俄羅斯社會團體的制度環(huán)境分析

李峰　趙爽

摘要：社會團體的制度環(huán)境是社會團體發(fā)展的決定性因素。近年來，俄羅斯社會團體的數量與規(guī)模不斷擴大，這與其國內優(yōu)越的制度環(huán)境密切相關。從聯邦憲法、普通法律和總統態(tài)度、社會認同這四個制度環(huán)境因素來看，俄社會團體制度環(huán)境具有如下特點：法律體系完備，整體法律與專門法律齊全；扶持制度到位，培育制度與發(fā)展制度較多；涉外制度嚴格，監(jiān)督限制與懲戒措施配套；社會認同缺乏，政府支持度與民眾信任度不高。

關鍵詞：俄羅斯；社會；團體

中圖分類號：D751.26 文獻標志碼：A 文章編號：1008-0961（2014）03-0047-05

制度環(huán)境是指那些影響社會組織成立、運行、活動的各種正式的和非正式的規(guī)則。一個國家制度環(huán)境的好壞直接決定著該國社會團體能否快速有序地發(fā)展。近年來，俄羅斯社會團體的數量和規(guī)模不斷擴大，對經濟復蘇和社會發(fā)展的作用日益明顯，在社會生活中扮演著重要角色。俄羅斯的社會團體發(fā)展迅速、地位日益提高，與其國內優(yōu)越的制度環(huán)境因素密不可分，但同時其制度環(huán)境尚不健全完善的環(huán)節(jié)，也制約了社會團體的發(fā)展。

由于本文將對俄羅斯社會組織的制度環(huán)境的要素進行介紹和分析，因此有必要對相關概念進行闡釋。制度是在特定社會范圍內，要求成員共同遵守的，用以調節(jié)成員之間社會關系，規(guī)制社會秩序、影響成員行為的辦事規(guī)程或行為規(guī)范。新制度主義學派的主要代表道格拉斯·諾斯說：制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關系的系列約束。制度是由非正式約束和正式的法規(guī)組成的。制度包括法律、法規(guī)、規(guī)章、戒律、道德、習慣等不同的表現形式，且各種表現形式均具有相對的長效性和穩(wěn)定性。制度環(huán)境是由經濟學引入的詞匯。在社會生活中，社會成員可以通過選擇制度來追求并實現自身的利益，但這種選擇制度安排的范圍是受限制的，這種限制即為制度環(huán)境。制度環(huán)境是社會成員在長期的社會生活和交流中，在政治、經濟、文化等領域自發(fā)形成的、且被成員們無意識接受的法律、法規(guī)和習俗等行為規(guī)范。公民社會是目前學術界探討較多的話題，對概念的理解也各不相同。在哈貝馬斯社會“三分法”的基礎上，我國學者俞可平認為可以“把公民社會當作國家或政府系統以及市場或企業(yè)系統之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。按照這一觀點，可將公民社會理解為介于國家（政府）和私人之間的，公民為追求共同的利益、實現共同目的而自愿形成的特定的組織、行為、價值或原則，是國家與私人之間相互作用的一個社會領域。社會聯合（團體）組織，即為廣義上的俄羅斯的社會團體。2002年修改的《俄羅斯社會聯合（團體）組織法》第5條規(guī)定：“社會聯合組織是指根據利益一致原則聯合起來的公民的動議，為了實現社會聯合組織章程中規(guī)定的總目標而自愿成立的、自我管理的非商業(yè)性組織。”社會聯合組織的法律組織形式除社會組織（包括政黨在內的政治組織）外，還包括社會運動（政治運動），其中社會組織主要包括政黨、社會自治機關、社會機構、社會組織、公益性基金會等具體的法律組織形式。公民組成社會團體，并以社會團體成員身份單獨或集體地參與各種社會活動，是一種典型的社會行為，這種社會行為必須受到國家相關制度的管理和規(guī)制。國家用以規(guī)范、管理和約束社會團體活動，影響公民結社、社會組織活動和社會運動的各種正式的和非正式的制度，即為社會團體的制度環(huán)境，在本文中主要指俄羅斯社會團體的制度環(huán)境。

