以法治扎緊制度的“籠子”

【摘要】《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）從頂層設計的高度為全面推進依法行政、實現法治政府設計了基本框架，并將依法行政具體化、路徑化，在行政職權配置法治化、建立健全行政決策程序機制、完善執法程序機制，全面落實行政執法責任制、強化對行政權力的監督制約、全面推進政府信息公開等方面，為限制行政權力、規范行政權力運行勾畫出了具體的路線圖。

【關鍵詞】依法治國；制度；籠子

【中圖分類號】D61

【文獻標識碼】A

【文章編號】1009-0169（2015）02-0004-05

為適應全面建設小康社會和依法治國的進程，2004年國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》，第一次明確提出了建設法治政府的任務，使我國依法行政工作進入了新的歷史階段。黨的十八屆三中全會對全面深化依法行政做出了新的安排，明確提出要在2020年建成小康社會的同時建成法治政府。《決定》圍繞深入推進依法行政、加快建設法治政府、加強和改進黨對全面推進依法治國的領導等提出了一系列新觀點、新舉措，從頂層設計的高度為全面推進依法行政、實現法治政府設計了基本框架，并將依法行政具體化、路徑化，用法治為權力劃出邊界，定下規則，套上“緊箍咒”，為進一步深化改革鋪平了道路。

一、加快轉變政府職能，推進行政職權配置法治化

《決定》指出，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”

（一）完善行政組織法律制度

改革開放30多年來，經過各方面的不懈努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟、政治、社會各方面都已經做到有法可依，政府機構設置和職能配置方面也有了基本的法律依據，但從建設法治政府和深化改革的要求看，還遠遠不夠。政府機構設置及職能配置的立法還不系統，有碎片化的現象，層級也不高。因此應當進一步加強政府組織機構立法，完善行政組織法律制度，推進行政機構的職能、權限法定化。行政組織是行政權力的承載主體，是依法行政的組織基礎，目前我們的行政組織建設發展還比較緩慢，需要完善行政組織法治，強化行政組織的整體性，提高行政組織調整的規范化與開放度。

（二）完善行政程序法律制度

我國的法律文化中歷來缺少現代程序精神，行政程序立法規定也散見于各類單行行政立法中，實體和程序雜糅，這種立法模式導致行政程序體系“越補越漏”，各類違反程序侵犯群眾利益的事件時有發生。目前，隨著《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》的實施，主要類型的行政行為已經進入了法治化軌道，但是上述行為以外的行政決策行為、行政檢查和行政收費行為等都還無法可依，應盡早將行政組織和行政程序立法提上日程，明確規定行政行為的方式、過程、步驟、時限，使行政權的行使遵循公開、公正、參與、效率等良性行政原則，規范和簡化行政程序，提高行政效率，控制公共權力濫用。

（三）推行政府權力清單制度

行政機關在行政執法過程中，要堅持法定職責必須為、法無授權不可為的原則。推行政府權力清單，按照職權法定的原則，對行政權力進行全面梳理，明確各級政府及其工作部門依法行使職權的范圍，行政執法過程中做到職權法定、邊界清晰、主體明確，避免行政機關濫用職權或越權行政，堅決消除權力設租尋租空間。

（四）推進政府事權規范化法律化

《決定》指出，應“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，清晰合理地界定政府事權，促進政府間各司其職、各盡其能、各負其責，充分發揮各級政府的積極性。

二、建立健全行政決策程序機制，增強政府執行力

規范決策行為是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的前端。行政機關能否做到依法決策，決定了政府職能能否全面正確履行。程序之治是實體公正的基本保障，沒有程序正義就沒有實體公正。

多年來，在推進依法行政的過程中，各級行政人員的決策水平不斷提高，但決策尊重客觀規律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、應決策而不決策等問題還比較嚴重，一些“三拍式”決策不僅給國家和人民造成重大損失，也對黨和政府公信力造成嚴重損害。因此，深入推進依法行政，迫切需要健全依法決策機制，讓執法者作決策時必須慎重，決策過程也更科學、更民主、更符合大眾的意愿。

（一）建立健全重大行政決策法定程序

目前，我國的行政決策存在決策責任主體過于集中、決策程序不完善等問題，《決定》對健全依法決策機制做出明確規定，要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。明確重大行政決策事項、主體、權限、程序和責任：著力推動重大改革、重要規劃、重大民生、政府重大投資和建設項目等重點領域決策的法治化；以科學、剛性的決策制度約束規范決策行為，切實提高決策質量，努力控制決策風險，及時糾正違法不當決策，不斷增強政府公信力和執行力。目前，中央正積極探索將政府重大決策納入公開、透明、規范的程序化軌道，使行政權力得到有效約束，越來越多的地方政府也在抓緊行政程序立法，湖南、山東己經制定出臺了行政程序規定，為法治政府建設提供了有力的制度保障。

（二）積極推行政府法律顧問制度

政府法律顧問不僅可以為政府提供法律咨詢、代理行政訴訟，還可以為政府重大行政決策、出臺規范性文件等政府決策進行論證和風險評估，提供專業的法律意見和建議，可以有效降低風險和成本，提高決策質量，推動政府決策規范化、法治化。因此，《決定》規定，建立以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。

