關于商業銀行發展PPP模式信用業務的思考

摘 要：PPP模式作為國家層面城鎮化戰略、財稅體制改革、融資平臺轉型等頂層設計，市場體量大，應用領域廣，金融和信貸投資機會多。PPP模式將成為我國新常態下加快新型城鎮化及公共基礎設施建設的重要抓手，商業銀行采取怎樣的應對策略，加強PPP項目信用業務管理，促進業務經營健康有效發展等成為本文進行了探討重點。

關鍵詞：PPP模式；項目融資；商業銀行；信用管理；研究

中圖分類號：F832.33 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2015）10-0073-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.10.16

2014年第4季度，國務院連續出臺了《加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），旨在規范地方政府融資平臺債務管理，破解土地財政困局，防范化解地方債風險，緩解融資壓力，利用社會資金效能，增強公共產品和服務供給能力。近幾年，我國城鎮化水平顯著提高，據國家統計局發布的經濟數據，2014年中國城鎮化率達到54.77%。當前，在城鎮化建設保障方面還存在著巨大的資金缺口，需要專項資金支持。PPP融資模式不僅有利于解決新型城鎮化建設中資金供不應求的矛盾，也可能成為銀行業未來業務經營的新增長點。商業銀行要順勢而為，深入研究PPP模式的特征，把握PPP模式推廣的商機，趨利避害，穩步推進，積極發展PPP模式信用業務。

一、PPP模式的主要特征及其發展前景

PPP（Public-Private Partnerships，政府和社會資本合作）模式是指政府為開展基礎設施建設和提高公共產品或服務供給能力，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。作為一種資金籌措和公私合作的制度安排，PPP模式以公共項目為基點，以公私合作為特征，政府和社會資本是其兩大關鍵性主體。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化[1]。相對于傳統融資，PPP模式具有以下特征：

（一）期限長、規模大

特許經營權作為通常采用的PPP運作方式之一，它由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府，合同期限一般為20—30年。為建立規范的舉債融資機制，今后地方政府融資逐步脫離平臺企業并采用發行債券方式，明確規定專項債券融資以對應的政府性基金專項收入償還。無論是一般債券融資還是專項債券融資，從國外實踐和目前國內推出的示范項目看，大多數PPP項目不僅生命周期長而且融資規模大，需要大量的資金投入。

（二）結構復雜

PPP模式涉及政府和社會資本這兩個并不平等的經濟主體，其結構形式包括特許經營、設立合資企業、服務、運營和維護的外包或租賃、管理者收購、管理合同、國有企業的股權轉讓或對社會資本開發項目提供政府補貼等，其中幾乎包含了介于完全由政府直接供給與完全由社會資本供給公共產品之間的所有公共服務供給模式。

（三）風險分擔

雖然不同形式下社會資本的參與程度與承擔風險程度各不相同，但PPP融資多方參與的結構，決定了其可以在項目發起人、貸款人以及其他項目參與方之間分散項目風險，政府和公司雙方通過長期合同明確權利和義務，共同承擔重大風險和管理責任。

（四）利益共享

PPP模式下政府不再具有“運動員”、“裁判員”的雙重身份，將有效降低政府財務、建設、運營風險，減少政府財政支出和債務負擔，發揮社會資本的主觀能動性，為企業拓寬了發展空間，增加了基礎設施資金來源，提高了公共服務供給效率，從而實現政府、企業、公眾多方共贏。

從我國實際看，PPP市場前景廣闊，發展潛力巨大。隨著新型城鎮化戰略的實施，PPP有望成為未來公共基礎設施建設的主流融資模式。據媒體報道，2014年9月，34個省、市、自治區共推出總額約1.6萬億元PPP項目。據財政部、中金公司統計，截至2015年2月，我國采用PPP模式運作的項目數量超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領域，總投資超過9000億元[1]。

二、PPP項目給商業銀行帶來的機遇和挑戰

2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。隨后國務院出臺了實施意見，明確規定政府對PPP項目進行投資或支持的方式，緊接著發改委、財政部等相關部委連續頒發了系列部門規章或指導性文件，初步形成了一套較為完善的PPP政策框架，為銀行業做好政府和社會資本合作項目信用業務管理，促進業務健康有效發展提供了制度依據。

（一）機遇

1.有利于拓寬融資渠道。當前城鎮化建設如火如荼，作為其主要資金來源的原地方融資平臺越來越受到限制，PPP正契合了我國《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出的“建立多元化、可持續的城鎮化資金保障體制”的政策要求，金融市場和信貸市場將是城鎮化建設資金的主要來源。近日，財政部部長樓繼偉表示，今年將下達6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度，PPP也將成為城投債的替代和延伸。

