風險。

二、日常稅收管理中產生稅收風險的原因

1.稅收法律、法規等政策性因素。稅收是政府取得收入主要途徑，稅收的法律法規構成了稅收的正式約束，我國現行很多稅收制度還不十分完善，給不法分子偷逃稅款造成了可乘之機。其主要表現在稅收法律體系不完整、稅收基本法尚缺、稅法的立法級次較低、稅制設計不盡科學等。

（1）某些法律條款規定缺乏可操作性。前一段時間沸沸揚揚的“房企欠稅門”欠繳土地增值稅事件，就是一個典型的制度性漏洞風險案例。一段時間以來，房企土地增值稅引起的特別關注，中央電視臺也進行了報道。房企喊“躺槍”，業內人士質疑，國稅總局也出面澄清。土地增值稅之所以引起那么大的關注，恰恰因為這是一筆難征的“糊涂賬”。加上土地增值稅調節房價成效不大，房企“欠繳”土地增值稅才引發了強烈關注。

對整個房地產行業來說，土地增值稅可謂是多年來頭頂高懸的“達摩克利斯之劍”，全國范圍內不斷掀起一輪又一輪的土地增值稅清查的風暴，最后都以“雷聲大雨點小”告終。土地增值稅在征管方面還存在的困難和壓力，主要表現在房地產行業經營情況復雜，土地增值稅稅制設計也比較復雜。清算需要審核大量跨若干年度收入、成本和費用情況，稅收征管難度大并容易產生稅收風險。

（2）自由裁量權的行使缺少制約。？主要有如下幾方面：一是權力適用標準的自由決定。如《稅收征管法》第六十二條規定：“納稅人未按照規定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的……由稅務機關責令限期改正，可以處以2000元以下的罰款；情節嚴重的，可以處2000元以上10000元以下的罰款。”納稅人嚴重的違法行為可給予2000元至10000元的從重處罰，但什么樣的情節為“嚴重”的標準并不具體明確，而由稅務機關裁量決定。二是權力適用幅度的自由確定。稅法在稅收執法權的行使上規定了一定的幅度，稅務機關可以在法定的幅度內對特定的事項做出適當的處理。如上例中的“2000元以下”以及“2000元以上10000元以下”均系罰款的幅度，在這個幅度內，稅務機關可以酌情決定罰款的具體數額。三是權力行使時限的選擇。稅收法律、法規對具體行政行為未規定具體的時限，稅務機關在何時做出具體行政行為上有自由選擇的余地。以《稅收征管法》第六十二條為例，其中“由稅務機關責令限期改正”，稅法對“限期”沒有具體的規定，此時稅務機關享有完全的自由裁量權。這些自由裁量權客觀上給了某些人員擇機處置的機會，沒有嚴格的制度約束，完全依靠執法人員的職業素養，使自由裁量權的使用出現了不合理甚至違法的行為。

2.稅收管理中涉稅信息掌握程度因素。稅收是政府取得收入的一種主要方式。政府為了行使其管理職能，需要稅收的保障，而納稅人則因為追求利益最大化，千方百計少繳稅，這就形成了雙方博弈，在實際稅收博弈過程中，納稅人比稅務機關擁有更多的稅收信息，雙方的稅收信息處于不對稱的狀態。稅務機關對納稅人生產經營情況了解掌握的少，不全面和浮淺，產生稅收信息不對稱。這種信息不對稱的狀況，就會導致納稅人利用這種情況進行偷逃稅收，同時，也會有個別稅務干部會利用這種不對稱的情況，進行以權謀私，導致稅收風險的產生。

3.日常征管效率不高因素。一是稅收行政執法不規范以及稅收政策多變性會引發稅收風險。目前，我國稅稅收制度正處在重大修改時期，稅務法律、法規變化過快，不夠穩定，法律、法規、規章中賦予行政機關過多的自由裁量權也使得稅收行政執法存在諸多的隨意性和不規范，從而在征管中容易引發稅收風險。二是現行收入計劃任務征稅的稅收管理體制不適應市場的要求。市場經濟要求稅務機關依法治稅，但收入計劃任務管理體制與此相矛盾，稅收收入計劃的制定缺乏靈活性，可調整的空間較小，稅收計劃只升不降。在目前的管理體制下，上級又往往把稅收收入任務的完成情況作為衡量、考核地方和基層政績、實施獎懲的主要依據之一，為了爭當先進、體現政績而相互攀比，盲目趕超，深挖狠收，甚至“上有政策、下有對策”，弄虛作假，摻水拔高，搞“稅收泡沫”，給稅收征管工作帶來了不可估量的稅收風險。endprint

