高職院校的治理結構研究

摘 要 伴隨著高等職業教育的發展過程，章程成為高職院校治理現代化的基本要素。構建治理結構應該遵循彰顯高職院校辦學特色、突顯高職院校價值使命、創新系統化人才培養環境三大原則，有效實施黨委領導下的校長負責制，完善校長治校和教授治學，探索多元混合制共同參與的高等職業教育治理改革，創新行之有效的高等職業院校辦學機制和治理模式，才能奠定大眾創業萬眾創新的人才基礎，實現教育文化的交流互鑒。

關鍵詞 高職院校；治理結構；章程；制定

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）34-0066-04

高等職業院校治理，從源頭上表現為依據章程進行的治理。高職院校章程是高等職業院校設立的制度性根基，是高職院校有效實施治理的保障。自2014年6月全國職業教育工作會議召開至今，學術界對治理結構的研究取得了積極成果，但還需通過法律形式予以確立。章程是對高職院校內外部關系的標準界定，明確了院校治理的核心內容。本文從章程制定的視角梳理高職院校治理結構，為高職院校治理體系改革提供參照。

一、章程制定是高職院校核心治理架構的標志

基于章程制定的視角梳理高職院校治理架構，對于推進現代大學制度建設具有重要的戰略意義，是推進依法治教的有力步伐。高職院校的治理架構包含兩個層面，一是學校與政府、社會、行業及企業的關系；二是學校內部的治理關系。1999年1月起施行的《高等教育法》，標志著高等學校獨立法人地位的確立。高職院校在外部關系構建上，既要厘清政府、社會與學校的新型權力關系，又要與企業行業形成合作治理機制。高職院校的社會服務功能相較其他高校更為突出，現代職業教育強調教育的現代化、社會化、產業化和終身發展，要求職業教育必須適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求，與關鍵利益相關者建立伙伴關系。這既是發達國家職業教育的成功經驗，更是當前我國職業教育發展規劃的落地之舉。我國《高等教育法》第一章第六條明確指出：“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校[1]，并采取多種形式積極發展高等教育事業。”同時，國家《關于加快發展現代職業教育的決定》鼓勵社會力量投入和支持職業教育發展，引導和支持民間資金進入教育領域，建立合作、支持、服務與監督機制，探索發展股份制、混合所有制，多方參與、多元評價，促進教育事業的健康發展。

在內部關系治理上，高等職業教育發展進入“十三五”發展階段，將內涵質量發展提到更為重要的地位。教育部頒布《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》明確要求，產教融合、校企共贏需要更加完善的內部治理機制，高職院校內部質量機制和責任自律機制對職業教育發展至關重要。要正確處理好高職院校內部代表行政權力的管理層與作為學術權力代表的教授之間的利益關系。高職院校章程需進一步建構和明確學校、教師、學生等利益相關方的權力、義務關系；落實和擴大高職院校辦學自主權，依法自主公開招聘、自主選聘和開展人事分配制度改革。這些亟需通過章程制定予以保證和實施，使高等職業教育真正進入依法治教進程。

高等職業院校治理改革既要適應國家治理改革的背景和趨勢，又要在章程制定中勇于創新引領，建立高等職業教育治理架構，制定章程互贏發展的制度體系，深化職業教育改革，全面提高人才培養質量。

二、章程制定是高職院校依法治教的法律要求

高職院校章程彰顯權利和義務，具有規范性、權威性和嚴肅性。1995年9月施行的《中華人民共和國教育法》第二十六條明確規定，“設立學校及其他教育機構，必須具備的基本條件之一就是具有組織機構和章程”[2]。該法第二十八條同時明確規定，“學校及其他教育機構行使按照章程自主管理的權力”[3]。《中華人民共和國高等教育法》第十一條指出，“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”[4]。

同時，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》強調，章程建設是建設現代大學制度的重要載體和根本保證，“各類高校應依法制定章程，按照章程規定管理學校”[5]。2011年，教育部制定《高等學校章程制定暫行辦法》，明確“章程是高等學校依法自主辦學，實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件，實施辦學和管理活動，開展社會合作”[6]。

