回溯 ：十八大國資國企改革政策解析

當前，我國的宏觀經濟正處于增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，在這種背景之下，進行經濟體制改革勢在必行。而國有企業作為經濟體制改革的核心，也在十八屆三中全會之后拉開了新一輪的改革大幕。本文縱觀我國國企改革的發展歷程，從國資監管、國企股權、國企運營三個層面解讀十八大國資國企改革政策。

國企改革走向全面市場化新階段，十八大首次提出“五個第一”

20世紀50年代，第一批國有企業作為政府部門的分支機構或附屬機構而存在，支配企業運營的是行政命令而非市場規律。到1977年前后，這種“社會化大工廠”模式造成了極其嚴重的效率低下問題，以致國家財政赤字連年增加，國企改革迫在眉睫。1978 年的十一屆三中全會標志著中國經濟體制改革的開始。

縱觀國企改革發展歷程，大致可分為五個階段。

1979年—1984年為第一階段，國企改革以放權讓利為特征，以擴大企業自主權為目的。然而在全國推行的過程中， 由于中央缺乏對擴權的約束機制和與之配套的宏觀體制， 財政赤字反

而進一步惡化。

1984年—1993年為第二階段，國有企業開始進行以“兩權分離”為特征的轉換經營機制改革。1984年黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，首次提出“要使企業真正成為相對獨立的經濟實體”。“股份制改革”也在這一階段初露端倪，上海飛樂音響公司在1984 年 11 月向社會公開發行股票， 為實現“兩權分離”提供新的改革思路。

1993年—2002年為以“建立現代企業制度”為主的第三階段，2003年至2012年為以實施戰略性改組為特征的第四階段。1993年11月， 中共十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》，提出國有企業改革的方向是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。在這兩階段， 國有企業數目大幅縮減， 而中央對國有經濟的控制力，也通過重組在國家安全和國民經濟命脈的重要行業和領域中的支柱型企業得到進一步的增強。

經過30年的改革，國有企業產權關系基本明晰， 政企關系得到一定的明確， 管理體制已基本實現向現代企業制度的轉變， 國有企業的經營狀況也有所好轉。但是國有企業在所有權體制、經營效率、管理體制和行業布局等方面都存在不容忽視的問題，而這些問題正是十八屆三中全會以來的這輪國企改革的重點，標志著以“全面市場化”為改革核心的新階段的到來（見圖1）。

十八屆三中全會頒發了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 ， 以“ 擁抱市場、提高國有資本運營效率、 提升國有企業活力” 為核心目標，第一次提出市場經濟的“ 決定性” 作用； 第一次將公有制經濟和非公有制經濟并列提出；第一次提出由管企業、 管資產的思路， 轉向管資本的思路；第一次提出國企按功能定位；第一次提出混合所有制是基本經濟制度的實現形式。 這五個“ 第一次” 反映了國有企業改革在國資監管、 國企股權、 國企運營這三個層面的核心內容（ 見圖 2） 。

國資監管： “ 三三工程”

國有企業改革首先體現在國有資產監管的改革， 在《 決定》 中國企改革最大的理論創新就是提出“ 以管資本為主加強國有資產監督” ， 具體將根據功能進行“ 三種分類” ， 國資監管實現“ 三個轉變” 和建立“ 三級架構” 監管模式，并稱為國資監管的“ 三三工程” ， 使國企改革進入分類分層改革與監管新時期（ 見圖 3） 。

首先， “ 三個轉變” 是指國資監管從“ 工頭” 到“ 老板” 角色的轉變， 從“ 管資產” 到“ 管資本” 管理內容的轉變，從“ 管理” 到“ 監督” 職責的轉變。 具重組等資產組合過渡到管總量、 管效益、管分布的資本運營； 從管企業領導層過渡到管董事會代表； 從管企業實務資產的安全乃至運營過渡到管履行出資人職責機構的監督規則。

其次， “ 三級架構” 是指配合“ 三個轉變” ， 建立“ 管資本” 為核心的三級監管模式， 實現國資經營主體的轉變，即“ 國資委—國有資本投資運營公司—國有企業” 三層架構。 在原有的“ 國資委—國有企業” 兩層架構模式下， 由國資委出資承擔監管人和國有經營者的角色， 而國有企業承擔產業或企業日常經營。 這種二層架構模式下， 政企關系緊密， 國企主要由國資委管理， 其人事任制， 從而形成了國資委集“ 資產權、 治理權、 人事權” 三權合一的局面。

而十八大國企改革突破了國資委的“ 三權合一”局面，模仿新加坡的淡馬錫，通過成立國有資本投資運營平臺， 逐漸建立起以資本運作為核心的三級架構管理模式。 在這樣的模式下， 國資委僅僅是出資人， 以股東身份存在； 設立的國有資本投資運營公司則對下面的企業進行監管， 擁有考核與薪酬分配的權利；而企業則掌握自主經營權（ 見圖 4） 。

