從家長評價的視角看地方財政對學前教育的投入

摘 要：幼兒家長參與評價學前教育，對全面了解政府發展學前教育的履職情況有較大的作用和價值。通過調查發現：大部分幼兒家長對當前幼兒園的收費制度能夠接受，“入園貴”問題并不突出；大多數幼兒家長已經意識到，地方政府應在學前教育財政投入中起主導作用，但對政府財政支持學前教育滿意度較低；地方政府財政投入學前教育還存在著公立園建設不足、財政投入不足、財政投入不公平、民辦園收費混亂等問題。地方政府應進一步明確職責，加大對學前教育的財政支持力度，力求投入公平，進行有效監管，保證弱勢幼兒群體的入園權益。

關鍵詞：學前教育；財政投入；家長評價；地方政府

中圖分類號：G610 文獻標識碼：A 文章編號：1009-010X（2015）19-0008-06

一、調查目的

學前教育是基礎教育的重要組成部分，是學校教育和終身教育的起始階段。在許多國家，學前教育被視為一種準公共產品，具有很強的社會福利性質。因此，在我國學前教育理應得到優先重視。

然而，由于種種原因，我國學前教育的基礎還很薄弱。2010年3月，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）指出，學前教育發展要“明確政府職責”[1]，而《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）則提出“地方政府是發展學前教育事業的責任主體”[2]。浙江省自2011年起，通過推行“發展學前教育三年行動計劃（2011—2013年）”、“發展學前教育第二輪三年行動計劃（2014—2016年）”，要求各級政府“切實落實在發展學前教育中的規劃、投入、監管和保障公平等方面的責任” [3]，為解決我省學前教育“入園難”、“入園貴”等問題進行了不懈的努力。

在學前教育的發展中，家長對政府發展學前教育的作為和履職狀況有較為直接的認識和感受。家長參與評價學前教育，雖與政府自身評價維度不同，但家長的評價對全面了解政府發展學前教育的履職情況有較大的作用和價值。家長既是政府學前教育決策的監督者，也是參與政府決策的重要權利主體[4]。因此，在進行《縣域幼兒園財政投入現狀分析與對策研究》的過程中，我們開展了以家長為對象的調查，旨在通過家長的視角分析了解地方政府對學前教育財政投入的問題，并為地方政府發展學前教育提出建設性的意見和建議。

二、調查過程與方法

（一）調查對象

以浙江省臺州市H縣為樣本，分別選取H縣城區、鄉鎮、山區的24所公辦、民辦幼兒園的家長作為調查對象。H縣是浙江省民營經濟較為發達的縣，民辦幼兒園一直占據著該縣的“半壁江山”。因此，本次調查的對象是17所不同規模的民辦幼兒園及5所鄉鎮中心幼兒園，同時還選取了城區的2所大型公立幼兒園。

（二）調查工具

調查采用自編的“幼兒家長調查問卷”進行，問卷共四個維度16個題項。第一維度有4個題項，是對幼兒家長基本情況的了解，如家長的學歷、職業、單位類型等；第二個維度主要是了解幼兒家長對當前幼兒園收費制度的認識及承受度；第三個維度的問題是了解幼兒家長對學前教育經費分擔的認識和態度；最后一個部分是了解幼兒家長對地方政府財政投入學前教育問題的認識和態度。

（三）調查方法

本調查共發放問卷1200份，回收有效問卷1129份，問卷回收率為94.1%。為保證研究的科學性和一致性，調查所獲得的數據采用SPSS17.0統計軟件進行整理和分析。

三、調查結果和分析

（一）幼兒家長基本情況

參與本次調查的幼兒家長文化程度以中專（高中）學歷居多，占比38.4%；大專及以上學歷為次，占比35.1%；初中及以下學歷的占26.5%（見圖1）。幼兒家長所從事的職業，以“企事業單位職工”最多，占38.8%；其次是“個體勞動者”，占比29.6%；再次是“農民”，占比16.4%；“黨政機關工作人員”最少，僅占4.4%。而幼兒家長的就業單位，60%以上是“集體企業或私營企業”。可以說，此次調查的對象都是非常普通的幼兒家長，能夠反映和代表H縣廣大人民群眾對地方政府財政投入學前教育的一些普遍看法。

圖1 幼兒家長的學歷情況

（二）幼兒家長對當前幼兒園收費的看法和感受

1.幼兒園學年收費情況

調查發現，幼兒每學年保育費繳納5001-7000元的幼兒園有三所（占12.5%），都是省一級園；占50%的幼兒園學年需繳納3001-5000元不等的保育費。這樣的收費標準與臺州市有關部門公布的幼兒園收費標準相一致，略低于杭州、寧波等地省一級、二級園的標準，與椒江、路橋等地的同類型幼兒園收費并無大的差異。但是，學年收費低于1500元的幼兒園有一所（占4.2%），這樣低的收費在臺州各縣市區也是為數很少的。學年收費在9000元的也有一所（見表1）。總體來講，民辦幼兒園的收費自由度較大，物價部門也缺乏管控民辦幼兒園收費標準的相應措施。