2.有利于創新金融產品和服務。PPP模式下，銀行不僅可利用表內和表外資產為其提供融資，還可通過提供貸款、投行、保險、基金、信托等多種形式參與其全過程服務，適時開發不同期限和利率的組合產品，結合PPP項目穩定的現金流，推出項目收益債券等新興業務。

3.有利于擴大信用市場。PPP作為我國企業新型的境內外投融資模式，部分企業將依托PPP項目推動資產和負債結構、業務和盈利結構轉型，提高經營效益，增加業務機會，商業銀行也將在支持我國企業在境內外的PPP投融資項目中，擴大信貸市場份額，深化銀企合作關系，推動雙贏發展。

4.有利于發展新興中間業務。在PPP項目中，商業銀行將從傳統的信貸服務機構轉變為綜合性服務商，可以發揮自身優勢，統籌專家資源，積極參與到項目的設計、開發、融資方案、服務資詢、期間監測和績效評價的全過程，擔當起PPP項目組織和撮合的角色，從而增加中間業務收入。

（二）挑戰

PPP模式涉及面廣、專業性強，需要有一套全面、系統、科學的操作規范作為基礎支撐。當前，在缺乏國家層面的權威技術標準和規范合同文本的背景下，商業銀行發展PPP信用業務也面臨著諸多挑戰。

1.風險防控水平亟待提升。與傳統大中型企業不同，PPP融資主體是項目公司，還款來源為經營性收入，追索權從全額追索變為有限追索或無追索，這些變化客觀上要求銀行應密切關注公司的運作經驗、管理水平、收費機制及其盈利性、項目擔保的可靠性和政府補貼機制等。融資模式的變化，對傳統的信貸風險緩釋措施和控制方法形成沖擊，銀行不僅要防范項目的經營風險、市場風險，還要規避政策風險、法律風險等。

2.業務經營結構亟待轉型。43號文件的出臺，剝離了地方政府融資職能的平臺類公司，在此情況下銀行將失去一大貸款投向。PPP項目作為新的貸款領域，因失去政府的隱性信用擔保而變為純粹的市場主體，降低了信貸資金的安全性。值得關注的是，具有明顯優勢的央企和部分地方國企將在PPP領域取代原有基層政府融資平臺功能，逐步加大直接融資比重，同時在貸款融資中議價能力較強，也會令銀行間的放貸競爭更加激烈，存貸利差收窄。

3.信貸政策制度亟待調整。PPP是以SPV（特殊目的公司）為主體單獨運營的，大多數公司成立的時間不長、運營管理經驗不足、資產規模較小，短期內難以提高盈利水平。基于項目收益和現金流的PPP項目貸款，與政府融資平臺貸款有很大的差異，銀行原有貸款標準、審核條件、授信授信管理等有關信貸制度已不適應新的融資模式。

4.金融創新能力亟待增強。PPP項目涉及政策、法律、技術、項目建設、運營和后續管理等各種風險，但項目貸款只能依靠企業自身資產和未來現金流作抵押擔保，收益來源有別于傳統項目，主要以經營性收入償還貸款，迫切需要銀行在項目管理、融資方式、抵押擔保、信用評估等方面進行探索和創新。

三、商業銀行推進PPP模式信用業務發展的策略取向

（一）關注政策變化，明確支持重點

積極與政府加強聯系溝通，深入了解當地城鎮化及公共基礎設施建設規劃和項目進展情況，主動跟進，擇機介入。一是優先支持財政部已對外公布的30個PPP示范項目。二是重點支持省級和省會城市級發起的，具有較大的投資規模、長期穩定的需求、較高的市場化程度、較好的社會效益、充足的經營性現金流、靈活的價格調整機制，投資于基礎設施及公共服務類項目。三是適度支持經濟較為發達、地方財力較強、負債水平合理、人口較多、公共服務市場需求較為穩定的地級市基礎設施和公用事業建設項目，包括城市供水、供氣、供暖、污水垃圾處理、保障性安居工程、醫療和養老服務設施等。

（二）創新金融產品，完善項目服務

在符合相關政策的前提下，商業銀行必須突破原有規定限制，為PPP模式項目及其融資主體盡可能提供全程綜合金融服務，努力從傳統的資金提供者轉變為資金的組織者。通過項目融資、股東融資、融資租賃、貿易融資、投資銀行、銀團貸款、購買債券、產業基金、賬戶管理、出具保函、開立信用證、債券承銷、國際結算以及融資方案設計、財務可行性研究、上市推介、代理信托發行等多樣化產品和多元化服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。要加大金融創新力度，如允許在特許經營權有效期內根據項目現金流情況合理設定貸款期限，探索特許經營權、購買服務協議預期收益質押等擔保方式的創新類貸款業務，切實解決大多涉及公益性資產不能用于抵押的融資難題。