根據我國《高等教育法》第二十八條的規定，“高等學校的章程應當規定的事項包括學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規模；學科門類的設置；教育形式；內部管理體制；經費來源、財產和財務制度；舉辦者與學校之間的權利、義務；章程修改程序；其他事項”[7]。章程作為“依法治教”方略在高職院校的制度性規定，體現了高等職業教育舉辦者、管理者、辦學者對于法治秩序在高職院校內部良好實現的價值訴求，體現了“自由、平等、公正、法治”的社會主義核心價值追求。高等職業院校要根據法律法規的要求，制定切實可行的章程，引領規范學校的管理實踐，這是現代職業教育發展的必然趨勢，更是依法治教的必然要求。

三、章程內容體現現代高職院校的治理擔當

（一）堅持和完善黨委領導下的校長負責制，保障師生權利

綜觀國際比較視野的高職院校治理結構，“德國應用技術大學施行校務委員會領導下的校長負責制；美國推行共同治理模式；澳大利亞執行董事會領導下的校長負責和校務委員會、學術委員會等輔助決策制度；日本形成了校內外選舉、政府任命、校內監督的校長負責機制”[8]。我國實行“黨委領導下的校長負責制”，高等職業院校黨的委員會是學校的領導核心。

2014年10月，中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，明確了高職院校黨委和校長權責，“書記主持黨委全面工作，校長是學校法定代表人”。“黨委領導”、“校長治校”，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。黨委領導對學校全面工作負總責，重在管方向、管全局、管干部、管人才，支持校長開展工作。校長是學校法定代表人，重在執行黨委決議，行使法律法規和學校《章程》賦予校長的職權，并就其決策、執行過程和結果負責。在外部關系構建上，主要是處理學校與社會公眾關系及外部決策。美國、英國、澳大利亞等高等教育治理制度中一般建立理事會和顧問委員會。我國主要由校長代表的權力處理外部社會關系。簡政放權是高等職業教育體制追求的核心目標。以創新方式簡政放權，進一步明確高等職業院校的職責和權限，仍是下一步的改革重點。政府應加強宏觀調控、監督，高職院校本身應回歸追求真理、探索真知、尊重人性、學術自由的價值本位，必須探索符合教學和科研規律的管理和控制問題，高等職業院校才有生命力。應試點開展社會公開選拔聘任校長，推動成立董事會或理事會；依法自主公開招聘、自主選聘和開展人事分配制度改革。在議事方式上，全委會決策全局性問題，校務會議部署落實措施。通過全體黨員代表大會、黨委會、校長辦公會、教職工代表大會、學生代表大會、工會會員代表大會和團員代表大會等，實現民主集中管理，保障師生合法權益。體現在章程制定過程中就是行使好起草、征求意見、審議、表決、核準發布等權力[9]。

（二）明確教授治學，追求學術自由

通過基于國際比較視野的高職院校治理結構研究可以看到，德國、日本、美國等國家在國家憲法上對學術自由條款作了規范保障。柏林洪堡大學的“學術自由”和“教授治校”的思想奠定了以學術自治為核心的現代大學制度[10]。在我國《憲法》第四十七條中對學術自由權的規定為：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”[11]為“學術自由”思想奠定了根本性制度保障。《高等教育法》總則第十條規定：“國家依法保障高等學校中的科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”[12]在章程中要建立明確的學術權力運行和民主管理機制。

學校的權力保障，校長是行政權力的集中體現，主席或主任是學術機構權力的代表。高職院校作為多種利益相關治理結構，要平衡各方力量。校長原則上不兼學術委員會主席，并要借鑒國外學術委員會工作經驗，主動介入和處理在科研政策、教師職稱評審、實驗實訓設備、各類教學教育過程中出現的問題，在學術事務處理中體現責任擔當與作為。我國學術委員會代表不僅要有教師和研究人員，還應包括行政人員和學生代表，體現組成人員的廣泛性，并定期通過選舉產生。各委員會應設置議事與執行相分離的體制。要加強學術組織和行政組織建設，把學術自由作為價值追求，相互合作制衡。學校的管理要建構并完善民主管理的權力機制，充分發揮教職工參與民主管理與監督的基本形式，真正實現對權力的有效監管，形成與行政權力、學術權力相互協調、相互監督的管理與協助機制。

