社會治理視域下陜甘寧邊區社會保障建設的實踐與啟示

隨著我國經濟的發展，社會環境、社會結構和社會功能產生深刻變動，維護社會穩定，改善民生福利，推進民主治理，促進社會和諧已成為創新社會治理的重要內容。在我國經濟社會現代化進程的深刻變革中，作為社會“減震器”、“安全閥”的社會保障已成為開展社會治理的一個重要途徑。

一、社會保障與社會治理的關系

社會治理，是指國家、政府以及社會組織通過國家權力、法律或是禮儀、情理、鄉規民約等正式或非正式的制度安排，以一系列制度、政策和措施對各種正式和非正式的公共事務和公共服務進行管理和調整的活動或過程。社會保障之所以與社會治理存在關系，在社會治理中發揮這作用，是因為二者存在著交集，社會保障對社會治理的作用與社會治理所具有的功能具有一致性。

從主體而言，社會治理鼓勵多元主體的參與，在開展社會治理的過程中，政府不再唱“獨角戲”，社會組織、社會團體越來越多地參與到社會治理中來。社會保障最初起源于社會互濟。在發展過程雖然經歷了個人承擔、國家福利等幾個模式。但現在社會保障越來越強調權力和義務的分配，致力于主體的多元化發展。時至今日，社會保障已經形成了由政府、企業和個人共同籌資的繳費模式，多個主體參與到社會保障建設中來，促進社會保障發揮作用，達成社會治理的目標。

從目標而言，社會保障是國家面向全體國民依法實施的具有經濟福利性的各項保障措施的統稱，是用經濟手段解決社會問題進而實現特定政治目標的重要制度安排。社會保障制度的價值取向有本質性價值和工具性價值之分，工具性價值以政治穩定和經濟調節為主，本質性價值則是維護社會的公平正義。無論是工具性價值和本質性價值，都是滿足公民的基本需求，增強公民的社會參與能力，增進全社會的福祉，促進社會的融合。在實現個人利益的同時促進公共權益最大化的實現。而社會治理恰恰是以實現公共權益最大化為目標。

從方式而言，社會治理有經濟、法律、文化道德等多種形式。目前社會治理的方式越來越強調系統治理、綜合治理、依法治理。社會保障參與社會治理很大程度上綜合了經濟、法律、文化到等多種手段。一方面社會保障作為一種法定的制度安排，依法而建，依法實行。另一方面，市場與社會保障之間存在著密切的關系。經濟發展的水平決定著社會保障的水平，社會保障發揮著對經濟間接促進和宏觀調控的作用。

當前社會保障越來越受到各國政府的重視，社會保障已經成為社會治理的一個重要方式。通過加強社會保障建設，不斷健全社會治理的機制，提高社會治理水平。不僅當前，早在延安時期的陜甘寧邊區，就已經發掘和利用社會保障建設開展社會治理。

二、陜甘寧邊區存在的主要社會問題

抗戰時期的陜甘寧邊區位于原陜西、甘肅、寧夏三省的交界地區，轄28個縣，人口近兩百萬，是統一戰線的發源地、抗日戰爭的堅強堡壘。然而由于歷史、自然等因素的影響，在當時社會條件下，早期的陜甘寧邊區又是一個千瘡百孔，社會問題頻發的落后地區。

（一）難民和災民的問題。一是自然災害頻發。陜甘寧邊區特殊的地理位置與氣候條件，造成了邊區旱、凍、霜、自然災害頻發。例如，1939年，陜北的定邊、靖邊、神府等縣干旱致近4.2萬人受災。1942年，因秋季降雨爆發山洪，陜甘寧多個縣遭受洪澇災害。災害的頻發使救濟工作成為邊區政府的一項重要工作。二是流民的大量存在。由于天災人禍，致使農民破產，很多農民背井離鄉，成為流民。抗戰爆發不久，從魯、冀、晉、豫以及綏遠等地流入邊區的難民總數就達3萬以上。每年大量災民的確是擺在邊區政府面前急需解決的一個重大社會問題。

（二）軍人及軍屬問題。抗戰時期，大批青壯年奔赴戰場，妥善安置傷殘軍人及軍屬直接關系到抗日軍隊的穩定和根據地的鞏固，對前方抗戰具有重要的意義。一方面嚴酷的戰爭環境使傷殘軍人和軍屬安置成為必然。當時陜甘寧邊區面臨著國民黨的軍事威脅。反共頑固派除派遣特務、收買土匪等反動武裝進行顛覆邊區的活動外，還直接制造摩擦事件，襲擊我方機關和人員，蠶食邊區。另一方面大量的傷殘軍人需要安置的現實情況。如1941年11月邊區政府主席林伯渠在邊區第二屆參議會上作政府報告時說：現在邊區的殘廢軍人共有5千余人。根據邊區民政廳統計，1938 -1943年間估計安置的殘廢軍人達到1.5萬至2萬人。由此可知，邊區政府優撫工作的艱巨。

（三）勞工權益問題。邊區雇工是根據地經濟建設的一支重要力量， 也是抗日民族統一戰線不可或缺的組成部分 ，但在邊區建立前乃至建立后的一段時期， 雇工們生活和發展處境艱難。一方面經濟上遭受壓迫和剝削 。部分廠主、雇主借戰爭之名， 對工人實施剝削。如綏西馬蹄溝的炭工，每天下窯十幾二十小時，彎腰掏炭，受著牛馬不如的苦，但卻不能養活妻兒老小。另一方面政治上缺少自由和民主。一些不法雇主為了維護既得利益，隨意關閉廠礦，解雇工人，千方百計地破壞工人團結，并企圖破壞工會。