其中， 根據功能定位， 國有資本投資運營公司主要分為資本投資公司、 資本運營公司兩類。 其主要區別是在于后者更多的是財務投資， 在一、 二級資本推進國有資本合理流動、 改善國有資本分布結構和質量， 提高國有資本配置效率； 而前者則是以投融資及項目建設為

主， 在實業領域進行戰略投資， 打造和擴展產業平臺， 其主要發展目標是促進產業轉型發展、 推動重要行業的國有企業發展壯大、 承擔國家安全保障任務。通常情況下， 有條件改組為國有資本投資運營公司的對象可基本分為以下六類（ 見圖 5） 。

最后， 三種分類是指基于行業特性及企業功能， 準確定位國有資本的作用，以實現有效監管、 分類推進改革。 國有企業根據功能不同可以分為三類： 一是以企業社會責任優先， 不以利潤最大為目標的公益類企業； 二是成本加合理利潤、在相關派生的經營活動中可以引入充分市場競爭機制的自然壟斷類保障性企業，如水、 電、 電信等基礎網絡設施建設企業；三是營利性質的完全競爭領域的企業。對于不同類型的企業， 應針對其特點及功能選取有針對性的改革方式（ 見表 1） 。

從功能改革的角度總體來看， 十八大國企改革有以下三大趨勢： 其一， 推進國有企業向國家安全和國民經濟命脈業從傳統產業向具有前瞻性、 戰略性的產業轉移。

國企股權： 混合所有制改革的“ 三允許、 三鼓勵”

積極發展混合所有制經濟長期以來一直是國家所提倡的改革方向 ， 也是十八大國企改革的重中之重。 在以往的改革中， 所主張的國有企業混合所有制改革的目標是股份制 ， 但這種操作往往出現兩種結果： 一是國企之間參股 ， 公司制只要求 2 個以上的股東， 沒有要求所有制性質的不同 ， 于是 ， 公司制改革的結果是換湯不換藥 ， 還是純國有公司 ； 二是雖然公司制度的主要形式是有限、 多元的 ， 但是我們往往傾向國有控股 ， 因為我們在政治上， 強調得更多的是國有經濟的控制力。 但是 ， 如果國企通過控制小股東來控制企業 ， 通過控制企業來控制行業 ， 通過控制行業來控制市場 ， 那么這樣的控制力就會使多元化徒有其表 ，名存實亡。

而十八大國企改革則是在先前股權改革的基礎上繼續深入 ， 加大國有壟斷行業混合所有制改造的力度， 以股權資場化（ 見圖 6） 。

本輪混合所有制改革將以“實現三個允許、堅持三個鼓勵”為中心。

“ 三個允許” 是指允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟； 允許國有資本投資項目引入非國有資本參股； 允許混合所有制經濟實現企業員工持股， 形成資本所有者和勞動者利益的共同體。

“ 三個鼓勵” 是指鼓勵發展混合所有制； 鼓勵非公有制企業參與國企改革；鼓勵發展非公有制資本控股的混合所有制企業。

在這一中心指引下，本輪混合所有制改革意圖達到以下三個目的：

其一， 讓自然壟斷行業的企業真正獨立自主經營， 按市場化的規則運作。 例如，雖然各類礦產企業職能通過特許經營權取得礦產資源， 但是， 這類權利的取得不再是國有企業獨享的特權 ， 民營企業也可以申請特許經營權 ， 國企不能利用公權來競爭特許權 ， 且國企獲得特許權后 ， 政府不能隨意干涉企業的事務。

其二 ， 根據不同行業特點實行網運分開、 放開競爭性業務 ， 推進公共資源配置市場化。 目前許多行業都是網運一體 ，如水、 電、 氣等部門 ， 當一家建立了管網 ， 其他企業就很難進來 ， 因此很容易形成行業壟斷 ， 打破這類行業壟斷的最好辦法就是網運分類 ， 國有企業在網管的建設方面控股 ， 而其他可以通過完全市場化來解決 ， 多家供應商的競爭既可以

提高服務質量 ， 也可以降低成本。

其三 ，壟斷。 過去許多行政部門都有一些特許企業和從原有政府職能中剝離出來的部門 ， 經過多年改革 ， 大部分已經脫離母體 ， 變成真正的企業和中介組織 ，但也有一些部門發展緩慢或始終未變 ，新一輪的國企改革也會在此類行業中有所深入。

在混合所有制實現形式上， 根據各省自身的國有企業的情況和特點， 陸續制定了不同的改革方案， 核心可歸納為以下五種思路（ 見圖 7） 。 當然在國有企業不同的發展階段， 混合所有制這五種實現形式常常配合使用， 適合不同的企業。

