外觀：從淡馬錫經典模式中能學到什么？

新加坡國有企業概況

新加坡政府經濟實體企業由法定機構和政聯機構組成， 其中法定機構主要以合理價格提供公共性服務， 包括電信局、 港務局、宇航局、 建屋發展局等， 政聯機構完全圍繞經濟目標經營與發展，包括新加坡政府投資公司（ GIC公司） 、 淡馬錫控股有限公司、新加坡國家發展部控股有限公司（ MND 公司） 。

GIC 公司肩負著管理新加坡財政儲備和外匯儲備的使命， 主要是進行海外投資， 保障政府獲得持續的長遠回報； 淡馬錫控制了新加坡的金融、 航空、 電力、電信、 港口、 海上工程等行業；MND 公司主管了城市建設、 土地使用、 環境治理等業務。 壟斷了全國的基礎設施和服務事業， 范圍包括工業區開發， 交通運輸，電話郵政， 廣播電視， 港口機構

及部分醫療保健服務（ 見圖 1） 。

淡馬錫模式的形成與發展

淡馬錫模式概述

隨著新加坡和全球經濟的發展， 新加坡國有控股公司及“ 淡馬錫模式” 在不斷發展演變。 1974 年， 淡馬錫公司正式成立， 新加坡財政部授予其 36 家國聯企業的股權， 其創立宗旨是： 通過有效的監督和商業性戰略投資來培育世界級公司， 從而為新加坡的經濟發展做出貢獻。 在后來的發展歷程中， 淡馬錫隨時代背景不斷調整經營目標， 逐漸形成了現在的“ 淡馬錫模式” （ 見表 1） 。

自創立以來， 淡馬錫保持快速增長，創造了高額的股東回報。 淡馬錫以創造最大股東價值為目標， 不斷探索和完善公司治理模式， 調整投資結構、 產業布局、 企業發展戰略， 公司的管理和經營都取得了良好的業績， 投資組合價值從成立初的 3.54億新元達到目前的 2230億新元（ 見圖 2） 。

淡馬錫由新加坡財政部全資擁有，代表國家經營國有資產， 支配淡聯企業股權。 新加坡財政部、 淡馬錫、 淡聯企業在權利與定位、 職責方面分工不同。新加坡財政局對淡馬錫 100% 控股， 行使其所有權， 是政策制定者和市場監管者， 負責任免淡馬錫董事會成員， 審核

財務報表。 而淡馬錫行使出資人權利，負責人事任命、 投資決策、 資金使用等，具有很大的自主權。 在職責上， 通過企業間重組、 退出或投資增加和實現價值，但不直接進行業務經營。 淡聯公司擁有自主管理商業投資的權利， 追求股東最大的回報， 每年向財政部上繳一定比例的經營利潤， 定期送交財務報告供審閱。

淡馬錫模式內容

在不斷的改革發展中， 淡馬錫模式形成了國有控股公司董事或首席執行官任免機制、 外部監督機制的設定及其權力配置、 全面的管理體系。

1. 國有控股公司董事或首席執行官任免機制

政府作為“ 無為而治” 的投資者，民選總統對淡馬錫公司董事或首席執行官任免擁有最終決策權， 具體人選由董事任命委員會確定。 由新加坡財政部長牽頭成立， 由財政部長、 各部部長及行業專家組成， 財政部長任主席， 但委員會內的各部部長與財政部長是平級而非

隸屬關系。 董事任命委員會不僅要選定控股公司董事， 還要選定控股公司向其子公司派出的董事長（ 見圖 3） 。

2. 國有控股公司外部監督機制的設定及其權力配置

國有控股公司外部監督機制的設定及權力配置， 包括三個方面內容：

（ 1） 預算“ 硬機制” 的構建。 在每個財政年度之前， 每一個政府公司（ 即國有控股公司） 必須向總統提交其預算方案或增加預算方案，并獲得總統的通過。

（ 2） 總審計長財務監督的設置。 總審計署的任務是審計政府部門、法定機構和政聯公司的賬目， 向國會報告審計結果。 總審計長由總統任命， 每屆任期 6 年， 可連選連任。

（ 3） “ 積累儲備金” 安全性保障。 在財政年度內， 任何政府公司必須向總統報告其可能動用積累儲備金的擬定交易。

3. 建立全面的管理體系

淡馬錫的治理結構突出了董事會的決策能力， 同時建立了全面的管理體系。 淡馬錫在全球有 12 個分區， 涵蓋了中國、 東南亞、 非洲、 中東、美洲、 歐洲、 澳大利亞與新西蘭等各個主要地區。

淡馬錫的管理體系中包括董事會、 高級管理和諸多業務部門。 其中高級管理包括戰略、 投資組合及風險管理委員會（ SPRC） ， 脫售和投資高級委員會（ SDIC） ， 高級管理委員會（ SMC） 。 SPRC 負責評估各種影響現有市場和新市場的商機和風險因素， SDIC 負責持續積極管理并打造投資組合， SMC 負責審查與制定整體管理和組織政策（ 見圖 4） 。

淡馬錫高度重視董事會的建立和管理， 將其作為對淡聯企業管控的重要手段。 無論是國有獨資還是國有控股， 淡聯企業均設有董事會， 成員一般不超過 12 人。 董事會一般下設四個專門委員會， 包括常務委員會、審計委員會、 薪酬委員會、 提名委員會。