三、完善執法程序機制，促進規范公正執法

嚴密的執法程序是規范執法的重要前提，也是執法公平的重要保障。特別是對一些敏感復雜案件的處理，執法程序更應該規范嚴密、公開透明。《決定》在執法程序方面做出了很多規定，如決策程序、行政執法和行政監督程序等。

（一）規范執法流程

按照標準化、流程化、精細化的要求，圍繞行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等執法行為，制定具體程序環節，規范執法行為，堵塞執法漏洞。

（二）建立執法全過程記錄

要加強執法管理，充分利用執法辦案信息系統、視頻監控設備等技術手段，加強對執法臺賬和法律文書制作、適用的管理。強化對立案、監督檢查、調查取證、行政決定等行政執法活動全過程的跟蹤，確保所有執法工作都有據可查。

（三）嚴格執行重大執法決定法制審核制度

應圍繞主體合法、事實認定、證據充分、程序正當、法律適用準確、處罰幅度適當等，全面審核重大執法決定是否合法。對審核中發現的問題，要責令及時糾正。

（四）建立健全行政裁量權基準制度

在現代社會，行政機關享有非常大的行政裁量權，行政機關在法律規定的權力范圍、空間、限度內，可以根據自己的判斷作出執法結果。濫用自由裁量權，同事不同罰，處罰畸輕畸重，也是當前群眾反映強烈的突出問題。要有效杜絕執法不公，防止出現“選擇性執法”“傾向性執法”，行政裁量權的行使應該有更為具體、客觀、統一的操作標準和細則，要制定科學合理的裁量標準，在法律規定的行政處罰范圍內，根據過罰相當原則，細化量化行政裁量權標準，規范裁量范圍、裁量種類和裁量幅度，為公正執法提供制度依據。行政執法機關和工作人員要準確把握適用裁量權標準，綜合考慮違法行為的性質、情節和社會危害程度，依法給予相應的處罰，確保處罰公平、裁量公正，執法規范。

四、全面落實行政執法責任制，提高行政管理效能

行政執法責任制是規范和監督行政執法活動的一項重要制度。有權力就應有責任，強化執法責任可以使行政機關及其工作人員提高執法的責任心，養成公正嚴明執法的自覺性。《決定》指出，要“全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執法腐敗現象”，為領導干部為官從政劃出了制度“底線”和“紅線”。

（一）進一步明確執法責任

要按照有權必有責的原則，對行政執法依據進行全面梳理，嚴格確定行政執法機構和執法人員的執法責任。并根據權力清單，建立健全執法評議考核指標體系，指導執法人員自覺履行法定職責，嚴格規范執法。

（二）進一步完善執法追究責任制

《決定》明確提出，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。”也就是說，任何不作為、亂作為、懶政、怠政、職權濫用的行為，都必須承擔相應的責任。《決定》進一步指出，應“健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式，劃清不同責任之間的界限。健全問責程序。明確立案、調查、處理、審批、送達、執行等各個環節的要求，提高糾錯問責的效率。”

我國的行政問責起始于2003年的“非典問責”。目前，涉及對官員進行問責的黨紀、法規已超過30余項，其中“標志性文件”是《公務員法》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。2006年開始施行的《公務員法》首次從法律層面上提出并明確了對公務人員的問責和標準，并推動全國各地掀起問責制度化建設，但問責機制在標準和程序方面還存在問題，今后還需要從“具體如何問責、哪種情況追責到何種程度、誰來負責追責”等方面進一步細化，來提高可操作性和具體針對性，強化問責的規范性和權威性。

（三）建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制

責任是法律的生命。責任追究制度不完善、落實不到位，科學民主依法決策制度就是一紙空文。實踐表明，決策失誤是最大的失誤。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制有利于促進領導干部依法行政、慎重決策。《決定》指出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”重大決策終身責任追究制度對決策責任構成要件和問責主體作出規定，具有很強的可操作性，體現出重大決策有法可依、依法追責思路，實現了重大決策責任追究的制度飛躍。其中最關鍵的就是“終身”兩個字，即只要是濫用決策權或失職瀆職導致重大決策出錯，不管經過了多長時間，不管是現職還是退居二線，不管身處何地，都要一查到底、嚴格追究。

五、強化對行政權力的監督制約，確保權力正確行使

行政權力是憲法和法律賦予行政機關管理經濟、文化、社會事務的權力，一旦被濫用，就會對公民合法權益造成損害，從而影響依法治國方略實施。依法規范行政權力運行，強化對行政權力的制約和監督，保障其依法正確行使，是推進依法行政、實現法治政府必須解決好的大問題。改革開放以來，經過多年實踐發展和制度建設，我國已經形成一套有中國特色且行之有效的行政權力制約和監督制度體系，對規范行政權力運行發揮了十分重要的作用，但在實際運行中也存在相關制度不完備、監督力量銜接不夠、監督針對性不強、監督流于形式等問題。因此，應繼續強化對行政權力的監督制約，確保行政權力不越位、不錯位、不缺位。