2.幼兒家長對當前幼兒園收費的看法

調查可見，有81%的幼兒家長對幼兒園當前的收費標準是能夠接受的，甚至有5%以上的家長認為幼兒園的收費“再高些也能承受”。但還是有13.9%的幼兒家長認為收費稍高，只能“勉強承受”（見表2）。說明，H縣“入園貴”的現象并不突出。在家長選擇幼兒園的重要因素排序中，家長也沒有把幼兒園的收費作為一項重要的考慮因素（僅占13.9%），而是把“幼兒園的地理位置”（65%）和“幼兒園的保教質量”（61.5%）分別放在第一和第二的位置。

表2 幼兒家長對幼兒園收費的看法

[看法＼無力

承受＼勉強

承受＼可以承受＼再高些也

能承受＼合計＼人數＼11＼146＼915＼57＼1129＼百分比＼1%＼12.9%＼81%＼5.1%＼100%＼]

（三）幼兒家長對學前教育成本分擔的認識和態度

根據調查發現，幼兒家長對學前教育經費成本分擔的知識較少。如，一部分家長認為，幼兒園收費應考慮教育成本（39.3%）；另一些家長則認為幼兒園不應該按成本收費（38.5%）；還有7.7%的幼兒家長表示不清楚學前教育成本應如何分擔。但是，大部分家長對學前教育中“政府”、“幼兒園的舉辦者或個人”、“家庭”三方如何分擔教育費用還是有著比較一致的認識的。高達70%以上的幼兒家長認為政府應是學前教育經費的主要承擔者，其次是幼兒園的舉辦單位，最后才是家庭或個人（見表3）。

表3 幼兒家長對學前教育成本分擔的認識

[分擔者＼政府＼幼兒園舉

辦單位＼家庭＼不清楚＼合計＼人數＼816＼131＼95＼87＼1129＼百分比＼72.3%＼11.6%＼8.4%＼7.7%＼100%＼]

（四）幼兒家長對地方政府財政投入學前教育的認識和滿意度

1.幼兒家長對地方政府在財政投入中發揮作用的認識

調查發現，大部分幼兒家長都意識到學前教育是政府、幼兒園、家庭三方共同擔負的責任，有56.5%的家長認為政府在學前教育財政投入中應起主導作用。但是，仍然有11.4%的幼兒家長不清楚誰應該在學前教育投入中起主導作用（見表4）。

通過卡方檢測還發現，不同學歷的家長對地方政府在財政投入中所起到作用的存在極其顯著的差異。學歷越高的幼兒家長越認可政府應在學前教育投入中發揮主導責任，學歷在初中及以下的幼兒家長則傾向于不明確誰應起主導性。從家長的職業來看，政府工作人員與教師、醫生等專業技術人員對政府在財政投入中的主導作用有明確的認識，而農民及個體勞動者等學歷較低的從業者，往往更傾向于不明確、不清楚的反應（見表5）。

表4 幼兒家長對地方政府財政投入學前教育的認識

[主導者＼政府＼幼兒園＼幼兒家長＼不清楚＼合計＼人數＼638＼229＼133＼129＼1129＼百分比＼56.5%＼20.3%＼11.8%＼11.4%＼100%＼]

2.幼兒家長對地方政府財政投入學前教育的滿意度

從幼兒家長對地方政府財政投入學前教育的滿意度來看，比較滿意的僅占22.4%，表示一般或不滿意和很不滿意的占到了77.6%（見表6）。調查還顯示，41%的幼兒家長表示地方政府比較重視或十分重視財政投入學前教育工作，但是仍有28.7%的幼兒家長不認可地方政府的作為，認為不重視對學前教育的財政投入。還有高達30.3%的家長“不清楚”地方政府是否重視財政對學前教育的支持（見表7）。

表6 幼兒家長對地方政府財政投入學前教育的滿意度

[滿意度＼很不

滿意＼不滿意＼一般＼滿意＼非常

滿意＼合計＼人數＼85＼240＼551＼218＼35＼1129＼百分比＼7.5%＼21.3%＼48.8%＼19.3%＼3.1%＼100%＼]

表7 幼兒家長對地方政府財政投入學前教育重視程度的看法

[程度＼不清楚＼不重視＼比較重視＼十分重視＼合計＼人數＼342＼324＼288＼175＼1129＼百分比＼30.3%＼28.7%＼25.5%＼15.5%＼100%＼]

