養老金并軌，地方政府壓力大增？

雖然根據機關事業單位養老保險改革原則，各級財政需同時繳納養老保險金、職業年金，同時不降低當前工資水平。但從已有的改革實踐看，這一設定將導致地方政府短期內面臨巨大財政壓力。不過，對于改革可能帶來的財政壓力，決策層曾多次公開表態稱并無太大問題。

地方壓力大增

今年初，國務院公布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》）。未來，近4000萬機關事業單位工作人員將與企業員工一樣，繳納社會保險。根據相關規定，各級地方政府財政一邊負擔“老人”的退休金，一邊給“中人”和“新人”繳費。

另外，為確保改革順利推進，《決定》還明確規定，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。

對此，人社部社會保障研究所所長金維剛表示，改革以后地方財政的負擔問題肯定是存在的：“現在只是出了一個改革決定，實施細則還沒有出臺。出臺了以后再實行征繳。目前來講，肯定當期征繳的都需要用于當期支付，尤其是機關事業單位養老保險制度改革更多是靠財政，所以這一塊當期肯定不會有積累的，很快就會支付掉。”

金維剛表示，機關事業單位養老保險制度改革主要是靠財政支撐，改革首先涉及公務員，這一群體完全由財政供養，“不管是單位繳費也好，還是個人繳費也好，都要納入財政，個人通過工資制度的配套改革，相應把繳費的因素納入到工資結構里面，提高工資適當由財政承擔。由于各個地方的差異性比較大，特別是很多地方屬于吃飯財政，所以有些地方財政壓力肯定很大。”

事實上，改革前，機關事業單位的養老金不涉及現收的問題，但涉及現付，也就是財政需單列出一筆錢給機關事業單位人員發放退休金；改革之后，養老金制度就變成了一個現收現付制加積累制的混合制度，個人繳納基本養老保險的8%部分以及12%的職業年金成為財政支出的新增部分。

而機關事業單位一旦實施養老保險制度，可能發生的狀況可以借鑒企業養老保險基金建立的狀況。與1997年建立現行城鎮企業基本養老保險時一樣，機關事業單位養老保險改革一定會出現轉軌成本。

“看城鎮企業基本養老保險運行近20年的結果——3萬億元的個人賬戶空賬，就可想象此次并軌后，機關事業單位養老保險必定會是空賬運行。”中國社會科學院世界社保研究中心副研究員張盈華表示：“空賬運行并不可怕，但是從長遠角度看，會留下很多問題。”

而根據《決定》的籌資機制部分，內容雖然并未對機關事業單位養老金資金來源進行詳細闡述，但財政買單的意圖已經非常明顯：各級政府應積極調整和優化財政支出結構，加大社會保障資金投入，確保基本養老金按時足額發放；同時，為建立職業年金制度提供相應的經費保障，確保機關事業單位養老保險制度改革平穩推進。

需要指出的是，由于改革細則尚未出臺，對于各級政府來說，如何真正實現財政兜底依然還存在著諸多現實的困難和問題。

成本相當于全國一年財政收入

自上世紀90年代起，國內部分地區已經陸續開展了機關事業單位養老保險制度改革試點，但從實踐來看，改革仍處在“霧里看花”的狀態。在黑龍江省某市，試點區縣普遍遭遇基金虧空，一些地方個人賬戶資金早被花光，統籌賬戶資金長期不到位，養老保險資金池需要本級財政“注水”才能保障退休人員養老金足額發放。一位基層社保機構負責人表示：“統籌賬戶保險繳費的壓力實際落在區財政上，改革政策出臺前的退休人員開支不從基金支出，在職人員的養老保險卻交到基金，退休的錢還得區里掏。”

此外，由于一些自收自支事業單位和差額事業單位人員多，效益差，一些單位處在“半死不活”的狀態，在職職工開支尚難，更何況繳納養老保險，這部分困難單位員工的養老只能等并軌改革來“接盤”。上述負責人表示，一些自收自支的單位非常困難，甚至存在單位停繳的情況。個別單位200多人欠費十多年，欠款達到千萬以上，“現在只能是退休一個進來一個解決一個。全進來的話，匹配資金誰能拿得起啊？”

實際上，這一問題也引起學術界的擔憂。有專家表示，經過測算，養老金并軌的改革成本可能相當于全國一年的財政收入。如果由地方財力負擔所有改革成本，很可能造成“有錢執行，沒錢就難以執行”的局面。