國企運營： 激發國企活力， 下放經營自主權

企業經營層面的改革依舊是以“ 提高企業的市場化程度” 為中心， 從以下三個方面開展工作。

其一， 健全股東會、 董事會， 完善股權治理結構。 在國資委管資本的背景下， 企業的股東會、 董事會將會成為監管的核心抓手。 因此各企業應加速完善以董事會為核心的治理機制， 強化董事會專門委員會功能； 增加獨立董事或者外部董事的決策權重， 增加其他非國有股東的話語權。

其二， 建立職業經理人制度， 實現人事任命的市場化。 在三級監管結構下， 國資委不管派駐董事、 不管企業領導層， 董事長與總經理需分層管理。 在人事任命方面， 企業可以建立職業經理人制度， 逐步打破 “ 能進不能出” 現象， 做到 “ 能進能退、能上能下” 。 企業職業經理人完全由市場聘任， 不再享受行政級別， 打斷權力尋租。

其三， 建立長效約束激勵制度， 提升企業內部活力， 促進國企效率提升。具體地， 對于市場化聘任的企業管理人員， 應研究建立市場化薪酬協商機制；各企業應積極探索混合所有制企業員工持股辦法。 事實上， 隨著 2014 年 6 月證監會發布《 上市公司實施員工持股計劃試點指導意見》 ， 已經有許多上市公司推出自身的員工持股計劃。

十八大國企改革的推進進程以及難點問題

十八屆三中全會提到積極發展混合所有制、 完善國有資產管理體制、 推動建立現代企業制度等， 為國企改革指明了方向。 之后由國資委帶頭， 計劃分以下三個階段積極推進國企改革（ 見圖 8） 。

概括地說， 自 2014 年起的一至兩年內將把中心放置在設置投資運營公司試點， 三至四年將有序推開， 五至七年全面推進。

首先 ， 國資委將向國資投資運營公司及二級公司逐步移交權力 ， 核心在于把經營權交給二級公司 ， 把對二級公司的考核權和分配權交給投資運營公司。

其次 ， 國有企業實現國企公司治理體制的改革，，即真正落實現代企業制度 ， 讓董事會、 監事會發揮真正的監督制約作用 ， 讓總經理或 CEO 等國企高管扮演各自的角色 ， 建立現代企業制度。

最后 ， 改革人事制度 ， 其主要手段是董事會三項試點 ： 通過高級管理人員選聘 ，熟悉企業和熟悉行業情況的人才得到了任命 ， 有利于企業發展方向的把控 ； 通過業績考核 ， 變對國資委負責為對董事會負責 ， 董事會可以根據實際情況 ， 對企業管理層進行考核 ， 企業管理層的成績易于被肯定 ， 增加了管理層善治的動機 ； 通過薪酬管理制度 ， 改變國企激勵不足的問題 ， 有利于增強國企的效率。

國資委已于 2014 年 7 月宣布啟動“ 四項改革” 試點， 主要涉及國有資本投資公司、 混合所有制、 董事會授權改革和派駐紀檢組等四項改革， 標志著央企改革進入實質性階段。 試點改革的具體內容如下。

截止 2014 年底， 已有 20 個省份出臺國資國企改革方案， 其中混合所有制成為“ 標配” ， 有一半的省份明確了發展混合所有制的時間表和目標。

然而， 在改革的實踐操作中， 仍有四類難點或敏感問題尚需明晰與解決：

其一， 把握混合所有制邊界。為國企引入活力。 此外， 當前在具體行業、 混合比例、 股權結構、 控制權方面尚待細則指導。

其二， 明晰國資委授權邊界。 國資委將如何授權或放權， 授權或放權的內容和范圍、 國資委行使職權的權力邊界等， 尚待細化明確。

其三， 對高級管理人員去行政化。113 家央企中有 53 家的一把手（ 包括黨委書記、 董事長和總經理） 的行政級別是副部級， 去行政化需要壯士斷腕的勇氣。

其四， 實現合理化、 透明化產權交易。 通過實現產權交易的合理透明化，使行政權力對資源配置的干預降到最低， 避免定價不合理等問題， 從而減少對交易各方直接利益的影響， 減少對國資資產保值增值目標的影響。

總而言之， 十八屆三中全會所制定的改革政策逐漸將國有企業推向以“ 全面市場化” 為核心的改革道路， 在國資監管、 國企股權和國企運營三個方面全面制定了國企的改革方向并分階段有效推進， 不斷提升國有資產運行效率和提高國有企業活力。 然而現階段的改革進

程中仍存在困難和不足， 需要以后更多的探索和實踐來完善和推進國企全方位改革。