一、俄羅斯社會團體的制度環(huán)境

社會團體在制度環(huán)境中建立、運作、發(fā)展，各種正式或非正式的規(guī)則對社會團體各方面事項均有著直接或間接的影響和制約。例如，規(guī)定社會團體的性質和形式，對社會團體的設立程序進行規(guī)制，對社會團體的運作進行管理，對社會團體進行引導、扶持和監(jiān)管，對社會團體進行限制和處罰，從而達到塑造社會團體形態(tài)、特征和社會政治角色的目的。由于影響社會團體的制度環(huán)境因素有很多，不能一一分析。根據對俄羅斯社會團體的影響力，選取了聯邦憲法、普通法律兩個正式制度和總統態(tài)度、社會認同兩個非正式制度，對這四個制度環(huán)境因素進行敘述和分析。

（一）聯邦憲法

聯邦憲法是俄羅斯國家根本大法，憲法中關于公民自由結社的規(guī)定是社會團體存在的前提條件，也是社會團體合法性的根本來源。俄羅斯社會團體的憲法可以追溯到蘇聯的第一部社會主義類型的憲法。1918年蘇俄憲法中即明確提出要“保障勞動者享有真正的結社自由”，1936年蘇聯憲法則進一步規(guī)定“保證蘇聯公民有權結成各種社會團體”。1977年蘇聯憲法對社會團體的規(guī)定更為具體，其中第一章政治制度第7條規(guī)定“蘇聯列寧共產主義青年團、合作社及其他社會組織可根據自己章程規(guī)定的任務，參加國家事務和社會事務的管理，處理政治、經濟和社會文化問題”；第七章蘇聯公民的基本權利、自由和義務中第51條規(guī)定，“為了適應共產主義建設的目標，蘇聯公民有結成有助于發(fā)揮其政治積極性和主動性、滿足他們各種利益的社會組織的權利。保證社會組織有順利執(zhí)行其章程規(guī)定的任務的條件”。蘇聯解體后，1993年底頒布的俄羅斯聯邦現行憲法第13條宣布，“在俄羅斯聯邦，承認政治多元化和多黨制”；第30條宣布，每個人都享有自由組成社會聯合組織的權利，其中包括組成工會組織以維護自身利益的權利。保障社會團體的活動自由。可以看出無論是蘇聯還是解體后的俄羅斯，至少從法理上說，社會團體的存在一直得到憲法的保障，擁有根本的合法性。

（二）普通法律

憲法只做出了人們享有結社權利和社會團體的組織形式等規(guī)定，是人們結社的前提性條件，為社會團體合法性提供了基礎，但社會團體的正常發(fā)展還需要具體法律的保障。俄羅斯社會團體相關的法律應該可以分為專門性法律和一般性法律兩大類。專門性法律是國家就社會團體專門制定的單項立法，俄羅斯關于社會團體的專門性法律比較全面，形成了一套比較完備的社會團體法律體系。1995年頒布的《俄羅斯聯邦社會聯合組織法》，主要調整公民結社活動、實現結社權利以及由結社產生的社會關系，是社會團體法律體系的核心。1996年頒布并在2006年1月重新修訂的《俄羅斯聯邦非營利組織法》，明確了非營利組織的法律地位。1995年頒布了《俄羅斯聯邦非商業(yè)組織法》。1997年頒布的《慈善活動和慈善組織法》中，在規(guī)范慈善活動和慈善組織的同時，對基金會和社會聯合組織的相關行為進行了明確規(guī)定。2001年頒布《政黨法》，專門調整政黨的組織與活動。2006年1月，俄羅斯國家杜馬和俄聯邦委員會通過并頒布了《修改若干俄聯邦法律文件法》，對部分俄聯邦法律進行了修改，并重點修改了上述《俄羅斯社會聯合組織法》和《俄羅斯非商業(yè)組織法》，因而該法又被稱為《俄羅斯非政府組織法》。這部專門法確立了俄羅斯涉外社會團體管理制度，對于涉外社會團體及外國社會團體的活動及管理進行了較為詳盡的規(guī)定。

一般性法律則是相關法律條文涉及社會團體的法律。比如在俄羅斯的《民法典》、《刑法典》、《行政違法法典》等普通法，《俄羅斯聯邦外國投資法》、《俄羅斯聯邦律師法》、《俄羅斯體育法》、《消費者權利保護法》、《俄羅斯家庭法典》等部門法，以及《秘密行政區(qū)域單位法》等其他法律中，均有關于社會團體的相關內容，對涉及社會團體的事項做出了規(guī)范限制。這些一般法與前述專門法共同構成了俄羅斯的社會團體立法體系。