（一）建立健全權力運行制約和監督體系

《決定》指出，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，形成科學有效的權力運行制約和監督體系，這既是對我國加強行政權力制約和監督實踐的總結和概括，也是強化行政權力制約和監督的部署和要求。建立健全權力運行制約和監督體系，既要明確各監督主體的職責權限，又要加強監督主體之間的協調配合，避免各自為戰、相互推諉扯皮的現象，全面整合現有的監督資源，建立“優勢互補、監督有力、富有實效”的監督體系，形成整體監督合力。

（二）健全政府權力的內部監督機制

以往對行政權力的監督多注重外部監督，政府的內部監督很多流于形式。《決定》特別強調，要加強對政府內部權力的監督，通過分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗、強化內部流程控制等方式，對權力進行適當分離，防止權力濫用，實現權力之間的相互制約。具體分為：一是要加強對關鍵部門和關鍵崗位行政權力的監督，特別是對國有資產監管、政府投資、政府采購、公共工程建設等權力比較集中的部門加強監督，必須實行分事行權、分崗設權、分級授權，將權力分解到多人行使、多個崗位、多個層級，實現對權力的適度分解和相互制衡。二是完善政府內部層級監督。政府內部層級監督是指各級政府及行政機關內部基于隸屬關系和組織關系，由上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員等行政主體及其行政行為進行監督。完善政府內部層級監督，要做好三方面的工作：日常監督與專項監督相結合：主動監督與受理舉報投訴監督相結合：定期監督與突擊檢查相結合。三是完善政府內部的專門監督。專門監督是指財政、監察和審計等職能部門，根據相關授權對有關事項和人員進行的專門性監督檢查。應根據社會經濟形勢的發展，積極探索專門監督檢查的新方式，各部門之間應該探索溝通機制，完善監督網絡，形成監督合力。

（三）強化審計監督

審計監督作為一種專業性的監督力量，近年來在地方債審計和懲治腐敗等方面開展的工作，已日漸為民眾接受，并在國家治理中發揮著越來越重要的作用。《決定》對審計工作提出了新要求，明確了審計監督的定位，將審計監督視為強化對行政權力制約和監督的重要T具之一。一是加大了審計監督的范圍。對所有公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，監督領域涉及經濟社會運轉的各個環節，這就意味著，不僅是政府部門，只要使用了公共資金、國有資產、國有資源的部門，都會被審計。二是加大了審計監督的力度。依法履行監督職責，有效地發揮審計在國家治理現代化中的促進作用，切實加大關系到國計民生、預防和懲治腐敗方面的工作力度，加大對政策措施貫徹落實情況跟蹤的審計力度，加大對經濟社會運行中風險隱患的揭示和反映力度，加大對重大違法違紀問題的揭露和查處力度，加大對法律法規執行情況的審計力度，加大績效審計力度，加大對以民生為重點的社會建設情況的審計力度。

六、全面推進政府信息公開，提高政府公信力性，在一定程度上避免了行政審批的隨意性和行政系統運行的透明性，防止權力失控、決策失誤和行為失范。但一些行政機關主動公開的信息數量仍然偏少，已經公開的信息大多停留在辦事制度與辦事程序上，既難以滿足群眾對于政府信息的需要，也達不到“凡涉及群眾利益和公共政策的事項，都要及時向群眾公開”的要求。《決定》從政務公開的原則、制度、重點、載體等方面，對全面推進政務公開工作提出了明確要求，進行了系統部署。

（一）以“公開為常態、不公開為例外”為原則

在公開范圍上，除了涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私方面外，其他政府信息都要公開：在公開的程度上，包括決策、執行、管理、服務和結果等行政管理的整個流程都要公開，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。

（二）全面推進政府信息公開制度

權力清單制度是指通過清單方式，把政府的各項權力公之于眾，使社會公眾了解政府權力的范圍，監督政府履行職責，嚴格依法辦事。權力清單制度是國際上通行的政務公開規則。《決定》指出：“各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。”根據《決定》的規定，應該做好以下幾方面的工作：首先應該根據職權法定的原則，對行政權力進行全面梳理，明確各級政府及其工作部門的職權范圍，編制行政權力目錄：其次對保留的政府權力清單及負面清單，應及時向社會發布，全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，推進行政權力公開化、透明化；第三，加強對行政權力行使過程的監管，對保留的行政權力，按照規范運行和高校便民的原則，明確辦理機構、完善運行程序、明確辦理權限，對違規的實行問責，防止行政權力的濫用。

（三）加強政務服務中心和便民服務平臺建設

充分發揮政務信息平臺作用，豐富公開內容，創新公開方式，提供便捷的政府信息公開服務：逐步實現網上辦理審批、繳費、咨詢和辦證等事項，使群眾能夠方便快捷地享受公共服務：推動政務服務中心實現互聯互通、數據共享和業務協同，最大限度地用好用活執法資源，著力形成執法活力。