（四）老弱及兒童問題。陜甘寧邊區衛生條件十分落后，缺醫少藥，人畜死亡率很高，嬰兒死亡率達60%，成人達3%。如婦女生孩子，多由農村接生婆接生，割臍帶不用消毒的剪刀或漿桿（一種植物），而是用碎瓦片割斷。此外，傳染病頻發。陜甘寧地區歷史上還多發烈性傳染病。如1929年在安定、橫山發生的鼠疫后蔓延到定邊、靖邊等七八個縣，死亡達6400余人。落后愚昧、封建迷信在邊區盛行。全區巫神達兩千余人，招搖撞騙，為害嚴重。

三、陜甘寧邊區通過社會保障建設開展社會治理的主要措施

當時邊區既是中國共產黨領導中國革命取得勝利的指揮中心，也是開展社會治理，進行社會建設的實驗區。對于陜甘寧邊區存在的幾類民生問題，陜甘寧邊區通過社會保障建設開展社會治理的主要措施有這樣幾個方面。

（一）社會救濟。由于陜甘寧邊區地處黃土高原，特殊的地理位置和自然條件，加上戰爭的迫害使得災民、難民較多。因此，邊區政府對賑濟工作非常重視。其賑濟的方式有：撥糧撥款、發放急賑、發放農業貸款給貧苦農民；實行以工代賑，建設工廠，興建水利工程；采取群眾互助等方式，積極發動群眾，依靠群眾，建立義倉，糧食信用社，開展互濟備荒工作。

（二）社會優撫。對抗日軍人家屬、抗日工作人員家屬，政府通過優撫在物質和精神上給予他們支持和幫助，具體包括共有土地房屋、器具物品在分給、借用、租賃等享有優先的權利；優先招錄抗屬充實到公營事業、公共機關；對抗屬實施醫療保健優待等。如果抗日軍人在戰斗和工作中犧牲、病故或者傷殘，則可以享受邊區政府的撫恤，對其家屬一次性發給一次性撫恤金。抗日殘廢軍人一部分送入療養院，一部分則可以由當地政府予以照顧并安置在農村。

（三）社會保險。陜甘寧邊區社會保險的對象主要是工人。在醫療方面，如雇工生病、勞動致殘或死亡，雇主應承擔一定的責任。工人或學徒因病醫治或住院的，醫藥費由廠方負責。在生育方面，孕婦和育嬰女工適當縮短工作時間和勞動強度，婦女產前或產后享受一個月和一個半月的假期等。在就業上，規定雇主不得任意辭退雇工，遇到特別情形的須經雇農工會同意方可。

（四）社會福利。主要針對的是兒童、老人和部分知識分子。邊區建立了各級保育組織主要負責兒童的有關登記、統計、獎勵和保護工作。各機關、團體設立托兒所，學齡兒童進保育小學、中學以及其它各類的學校。邊區政府成立了敬老院。60歲以上的革命同志，不能繼續服務的革命者，抗屬老人等均可入院，享有津貼和免費醫療。對公職人員實行供給制，同時依職級發給數額不等的津貼，其中知識分子的津貼還要高于一般工作人員的。

四、陜甘寧邊區通過社會保障開展社會治理的主要啟示

（一）陜甘寧邊區追求“善治”建設社會保障開展社會治理。善治，就是良好的治理，是政府與公民對社會的合作管理。追求“善治”被視為世界各國政府的共同目標，不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。陜甘寧邊區通過社會保障建設，在實踐中探索出了一套行之有效的社會治理措施，解決了邊區原來存在的諸多社會問題，改善了邊區人民的生產、生活現狀，為災難深重的邊區人民構筑起了一道生活安全的社會保障網，既維護了邊區社會的穩定，有力支援了抗戰，又確保了邊區軍民安居樂業。陜甘寧邊區在社會物質條件匱乏的情況通過邊區政府與人民的合作建設社會保障，開展社會治理在今天具有重要的啟發意義，其保障模式、治理理念值得人們思考。

（二）陜甘寧邊區社會保障建設是自治與他治結合治理模式的實踐。社會治理治理包括社會管理和自我治理兩部分，它更多地強調自治和社會多個主體的參與，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。在當時的經濟和社會條件下，陜甘寧邊區在社會建設上政府的力量非常有限，不斷發揮人民群眾的自我治理和管理能力有助于減輕政府負擔，增強社會治理的效果。如陜甘寧邊區為了優待抗日軍屬而實施的代耕政策就是一個非常典型的調動社會力量參與社會保障建設，開展社會治理的例子。當時，邊區政府組織動員群眾組成義務代耕隊。代耕在邊區優抗工作中具有舉足輕重的地位，保障和改善了抗屬生活，確保了邊區生產不因大批青壯年勞動力參加抗戰而受到影響。此外，成立失業救濟委員會，主要任務是解決失業人員基本生活溫飽問題。這些委員會吸納了大量群眾參與到處理臨時性事務中來，也借此調動群眾參與管理的積極性。

（三）陜甘寧邊區的社會治理注重發揮社會保障功能。從社會學的角度看，社會保障具有調和矛盾、穩定社會的作用。陜甘寧邊區通過社會保障建設，形成以政府為主導、社會廣泛參與、低水平廣覆蓋的社會保障。這使得普通民眾亦能保持最低的生活水準而不至于被邊緣化，降低了社會的不穩定因素，維護了個體價值的公平性，從而體現出社會保障的公平性，達到了社會治理的目的。同時，在開展社會保障建設過程中，所采取的措施和方法都體現了社會治理的特征。譬如，注重治理主體的平等性，采取社會治理和群眾自治的方法讓更多的群眾參與到社會保障建設中來，壯大社會治理的力量，也取得了積極的治理效果。

（作者單位：中國延安干部學院）