（三）總統態(tài)度，即作為俄羅斯最高領導人對社會團體的態(tài)度、認識、講話等

在俄羅斯，真正的社會團體最早出現在蘇聯戈爾巴喬夫執(zhí)政期間。戈爾巴喬夫上臺之后，為了鞏固自己的地位，推出了多項改革措施。他提出要“多一些民主”，并大力提倡社會生活的“民主化”和“公開性”。這些措施的實質就是開放公民社會，在當時受到廣大民眾的歡迎和積極響應。到了葉利欽執(zhí)政期間，俄羅斯社會團體的相關立法和政策環(huán)境得到明顯改善，社會團體在較為良好的制度環(huán)境下發(fā)展壯大，民眾集會和結社的自由與權利不斷擴大。俄羅斯獨立后，社會團體進入快速發(fā)展階段。特別是普京擔任總統后，對社會團體和公民社會的發(fā)展非常重視。普京積極倡導在社會組織和政府政策制定者、決策者之間建立起合作關系，以此充分發(fā)揮社會團體對國家權力機關、行政機關行為的調節(jié)功能。正如他所說，社會團體對于國家活動的批評和建議“不僅是允許的，而且是必需的”。2001年6月，普京專門會見了社會團體的代表，鼓勵社會團體及其成員與政府管理部門開展對話，并在社會生活中發(fā)揮積極的服務和促進作用。2002年，在普京的倡議下，俄羅斯組織了由政府管理部門和廣大社會團體共同參與的“公民論壇”，圍繞社會生活的一些專門問題進行討論和交流。到了梅德韋杰夫時期，他更加重視社會團體的發(fā)展及其與國家的互動關系。2008年，他就曾提出，我們的市民社會產生于痛苦、矛盾的近20年，但今天它已經成為政治生活的一個重要組成部分，這是不爭的事實。今后，它應該成為我們穩(wěn)定發(fā)展的根本。

（四）社會認同，即社會公眾對社會團體及其功能作用的理解與認知

受政治文化的影響，在西方國家，社會團體的社會認同普遍較高。西方社會團體是在權利高度分散化和政治自由化的政治文化基礎上產生的。經歷了文藝復興、宗教改革、啟蒙運動和科學革命等重大改革和變革后，西方民眾更傾向于運用私人的辦法解決公共問題。在此前提下，西方資本主義國家的市民通過不同于政治權利結構的組織方式，形成了現有的西方資本主義社會的社會團體。而與西方截然不同，俄羅斯社會團體的社會認同不高，這同樣與俄羅斯的政治文化有關。與西方社會團體上百年的發(fā)展歷程相比，雖然在表面形式上俄羅斯的社會團體與西方相近，但其是在國家快速轉型中依靠國家的力量自上而下推動建立起來的，其產生與發(fā)展的基礎是俄羅斯的本土政治文化。俄羅斯雖然屬于歐洲國家，但其政治傳統一直具有濃厚的東方色彩。從沙皇統治村社，到領主控制農奴，國家始終處于規(guī)制者的位置，土地統一歸屬于國家，社會個體沒有土地所有權，形成了俄羅斯君主獨裁制的歷史傳統。這種以村社為社會基礎、土地國有的中央集權制度，使得俄羅斯人民具有強烈的人身依附性，在社會生活中始終處于依附于一個集團或群體的狀態(tài)，缺少獨立意識和獨立行為。1917年，俄羅斯進入蘇聯時期，君主獨裁制被高度的中央集權制所取代。國家的一切權力由執(zhí)政黨掌控，國家承擔并執(zhí)行各項社會職能，同時以絕對的形式統治著人們的精神世界，在俄羅斯人民心中形成了固定的國家觀念。受到傳統的村社歷史文化的影響和蘇聯“中央集權”的高度管制，俄羅斯的政治文化中缺少歐洲國家普遍具有的民主成分，社會個體具有較強的依附性、獨立意識不強。這種長期積累下的依附型政治文化，導致俄羅斯民眾在公共事務上更依賴政府，而對相對獨立自治的社會團體缺乏信任和支持，這直接導致社會團體的社會認同不高。