上述的風險因素，集中體現在浙江金華稅案上。浙江金華案，在當時被稱為新中國“第一稅案”。浙江省金華縣在1994年稅制改革后，某些稅務人員營私舞弊，棄國家利益于不顧，大肆虛開國家增值稅專用發票，造就了1998年舉國震驚的“金華稅案”，導致了國家收入的巨大損失。金華案中，1995年3月至1997年3月的兩年間，有218戶企業涉嫌虛開增值稅專用發票，遍及全國36個省、自治區、直轄市，開票價稅合計63.1億元，其中稅款9.14億元。全案中有154人涉嫌虛開犯罪活動，黨政干部、稅務干部24人。此案涉及企業之多、歷時之久、數額之大、涉案犯罪分局被判重刑人數之多，實屬罕見。金華稅案的發生，固然有犯罪分子利令智昏、貪得無厭，不惜鋌而走險、以身試法等方面的原因，也有地方政府和稅務部門以及稅務人員自身的原因，但更存在稅收制度設計、稅收立法、稅收執法方面的諸多問題，信息不對稱因素、稅收制度因素、稅收征管效率的因素在這個案件中充分體現出來。

三、目前稅收風險管控在實際工作中存在的問題

1.尚未形成稅收風險管理的理論和方法體系。一直以來，對稅收風險管理比較側重于對稅收執法風險的探索，而對納稅人不遵從稅法帶來的稅收流失風險的研究并不多，沒有深入系統地進行納稅遵從風險管理的研究和探討，從稅務機關角度出發開展研究并建立相應的理論和方法的體系還相對較少。

2.有待深化、提高稅收風險管理的思想理念。目前，稅務風險管理工作還在發展過程中，廣大稅務人員對稅收風險管理的知識沒有系統全面的掌握和了解，很多地區還是傳統稅收治稅理念，以老標準、老模式進行管理，沒有根據風險高低的進行特別的應對，導致原本稅收遵從度高沒有享受到優惠，而且稅收遵從度低的沒有受到相應的處罰，最終導致普遍的攀比心態。

3.有待進一步優化征管資源配置、機構設置。隨著社會經濟的發展，傳統的“管戶制”已難以適應形勢發展的需要，暴露出越來越多的問題。受現有機構設置、征管模式和人力資源等影響，未能按照稅收風險管理理念科學合理設置機構，一線稅收風險應對人員，無論數量還是質量方面，都無法滿足實際稅收風險管理的需要。

4.信息技術效能全面發揮仍然存在制約因素。一是基礎數據采集不全面。對納稅人的財務報表、經營狀況等大量相關數據沒有給予相應的重視。二是信息不能共享。目前國稅、地稅、工商、銀行、國庫等部門的信息化建設程度不同，尙不具備實現稅務與相關部門間網絡互通和信息交換的條件，無法實現信息遠程共享和無縫鏈接。三是個性化信息管稅平臺整合運用不夠充分。省、市兩套核心管理軟件同時運行，在實際運行中，不可避免地存在著相關數據共享、回放不及時等問題。

5.稅收風險的防范和應對控制體系有待于建立。稅收風險管理防控體系由稅收的防范體系和稅收風險的應對體系組成，稅收風險防范體系主要是對稅收風險發生的可能性和損失后果進行事前宣傳、輔導幫助、預警監控。稅收風險的應對體系是稅收風險發生后的及時有效應對、處理、控制和排除的一系列管理活動。