社科院經濟系博士研究生陸明濤發表的《中國養老金雙軌制并軌改革的成本測算》顯示，假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人員完全執行企業退休標準，則政府機關公務員補繳養老金約需3.9萬億元，事業單位工作人員補繳約需5.2萬億元，共計約9.1萬億元。而2010年全國財政收入約8.31萬億元。

有地方官員認為，如此高昂的改革成本，中央財力尚有壓力，地方財力更無力負擔，“東部經濟發達地區還可以。可像一些中西部地區，地方財政很不富裕，補繳養老金賬戶肯定承擔不了”。

中央財政兜底？

今年1月，國務院出臺了有關推進機關事業單位養老保險制度改革的規定，但是，中國在構建養老體系建設依然面臨諸多難題。

對此，人社部社會保障研究所所長金維剛，現在養老保險基金缺乏投資運營渠道，導致養老保險基金一方面有大量積累，另一方面資金大量貶值，貶值1%，每年就損失幾百億元資產。養老保險基金整體收益率低于通脹率，處于縮水狀態。

現在在養老服務體系建設方面，遠不能適應人口老齡化需要。各地區發展也不平衡，現在資金雖然有結余，主要集中在經濟相對發達的東部地區，中西部地區很多地方已出現嚴重的資金缺口，歷年的累計結余大部分已被消耗。對于出現缺口的地區，主要靠中央財政支持，每年中央的補貼基金數字以千億計。

此外，金維剛還表示，未來我國養老保障體系建設的主要任務，首先是推進機關事業單位養老保險制度改革。二是完善城鄉居民基本養老保險制度，如何使該制度更具保險的性質，是今后完善城鄉居民養老保險制度面對的突出問題。

很顯然，決策層早已預料到養老金并軌之難。對此，《決定》指出，建立健全基本養老保險基金省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。

人社部副部長胡曉義此前也表示：“實際上，現在養老保險的基本制度模式是現收現付，部分積累，主要是代際贍養的模式，工作的一代繳費來供養已經退休的一代。所以實際上不完全是看上去那樣同時籌措兩筆巨額資金，而是可以做財務上的轉化。就現實財政能力而言，我們完全可以安排好現在的在職職工繳費和退休人員養老金發放，目前，財務安排上不存在問題。”

因“并軌”而大幅降低嗎？

有專家認為，財政的拮據可能使得養老保險并軌改革久拖不決，地方政府可能缺乏應有的主動性和積極性。因此，要應對養老保險并軌后帶來的短期財政壓力，必須多管齊下，努力開源節流。

中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南說，養老金雙軌制改革的思路很明確，“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負擔全部改革成本。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文也表示，本次養老金雙軌制改革是“頂層設計”全國一盤棋，“中央轉移支付會解決改革成本問題”。

一位業內資深人士透露，養老金并軌新政推出后，所需要跟進的綜合改革措施還有很多制度缺口，制度設計缺口要遠大于養老金并軌帶來的財政成本缺口，將3700萬人的養老金納入幾億人的社會養老金大池子，這不是個簡單的工程。政策變動之下，以公務員為代表的機關事業單位職工對養老金并軌的心理反應最為強烈。

本刊記者獲悉，在強調“一個統一，五個同步”的養老金并軌文件中，人們恐怕只注意了“一個統一”所帶來的專屬養老金待遇的削減，而忽略了對五個同步的理解，特別是建立機關事業單位的補充養老保險，即職業年金制度，這也是“五個同步”中最大亮點。

根據方案，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，還要為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，合計12%的職業年金與8%的養老金繳費率至少是相互彌補的。建立完善職業年金和推行人事制度改革及彈性薪酬管理，將進一步提升優秀公職人員的待遇。

一位業內資深人士說，養老金并軌不但沒有大幅降低公務員養老待遇，反而提升了養老待遇分配的效率，只要公職人員盡職盡責且提高勞動效率就能夠獲得更高的待遇，符合多勞者高待遇的基本原則。

養老金并軌后，對待遇協調機制的配套措施必須要持續跟進，按照兼顧公平與效率的原則，制定職業年金的計發辦法。同時機關事業單位人事制度進一步從選人、育人、用人、留人機制層面進行深入改革。避免出現職工內外收入倒掛的現象，明確福利項目設置的權限和程序，該有的透明不能少。

據悉，養老金實施并軌后，緊接著就是進一步放低養老基金與資本市場直接對接的門檻，側重實現養老基金投資的市場化、國際化、多元化，建立拓寬穩定、可靠、多樣的養老基金籌集渠道。可以將實業投資和證券投資相結合、權益類投資產品與固定類投資產品相結合、國內外投資相結合，以確保我國養老保險基金持續增長。