二、俄社會團體制度環(huán)境特點

（一）法律體系完備

系統、健全、嚴密的法律體系是確認社會團體合法地位、促進社會團體在法律框架內依法有序活動的必要前提，也是國家對社會團體實現有效管理和必要監(jiān)督的重要依據。在格魯吉亞等國爆發(fā)“顏色革命”之前，俄羅斯就制定了《俄羅斯聯邦社會聯合組織法》、《俄羅斯聯邦非商業(yè)組織法》、《俄羅斯聯邦慈善活動和慈善組織法》等聯邦法律，對社會團體的活動和行為進行規(guī)制。“顏色革命”后，俄羅斯針對社會團體在“顏色革命”中的作用，總結反省國內外的經驗和教訓，制定頒布了統一的《非政府組織法》，并逐步形成了關于社會團體的系統完備的法律體系。這一法律體系以《非政府組織法》為核心，以《俄羅斯聯邦社會聯合組織法》、《俄羅斯聯邦非商業(yè)組織法》和《慈善活動和慈善組織法》等單行法為主要脈絡，并配以《俄羅斯聯邦民法典》、《俄羅斯聯邦刑法典》和《俄羅斯聯邦行政違法法典》等各部門法為補充，對社會團體做出全面系統的規(guī)制和調整。從法律層級上看，俄羅斯社會團體法律既有憲法層面的原則性規(guī)定，又有統一的專門法律，還有針對特殊團體的專項法律，并且在多項部門法及其他法律中均有關于社會團體的相關規(guī)定，立法層級較高，整體法律與專門法律齊全。從法律分類上看，俄羅斯關于社會團體的多項單行立法，對社會團體實行分類管理和規(guī)制，并形成以單行法律統一調整為主、其他部門法律為輔的管理模式。這種分類管理法既有利于對不同類型的社會團體給予具體的法律限制，也便于明確各類社會團體的法律責任。從法律制度內容來看，俄羅斯關于社會團體的相關法律，基本包括了社會組織從成立到運行再到解散的整個過程。具體包括了社會團體的法律地位、組織形式和組成；社會團體組織登記、成立、改組和（或）取締的程序；社會團體的權利和義務，社會團體的活動原則、活動限制及活動范圍；本國社會團體與國際組織的聯系，國際性社會聯合組織的成立與取締；違反各種社會團體立法的法律責任等等。對社會團體進行全方位的法律規(guī)制，法律規(guī)范調整的內容全面而具體。

（二）扶持制度到位

首先，允許非法人的社會組織存在。俄羅斯《社會聯合組織法》第3條規(guī)定，由公民成立的社會聯合組織可以依照本聯邦法律規(guī)定的程序登記和獲得法人權利，或者無須進行國家登記，而直接開展活動。這一規(guī)定體現了俄羅斯對公民自由結社權的充分保護，明確了社會聯合組織登記只是社會團體取得法人資格的必要程序，而公民結社開展活動不須必經登記程序，其可以非法人的形式存在。第二，肯定了外國資金可以成為國內社會團體的資金來源。《慈善活動和慈善組織法》規(guī)定，慈善組織有權從外國公民、無國籍人士及外國組織處獲得慈善捐助并依照本聯邦法律規(guī)定的程序進行使用。外國公民、無國籍人士、外國組織和國際組織有權依照本聯邦法律的規(guī)定，成為俄羅斯聯邦境內慈善活動的參加人。這一規(guī)定從法律上肯定了外國資金可以成為國內社會團體的資金來源，對社會團體本身發(fā)展有著極大促進作用，也為外國社會團體和資金提供了在俄活動的空間和平臺。第三，給予社會團體充分自治的權利。根據俄羅斯《社會聯合組織法》第15條規(guī)定，各種社會聯合組織，不管其法律組織形式如何，在法律面前一律平等。社會聯合組織的活動建立在自愿、權利平等、自治和法制的基礎上。社會聯合組織自主地決定自己的內部結構、宗旨、自己活動的形式和方法。賦予社會團體充分的權利。根據第27條的規(guī)定，社會聯合組織為實現自己章程規(guī)定的宗旨，具有自由地傳播關于自己活動的信息、舉行大會、集會、示威、游行和設置糾察線等八項具體的權利。