四、加強現階段稅收風險管控的思考和建議

稅收風險管理工作，一方面要從制度環境、組織領導以及人才隊伍建設等加強制構建；另一方面要不斷強化與規范稅收風險管理框架搭建及稅收風險管理流程。

1.完善稅收立法，從源頭上控制稅收風險。稅法的簡單、透明是防范稅務風險的前提。我國現行稅法數量眾多、不斷變化，其復雜程度讓專業從事稅收工作的稅務部門干部都難以全面掌握，對于大多數納稅人來更是難上加難。在納稅人眼中，整個稅收制度總有新的規定不斷產生，因而納稅人的利益缺乏保障。針對稅制因素的影響，要提高風險防范管理能力，要做好以下幾個方面工作：一是進一步完善《稅收征收管理法》及相關稅法體系的協調性和統一性。二是明確納稅人的納稅義務和稅務部門的權利。三是明確規范行政處罰的自由裁量標準。目前，江西省地稅局已出臺《江西省稅務行政處罰裁量權適用規則和執行標準》》，一定程度上對自由裁量權進行了規范，但尚需上升到法律層面上對稅務行政處罰的內容和程序進行明確和規范，盡可能避免因此引發的稅收執法風險。

2.加強稅法宣傳，提高納稅人稅收遵從度。開展稅法宣傳是稅務部門的職責，是提高公民依法納稅意識提高稅收遵從度的重要途徑，也是增進稅務機關和企業相互溝通和了解的有效形式。各級稅務機關要堅持服務社會、服務納稅人、服務經濟發展和重長效、重實效的宗旨，貼近實際、貼近群眾、貼近民生，深入宣傳稅收政策，大力普及稅法知識，不斷提高納稅人的稅法遵從度，進而增進全民依法納稅意識，讓納稅人理解稅收取之于民，用之于民。

3.結合稅源分布情況，試行新的管理機制。機構設置從管戶制改革為管事制，合并、縮減稅源管理分局，把稅源管理分局的職責一分為五。同時，在原有征、管、查已經相分離的情況下，設立專門數據采集和風險應對部門，數據采集部門負責協調、采集、受理轄區內所有涉稅信息，整理錄入；風險應對部門對中低風險事項進行處理。另外，加強事后監察評審，進行問責追究，讓納稅人所有涉稅事項工作流程都在陽光下以流水線作業形式運行辦結。

4.加強人員培養，完善技術支持。稅收風險管理需要具備稅收專業知識、有稅收管理經驗同時具備計算機管理知識的各方面人才，因此，人員配備是進行稅收風險管理的一個關鍵。同時，要加強稅收風險管理的技術支持，改善目前各地自成一體的風險監控軟件系統，推廣口徑統一的風險監控操作軟件，開發功能更強大、操作統一的具有采集、篩選和處理、存儲功能于一體的專業稅收管理系統。

5.加強稅收風險分析，完善指標體系及模型應用。將稅收風險分析監測模型應用到稅收征管全過程中，建立涉稅風險模型及風險特征庫，逐步建立和維護分行業、分稅種、分行為的風險情形指標，推進稅收風險特征分析監控工作，建立風險特征分析監控及后續工作的相關制度和措施，并在實踐中不斷改進和完善涉稅風險特征庫。最終實現納稅遵從風險管理、納稅人滿意度管理、稅收執法風險管理三種管理模式，有機結合，提高稅收風險管理的防范體系。

6.加強管理，強化風險應對結果的應用。通過對納稅人進行嚴格、科學的分析識別，并與納稅人的信用評定相結合，對納稅人實行風險等級管理。對無風險納人及低等級風險的納稅人，同時又為高信用等級的納稅人，為其提供最優的納稅服務，在涉稅事項方面提供最方便、快捷、以及個性化服務。對中等風險同時信用度不是最高的納稅人，實施不同的應對方式，可以采用資料審核、稅務約談等方式，進行區別對待，進行風險應對。對風險等級高納稅人且信用等級較低的納稅人，采取實地核查、稅務稽查以及移送司法部門等方式進行風險應對。將稅收遵從度、稅收信用度和稅收風險等級三者結合，對納稅人實行區別對待，采取差別化、遞進式的“服務+管理+執法”策略組合模式，建立稅收風險應對控制體系，有效防范和控制稅收風險。

稅收風險管理的重點是在風險監控，各地稅務部門應進一步提高稅收風險監控管理水平，建立跨部門組織協調機制、搞好內部管理，提高信息化防控水平、綜合運用激勵懲處手段等方面加強工作。要構建總局提出的現代化稅收征管體系，進一步加強稅源管理，強化稅收風險監控管理，有待于我們繼續深入實踐，繼續不斷完善，繼續積極探索。

參考文獻：

[1] 李華.論稅收自由裁量權制度控制體系的完善.稅務與經濟，2007（3）

（作者單位：九江市地稅局 江西九江 332000）

（責編：若佳）endprint