國庫集中支付制度下高校預算管理的創新探索

【摘 要】國庫集中支付制度的實施，對高校的預算管理產生了重大影響。現行預算管理實務遠遠無法滿足國庫集中支付制度的要求，本文就如何解決現行預算管理與國庫集中支付制度兩者間的不適應性，針對國庫集中支付制度原則和高校資金管理的要求，從高校預算管理機構設置、編制方法多種形式、執行控制與分析、績效評價與考核等方面提出了自己的創想策略。

【關鍵詞】國庫集中支付制度 高校預算管理 創新策略

【中圖分類號】G647 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2015）07-0014-02

一 國庫集中支付制度下高校預管理模式的歷史回顧

中國國庫集中支付制度改革始于2001年國務院批準的《國庫管理制度改革試點方案》（財庫〔2001〕24號）；2002年8月財政部、教育部進一步確定了5所部屬高校作為國庫集中支付制度試點單位，探索和積累經驗后擬在全國高校全面推廣；2004、2005年又陸續擴大到8所高校及6個直屬事業單位；2007年7月1日開始，教育部部屬高校全面實行國庫支付制度；目前，中國公立高校作為中央或地方財政預算單位，已在不同程度上全面實行了國庫集中支付制度。

國庫集中支付制度改革后，財政資金不再直接下撥到學校，而是由高校根據財政部門審核過的部門預算編制用款計劃，報經財政部門批復后，在批復的計劃內分別以財政直接支付和授權支付兩種支付方式下撥資金。用款計劃的編報和批復依據就是高校的預算，預算成為高校用款審批和實際用款的唯一依據。因此，在國庫集中支付制度下，高校預算的編制及執行成為制度順利實施的核心。

二 國庫集中支付制度下高校預算管理模式的現狀

高校作為一個特殊的實體，實行國庫集中支付制度是財政國庫管理制度改革的重要組成部分，改革后的國庫賬戶處理模式及管理缺失分析如下：

1.國庫賬戶處理模式

第一，設立非稅收入匯繳專戶。用于收繳學校非稅收入（包括學費、住宿費、考試費和培訓費等），并實行年終零余額管理。非稅收入收繳采取直接繳庫和集中匯繳兩種方式。

第二，財政性資金支出管理。在國庫集中支付制度下，高校根據上級財政主管部門審核批準的撥款計劃編制預算，財政性資金主要采取直接支付或授權支付兩種方式；實行授權支付的范圍主要是高校日常發生的零星支付費用，且授權支付的支出額度會被控制在預算總支出一定比例之內；用款計劃具體分到類、款、項，不能調劑使用，用款計劃年末未用完的部分不結轉且予以注銷。

第三，設置國庫零余額賬戶。財政部門在代理商業銀行開設的賬戶，用于記錄、核算和反映財政直接支付方式的資金活動以及與國庫單一賬戶進行清算，該賬戶只能轉賬。

實行國庫集中支付制度后，高校的預算編制、預算執行、收付程序、國庫清算形成了統一、高效、規范的撥款與支付體系。

2.國庫賬戶管理的特點

第一，預算單位要進一步加強賬戶的管理，重視銀行賬戶年檢工作。

第二，嚴格按照《國庫管理制度改革試點方案》的要求明確資金的支付方式，屬于直接支付范圍的資金一律采取直接支付方式，授權支付范圍的資金一律采取授權支付方式。改變轉賬采取直接支付方式、現金采取授權支付方式的錯誤做法。國庫集中支付制度的實施，強化了高校財政性資金的支出監管，規范了資金的支付行為。