淡聯企業董事會成員由股東單位人員、 管理層代表和獨立董事三方面組成。 淡馬錫委派的董事是股東董事， 依據情況不同， 數量不盡相同；一級淡聯企業董事會中， 獨立董事均超過半數。 在絕大多數淡聯企業，董事長和總裁職位分別由兩個人擔任。 在董事選聘標準上， 淡馬錫特別強調董事要有商業經驗， 一般如銀行家、 大型上市公司總裁以及豐富行

業經驗的退休前總裁等， 沒有從商經歷的基本不選。

淡馬錫通過“ 積極股東” 的管理方式， 對淡聯企業進行管理。 根據淡馬錫憲章， 淡馬錫實行積極股東的管理方法， 即通過行使股東權利影響屬下公司的戰略方向， 但不具體插手其日常商業運作。 淡馬錫通過“ 一臂之距” 的關聯模式合理放開子公司，一般不干預其決策。 淡馬錫要求子公司在做出重大決策時必須與其溝通， 淡馬錫研究項目的合理性后如有不同意見，將再次與子公司溝通。 針對淡馬錫提出的疑問， 子公司若能做出合理解釋， 淡馬錫會尊重其決定（ 見圖 5） 。

淡馬錫在發展中面臨的挑戰

1. 商業目標與政治背景的沖突無論其怎樣商業化， 終究是以政府為唯一投資者。 淡馬錫在最初進行海外投資時， 曾一度被馬來西亞、 印度尼西亞等鄰國視為“ 不受歡迎的入侵者” 。 多年來， 對淡馬錫海外擴張公開說“ 不” 的也多是來自政府的權威之聲。

為了免受東道國質疑， 淡馬錫自身也做了諸多努力， 不僅主動承諾尊重國際體制與東道國規章， 并且為防止國家主義的消極影響， 發表了三項戰略性聲明： 一是避免購買或取得具有“ 標志性”價值的公司的控制權； 二是期待其他良好的合作伙伴的共同投資； 三是對于敏感性行業僅作小股東。

2. 透明度與國家秘密保護的沖突國有控股公司信息披露問題日漸引起關注， 主要是因為公眾對國有資本投資回報的關心， 淡馬錫公司在法律性質上是一個私人豁免公司， 除了向股東—財政部部長以及民選總統進行信息報送外， 無須對公眾披露其運營情況。淡馬錫公司在 2004 年首次披露了審計報告及一份資產負債表， 但報告并未指明淡馬錫的具體投資情況及其主要董事及高管的薪酬。

3. 營利目的與社會責任的沖突即使新加坡的國有企業盡力實現商業化運作， 但也依舊

存在營利性目標與國有企業所肩負的社會責任之間的矛盾與沖突。

過去幾年里， 淡馬錫雇用了 3500 名員工從事半導體制造業， 但這個雇傭計劃使得其

每年損失 7.8億元。 對于以投資回報率為最高準則的淡馬錫來說， 低回報的制造業本應是剝離的首選， 然而， 剝離所造成的失業人口增加和一系列社會問題卻不得不被新加坡政府所考慮。

“ 淡馬錫模式” 對我國國企改革的借鑒意義

中國與新加坡在經濟發展、國企改革的過程中有一定的共性： 其一， 雖然新加坡信奉經濟

自由主義， 但政府對經濟生活的干預和介入程度非常高， 這一點與我國類似； 其二， 新加坡有70% 以上的居民為華人， 保留了華人的文化傳統和思維模式。 因此， 新加坡的“ 淡馬錫模式” 可以為我國的國企改革產生一定的借鑒意義。

1. 依托現有制度漸進式轉型

不完全依賴私有化方式激活國企機制， 依托既有的制度路徑，先一步漸進轉型， 讓淡馬錫等國有控股公司走出以政聯企業為主體的獨特發展道路， 在促進國有企業市場化經營的同時， 不會擔心國有經濟失去控制力、 影響力和帶動力。

2. 隔離政府的管理職能與股東職能

國有企業經營中， 政府管理職能與股東職能的融合， 極易導致政府公權力的濫用。 國企改革可借鑒新加坡“ 政府 -國有控股公司（ 國有資本運營公司） -國有企業” 的三級經營模式， 由國有控股公司代表政府履行在國有企業的出資人職能； 對國有資產以及國有企業的監督職能則由國務院及各地的國有資產監督管理委員會負責。

3. 充分尊重國有控股公司的獨立性和自主性

明確政府“ 無為而治” 的投資者定位及國有控股公司獨立的商業主體的定位， 通過建立獨立、 高效和專業的董事會及相應的日常管理機構， 并采取董事會中心主義的治理模式， 確保國有控股公司的獨立運作。

4. 平衡商業透明度與國家秘密保護的利益關系

盡力消除政治因素對國有控股公司商業化運作的影響， 合理界定國有企業的社會責任。 淡馬錫在解決此類難題中做出的努力和經驗仍有借鑒之處， 如主動承諾尊重國際體制與東道國規章， 并為防止國家主義的消極影響， 避免購買或取得具有“ 標志性” 價值的公司的控制權等。