（三）發展混合所有制職業院校，完善多元化治理結構

章程制定主體由舉辦者、師生及各利益相關主體代表組成，制定主體具有多元化傾向，以確保各高職院校相關成員的參與權與決策權。混合所有制職業教育模式的推行，能夠密切高等職業教育與經濟發展升級的聯系，提高高等職業教育的質量和水平，是重要的創新點和亮點。一是從根本上解決高職院校投入不足的問題，吸引社會資本投資職業教育，充分整合形成企業、社會、政府等多方投入支持的戰略。二是大力發展混合所有制職業院校，多方整合資源，充分調動企事業單位的積極性，把企業利益與學校發展緊密聯系在一起，才能始終堅持產教融合，校企合作，開放創新；實現行業、企業的深度對接，跨界融合培養企業所需人才。三是大力發展混合所有制職業院校，探索多元化的辦學體制，是有效落實高等職業院校辦學自主權的有力舉措，通過引入市場機制，靈活辦學，協同創新，完善治理結構。

基于發展混合所有制職業院校的實踐，必須建立完善相關的制度和法律，通過建立由辦學相關代表參加的董事會或理事會機構，制定有力政策，創設保障環境，建立長效制度，形成具有多元產權結構的職業院校發展模式和治理結構，進一步提升職業教育的發展力。在此基礎上，以國家確立教育管辦評分離改革試點和改革任務為契機，抓好質量監督與評估工作，奠定大眾創業、萬眾創新的人才之基。

四、高等職業院校治理結構構建的原則遵循

（一）彰顯高職院校辦學特色

高職院校章程要體現職業教育的“高等性”、“職業性”兩大特點。根據對已制定的現有章程文本的分析，各個院校在制定過程中具有一定的相似性，要注意突出重點內容，凝練學校特色。在制定大學章程過程中，確立高職院校的辦學理念與價值追求是最為關鍵與核心的內容。高職院校章程的對外效力，表現為高職院校所賦有的獨立法人地位，具有公共性及章程規定的自治權。高職院校章程的對內保障，是高職院校治理及其師生權利義務的總綱，是學校的“憲法”，體現鮮明的高等職業教育特色。在章程制定過程中，既要著眼于技術技能應用型人才培養目標，又要超越并追求于人的智慧發展，在技藝錘煉中彰顯品質與價值，不斷探索高等職業教育發展規律，全面提升人才培養質量，形成職業教育特色品牌。

（二）突顯高職院校價值使命

高等職業院校章程的自治模式是自由意志和責任的化身，能最終創造出蓬勃的精神文化和物質財富。追求教育自身的價值訴求，才能真正實現以學生培養為目標成效的教育治理。1957年，美國大法官首次提出“大學的四項基本自由”暨“基于大學自身的學術理由以決定教師聘任、課程內容、教學方法和學生標準”[13]，被西方國家認為是學術自由的基本內容。大學應成為一個國家的精神平衡器，建立突顯價值和使命的章程，始終倡導精神，引領文化，追求公正，求實創造。高等職業教育作為經濟轉型升級的發動機，承載中國制造的新鮮血液和能量，必須啟迪智慧，激發思維，才能實現高質量高水平的技術技能人才培養。

（三）創新系統化人才培養環境

未來的教育，更加追求教育卓越和教育公平的過程。創新人才的培養亟需重大創新的環境，推進治理能力與治理水平的現代化是重要的保障措施。要落實立德樹人的根本任務，以學生成長成才為核心理念，一切從學生的思維根本出發，改善專業結構和布局，推進產教深度融合，提升人才系統化培養水平，運用市場機制優化育人環境，開展供需契合的職業教育培訓，應用信息化技術促進教學形態改革，創新系統化人才培養的環境，推動互聯網治理變革中職業教育發展成果的共享互鑒。要以改革創新的心態和依法治教的精神制定章程，遵循章程原則，切實發揮章程的深遠意義和重大作用，保障高職院校各方利益主體的訴求，推進高等職業院校治理的現代化進程。

參 考 文 獻

[1][4][7][12]中華人民共和國高等教育法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html.

[2][3]中華人民共和國教育法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316.html.

[5]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/01/content_19492625_3.htm.

[6]高等學校章程制定暫行辦法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

[8][10]孫曉慶.基于國際比較視野的高職院校治理結構研究[J].職教論壇，2015（23）：49-52.

[9]湛中樂，謝珂珺.大學章程之制定主體相關問題探析[J].北方工業大學學報，2011（4）：11-17.

[11]中華人民共和國憲法[EB/OL].[2015-07-01].http：//www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

[13]湛中樂.通過章程的大學治理[M].北京：中國法制出版社，2011：47-63.