第三，高校國庫集中支付制度實施的其他消極效應：如改革法規的缺失，編制、批復、付款環節中脫節，財政預算、政府采購、國庫支付三個環節不能實現數據共享等。

長期以來在高校教育經費嚴重短缺和辦學成本不斷增加的情況下，高校實行國庫集中支付制度后，對預算管理提出了更高的要求，支出嚴格按照預算指標的項目使用，但實際中的預算管理活動仍遠遠滯后于制度要求，主要存在預算編制依據不科學、預算校內校外兩張皮、預算編制與執行脫節、預算監督與評價缺位等缺陷，這些問題嚴重阻礙了國庫集中支付制度的目標實現。如何在國庫集中支付制度下，完善優化高校預算管理體制，保障高校事業長遠健康運行，提高財政資金使用效益，成為高校一線財務人員關注的焦點。

三 國庫集中支付制度下高校預算管理模式的創新策略

1.預算管理機構設置的創新措施

第一，設立權威性的預算管理領導小組。組長由校長擔任，校領導任主要成員，財務、審計、人事、監察、教務等部門負責人為其他成員。領導小組主要負責審定單位預算原則、政策，審定預算管理的實施方案；決策經費平衡草案，簽署下達經批準的預算；協調解決預算編制和執行中的問題，考核預算執行情況，督促完成預算目標。

第二，設立科學性的預算控制評價機構。該機構設立在高校財務部門，以成本效益為宗旨，建立科學的預算支出考核、財務分析預測指標體系。負責匯總基層預算數據庫，如資產與資金布局、人力資源成本、生均教育成本、科研績效成本等多類別核算體系；加強日常數據采集、整理、分析、核實等基礎工作；利用現代網絡工具，對項目支出進行實時監控，隨時掌握財務動態，將實際的預算執行情況與預算標準比較，找出偏差并加以調節；對照預算執行結果做出合理的評價，提高預算執行的準確性、科學性、前瞻性。這樣才 2011年湖南省教育廳高校科研經費項目的階段性研究成果（編號：11c0279，11c0286）能充分有效地利用有限的資金，才能更好地適應國庫集中支付制度，提高高校財務預算管理水平及工作效率。

第三，建立精細嚴謹的二級預算機構。各二級單位應提供

各項支出的理論依據；負責本部門內部預算的編制、上報；嚴格執行批復的經費收支，及時跟蹤部門預算執行情況，改進執行中的不足；提出預算調整方案，協助學校經費使用效益考核等。利用各種激勵手段，激發各二級預算單位的責任主體行為動機，調動他們為實現預算目標而努力的積極性和主動性。

2.預算管理編制方法的創新措施

國庫集中支付的最大特點是有預算才有支出，預算渠道不得隨意變更，用款計劃年末要注銷，第二年再做追加預算，重新申報用款計劃。可見，在國庫集中支付制度下，高校預算的編制及執行成為制度順利實施的核心。目前，中國不少高校的財務預算編制實際上采用的是一種形式上的部門預算編制模式。高校預算編制可以根據學校的長遠發展規劃及核算管理的需要綜合采用零基預算、綜合預算、定員定額標準預算，發揮信息化在預算中的作用，提高預算透明度、維護公平、減少違法，切實解決預決算“兩張皮”的問題。

第一，更新理念，推行零基預算。編制預算時對所有預算支出均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項預算是否有支出的必要和支出數額的大小。零基預算對任何一個預算期，任何一種費用項目的開支數，不是從現有的基礎出發，也不考慮目前的費用水平，而是一切從零出發，以零為起點，即以無費用、無服務、無收益作為預算的起點，完全按照有關部門的職責范圍和業務需要，從根本上考慮各費用項目的必要性與規模。

零基預算要在中國高校推行，既需要國家的政策傾斜與配套協助，更需要高校打破每年預算只能升不能降的陳舊觀念，改革現有的預算編制模式和預算管理模式，形成內外互動的良好預算管理體系，使學校的各項支出行為得到較有效的規范，從而達到國庫集中支付經費的目標。這樣既切實發揮單位預算管理在單位財務管理中的基礎作用，又保證國庫集中支付工作的順利實施。