（三）涉外制度嚴格

俄羅斯法律具有給予外國人國民待遇的傳統，以往對涉外社會團體及社會團體的涉外活動限制不嚴。但2004年以來，獨聯體國家相繼發(fā)生“顏色革命”，導致政權更迭，引起俄羅斯的警惕和重視。經調查，俄國家杜馬認為，在獨聯體各國的“顏色革命”產生和迅速發(fā)展過程中，均能明顯看到外國人和外國社會組織參與和資助的痕跡。因此，俄羅斯開始加強對涉外社會團體的限制。2005年7月20日，俄總統普京公開宣布禁止外國社會團體對俄羅斯國內的政治活動提供資助。2006年4月18日正式生效的《修改若干聯邦法律文件法》（即《俄羅斯非政府組織法》）的核心內容，就是對涉外社會團體及社會團體的涉外活動進行規(guī)制。對外國公民在俄境內結社進行規(guī)范，并對涉外社會團體在俄羅斯境內設立機構、開展活動特別是資助活動給予嚴格限制。俄羅斯《聯合組織法》中設立了有關外國公民在俄境內結社的條款，并對俄社會團體接受、使用來自外國資助進行嚴格限定；而《非營利組織法》中則對有關外國社會分支機構設立和開展活動進行明確規(guī)范。這樣，強化了俄政府對涉及社會團體的管理，便于俄聯邦政府及時了解和掌握外國人和外國社會團體向俄國內社會團體提供資助的情況，并對資助活動和接受資助的社會團體采取更為嚴格、有效的監(jiān)督和管理。從修改補充內容來看，可以說《修改若干聯邦法律文件法》的修改補充部分，本身也足以成為一部完整的關于涉外社會團體的單行法律。這一修改，建立并完善了俄羅斯有關涉外社會團體的管理問題。此外，俄羅斯還強化了聯邦安全局等強力機構的監(jiān)管作用，建立內部協作機制，全程監(jiān)控非政府組織活動，并加大政府資助，降低本地非政府組織對外依賴程度。這一系列制度措施，均說明目前俄羅斯對涉外社會團體實行相對嚴格的法律規(guī)制態(tài)度，以此來預防涉外社會團體從事危害本國利益、顛覆國家政權等不法犯罪活動，切斷恐怖主義和極端主義組織的資金來源，防止國外某些勢力通過社會團體干涉俄羅斯的內政事務。

（四）社會認同缺乏

盡管俄羅斯社會團體制度環(huán)境中法律制度健全、扶持制度到位、總統態(tài)度積極，但其有一明顯不足就是社會認同度不高。這種社會認同不高，一方面體現為政府對社會團體的支持度不夠高。如前所述，俄羅斯具有長期的君主專制和中央集權制的政治文化傳統，國家始終是唯一的統治者。并且政府是權力的主導，其既統治著國家，又在從事公共事務管理，形成了全能政府的傳統。因此，在實際的社會生活中，全能政府影響和限制了社會團體的發(fā)展及其公共服務職能的發(fā)揮。許多政府官員不信任社會團體，認為管理公共事務的職能和責任在于政府，也只有政府才有能力做好公共管理和服務。另一方面體現為民眾對社會團體的信任度不高。社會團體是市民社會發(fā)展狀態(tài)的核心指標，而民眾對社會團體的信任度和參與程度決定了一個國家社會團體發(fā)展質量。近年來，俄羅斯政府采取多種措施和途徑鼓勵、推動社會團體發(fā)展，倡導民眾通過社會團體參與社會公益事業(yè)。俄國內的社會團體也在迅速發(fā)展，并致力于參與公共服務、努力爭取民眾的認知和支持，然而實際的效果并不理想。在俄羅斯人民心中，政府是全能的，并形成了固有的國家觀念，這種觀念以絕對的形式統治著人們的精神世界，因而民眾在公共服務方面對國家和政府有著強烈的依賴，甚至對社會團體參與公共事務抱有懷疑態(tài)度。所以，目前俄羅斯民眾參與社會團體的意愿依然不高，對社會團體的信任度處于較低層面。俄羅斯民意基金會對15000名城市和鄉(xiāng)村居民所做的民意調查結果顯示，社會團體的覆蓋面還不到1%。僅有5%的民眾認為社會團體是有積極作用的，73%的民眾不愿意為社會團體工作，只有15%的人愿意為社會團體工作，而80%～90%的人不愿意參加任何志愿性組織。可以看出，俄羅斯社會團體覆蓋面低，在民眾中的影響力較小。民眾對社會團體的認同度和支持度均不高，對社會團體及其作用沒有準確的理解，對社會團體及其活動的參與性不高。這既是俄羅斯社會團體制度環(huán)境的明顯特點，也是目前制約社會團體發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

與俄社會團體的制度環(huán)境相比，我國社會組織的制度環(huán)境有待優(yōu)化。關于社會組織的立法嚴重滯后于社會組織的發(fā)展，管理的法律化程度低，尚無一部社會組織的專門法律，社會組織在社會上的地位和作用還缺乏明確法律規(guī)定；管控性質的制度較多，而支持社會組織發(fā)展的環(huán)境制度仍然缺乏；涉外社會組織的管理上缺乏明確的制度，存在明顯的漏洞；同樣，社會組織在全社會還沒有得到明確的社會認同。這些問題成為制約我國社會組織發(fā)展的不利制度環(huán)境，須及時優(yōu)化和改良。

[責任編輯：王超]