（三）深入貸前調查，嚴格準入管理

開展PPP模式信用業務，必須嚴格執行國家行業政策和產品準入規定。為從源頭上控制風險，在項目預開發階段，商業銀行要從項目實施的主體進行預評估，把握準入資質和條件。區域準入條件：地方政府信譽較好，負債水平合理，與銀行合作關系良好，區域經濟比較發達，公共產品需求較為穩定；以財政性資金購買公共服務的，地方政府應具有較強的財政實力和償債能力。社會資本準入條件：投資人信譽優良，財務狀況良好，具有較強的資金實力以及建設、經營、管理、運營維護同類工程的資質和經驗，質量安全管理體系完善，擁有相關專業的技術人才、管理團隊和完成服務所必需的專業設備及其他重要要素資源；多方參與的，占總資本50%以上的社會資本方或最大社會資本方應為總行、一級分行核心客戶或信用等級A級（含）以上。項目準入條件：包括借款人信用等級原則上BBB級以上，借款人為社會資本出資主體的，信用等級A級（含）以上[2]；項目手續合法齊備，資本金比例及來源符合相關規定，并納入財政部門項目開發計劃、項目庫的PPP項目；原則上應落實合法足值有效的抵質押擔保或落實有代償能力的保證擔保，確實不能提供有效資產抵押或保證擔保的，采用特許經營權、購買服務協議預期收益單獨設定質押。

（四）根據項目特征，把握審核要點

PPP模式不同于一般項目融資的風險特征，要全面評估和詳細分析項目及其投資者的資信狀況。對于項目評審除按固定資產貸款和項目融資一般規定外，應把握以下重點：一是第一還款來源。堅持以項目未來收益和資產為融資基礎。對于經營性收費能夠或基本能覆蓋投資成本的項目，應重點審核項目的經營收入和成本，測算經營性現金流剔除項目運營必要支出后能否覆蓋貸款本息，審慎評估還款來源的充足性和穩定性；對經營收費不足、難以覆蓋投資成本，需要政府進行補貼部分資金的項目，或者主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，應充分了解地方經濟發展、財政收支情況，重點審核政府債務率、償債率、支付能力等指標是否符合要求。二是風險分擔機制。重點審核特許經營權協議、服務購買協議等是否符合法律規定，參與方權利義務、交易條件、履約保障等約定是否具體明確，風險分擔機制能否具有持續執行的可行性。三是市場需求分析。根據地區經濟現狀、人口規模和發展趨勢分析，科學預測基礎設施及公用事業市場需求，重點審核地方政府最低需求保證以及價格調整條款可行性等。四是項目運作模式。重點審核其是否符合項目特性，新建、改建項目應審核可行性報告、項目產出說明和初步實施方案，對存量項目還應審核存量公共資產的歷史資料。五是貸款期限與擔保。貸款期限應符合項目經營性收入和現金流實際，原則上不得超過項目建設期加上15年，是否落實合法足值有效的擔保措施。六是項目收益。不僅要滿足貸款利息收入等收益要求，還要考慮項目的綜合收益和社會效益。

（五）強化全程風險控制，提高信貸管理能力

按照貸后管理規定，做好PPP項目建設和運營維護的全程風險控制。了解和把握國家政策制度變化、政府換屆等對項目運行產生的影響，及時預警和識別可能出現的各種風險因素，確保項目達到預期目標。嚴格執行受托支付相關要求，確保信貸資金用于PPP項目建設，做好項目收費賬戶和“政府付費”資金劃撥監管，跟蹤特許經營權協議執行情況，密切關注地方財力和負債水平變化情況，在研究剖析項目具體案例、總結積累經驗的基礎上，建立各環節動態化管理機制，設計規避風險的融資結構，逐步探索建立和完善包括貸款在內的PPP相關信用業務政策制度規范[3]，主動提高對PPP項目貸款的管理能力和水平。

（特約編輯：陳穎）

參考文獻：

[1]中國農業銀行辦公室.關于做好政府和社會資本合作項目（PPP）信用業務的意見[Z].2015.

[2]鄔昌國，黎澤華，江晨光.PPP模式在我國的發展對策[J].金融參考，2015（6）.

[3]崔喜蘇，王婷希.新型城鎮化PPP融資模式帶給商業銀行新機遇[J].中國銀行業，2014（4）.