第二，細化預算單位，推行綜合平衡。在預算安排時，堅持“總量控制、逐項分解”的原則，區分輕重緩急，量力而行，要求各部門編制詳細的經費使用說明，明確支出的范圍、內容、限額，實行經費定員、定額測算，專項經費滾動預算，項目追蹤審計，做到責權利良性結合。

3.預算管理效力的創新措施

國庫集中支付制度是一種國家財政資金管理模式，不再“以撥定支”，而是“以實為支”，盤活了單位閑置資金，減少了支出的結算環節，提高了資金使用效率，強化了財政支出管理，促進和保障高校預算管理的順利進行，從而提升了預算管理的成效。

高校作為財政支出體系的重要組成部門，經濟業務種類繁多、內容龐雜，增加了國庫集中支付制度的實施難度。高校應細化校內綜合預算，建立項目法人組織體系。部門人員和公用經費實行定額定員測算管理，專項經費實行滾動預算，建立預算項目明細臺賬，嚴格執行；實行責任預算與目標管理相結合的機制，業績評價與責任追究結合，按管理級別，將收入支出的監控權分解到各單位，責、權、利結合，及時總結改進，獎懲到位，從根本上強化高校預算管理。預算一經確定，在學校內部具有“法律效力”，不得隨意變更和調整，從而保證預算的權威性、統馭性。

4.預算執行績效考核的創新措施

高校是自主辦學的獨立法人，除了財政撥款，還有學費收入、科研撥款、社會資金投入等多渠道來源，這就要求高校根據科學、合理、有效的方法，結合財政預算資金績效評價制度建設，借鑒ABM和ABB的思想，將成本觀和效益觀引入高校預算管理體制，強調績效預算的原則，建立與預算管理改革、國庫集中收付制度改革等財政制度相配套的信息化監督評價管理系統，制定一套完善的評價制度和評價指標體系，對各預算執行部門進行全面評價，突出高校預算管理集控制與激勵于一體的綜合性管理功能。

中國高校預算管理績效考核應包括預算執行追蹤、指標差異分析、專項支出監控、資金綜合效益評價四大方面。

部門預算指標是國庫集中支付的保證，校內各用款單位密切配合，準確及時報送用款計劃，資金嚴格按預算用途支付，維護預算的剛性管理。每個月、季，財務部門就將預算執行實際情況與預算計劃對比，分析偏差的原因及程度，為下一步實施進行指導與調節，確保學校經費實現最大化合理利用。預算項目結束后，財務部門還需對執行效益進行評價，為未來預算編制積累數據。

財務和審計紀檢部門監督資金投向和預算進程，采取日常監督、定期檢查、專項審計結合，建立結果公告制度，對違法違紀行為，予以曝光，并依照《財政違法處罰條例》等法規，追究相關責任人的行政責任，進一步推動“陽光財政”。

參考文獻

[1]王寧.財政國庫收付管理[M].成都：西南財經大學出版社，2003

[2]哈希姆、艾倫.國庫參考模型（章彤譯）[M].北京：中國財政經濟出版社，2003

[3]杜萍萍.國庫集中支付下高校預算管理的問題和對策[J].現代商業，2012（12）

[4]陳亞琴.國庫集中支付制度下中小學校預算管理的問題和對策[J].會計師，2014（13）

[5]趙云旗.中國財政改革三十年回眸[J].地方財政研究，2008（12）

[6]齊紅.淺議高校預算管理工作——在國庫集中支付制度的背景下[J].首都師范大學學報（社會科學版），2008（6）

[7]陳明.美國獨立國庫制度的淵源、演變、弊害及影響[J].武漢大學學報（人文科學版），2003（6）

[8]徐孝民.現階段高校實行國庫集中支付制度的利弊及對策——基于高校組織定位和活動規律的視角[J].中山大學學報（社會科學版），2010（3）

[9]高杰、毛建軍.高校國庫集中支付問題及對策研究[J].科技與管理，2010（5）

〔責任編輯：林勁〕