經過數據檢測還發現，不同學歷、不同地域的幼兒家長對地方政府財政投入學前教育的滿意度存在極其顯著的差異。從地域來看，城區的幼兒家長滿意度較高，山區反而較低；從學歷看，學歷越高，滿意度越高，反之越低（見下表）。

[＼＼滿意度＼卡方檢驗 ＼學歷＼初中及以下＼32（10.7%）＼P≤0.01＼中專（高中）＼89（20.5%）＼大專＼72（24.8%）＼本科及以上＼38（35.8%）＼地域＼城區＼132（25.4%）＼P≤0.01＼鄉鎮＼58（14.1%）＼山村＼28（14.0%）＼]

我們分析產生這種結果的原因主要有以下幾種：一是鄉鎮及山村學前教育資源匱乏，農民沒有享受到國家財政投入學前教育的福利；二是學歷越低的農民或個體勞動者，他們更需要政府在財政政策上對他們子女的入園成本進行分擔，或提供政策性傾斜，使低收入者也能享受到國家財政政策的實惠。

3.幼兒家長對地方政府財政投入學前教育存在問題的看法

從問卷開放題的檢測結果發現，幼兒家長對地方政府財政投入學前教育存在的主要問題有以下幾個方面：公立幼兒園太少、財政投入不足、財政投入公平問題、小區配套幼兒園建設滯后、民辦幼兒園亂收費、民辦幼兒園收費缺少監管等（見圖2）。

圖2 幼兒家長對地方政府財政投入學前教育

存在問題的看法

幼兒家長反映最大的問題是城區公立幼兒園太少。近幾十年來，H縣城區沒有一所大型公辦幼兒園由政府投資興辦；有限的財政經費基本投向了城區已有的幾所大型公辦幼兒園，長期忽視對民辦幼兒園的扶持和投入。近四年來，地方政府采取獎、補、貼等方式對民辦幼兒園開展了不同程度的財政支持，但是以營利為目的的民辦園的教育成本分擔及收費等問題，卻沒有得到科學有效的監管，出現“高價招生”與“低價競爭”并存的不和諧局面。許多家長認為，造成這些問題的主要原因是，長期以來地方政府“沒有承擔起學前教育的責任”，“監管制度缺失”，“監管措施不力”。

四、幼兒家長對財政投入學前教育的愿望和建議

根據家長的意見和建議，結合當前我國學前教育財政投入存在的問題，針對地方政府發展學前教育的現狀，我們提出如下建議：

（一）明確政府職責，強化地方政府責任

《中華人民共和國教育法》規定，中等以下的教育（其中包括學前教育）由地方政府管理。國務院13號文件則進一步明確了地方政府的職責，地方政府承擔著發展學前教育事業和提高學前教育質量的雙重責任[5]。具體來講，地方政府的主要責任除了要重視學前教育質量的提升以外，就是加大財政投入[6]。

浙江省人民政府辦公廳關于“第二輪三年行動計劃（2014—2016年）”的通知指出，市、縣政府對發展當地學前教育負主要責任，承擔本區域學前教育事業的規劃責任、投入責任、監管責任和推進均衡服務的責任。學前教育投入以區、縣（市）財政為主，各區、縣（市）要將學前教育經費列入財政預算，新增教育經費要向學前教育傾斜。“臺州市學前教育發展三年行動計劃（2011—2013年）的通知”明確表示，堅持實行縣級政府統籌、鄉鎮政府管理為主、各有關部門分工負責的學前教育管理體制。特別是鄉鎮政府要承擔起發展學前教育的主要責任，負責經費籌措，園所建設，改善辦園條件，推進多種形式的學前教育服務。

地方政府只有明確了自己在學前發展中的責任，才能有的放矢地在財政投入學前教育中出政策、出措施、出策略，做好公共財政服務學前教育發展的工作。

（二）加大財政投入，大力發展公辦園所

財政投入是學前教育發展事業發展的保障，加大財政投入是加快學前教育事業發展的關鍵。要解決“入園難”問題，其中一個重要的對策是加大、加快對大型公立幼兒園的新建和興辦，以滿足廣大人民群眾對優質學前教育資源的迫切需求，為更多的幼兒帶來優質教育的福利。就當前的現狀來講，只有大力發展公辦園所，實現以公辦園為主的學前教育發展態勢，才能帶動民辦園的健康發展，從而造就學前教育良性循環發展的環境。

在這一方面杭州市在落實政府財政投入學前教育開了立法先河，可供各縣市區參照。杭州市曾先后出臺了《杭州市學前教育促進條例》和學前教育“1+4”新政，以法律的形式規定各級政府要將學前教育納入公共財政支撐的保障范圍，確保財政投入的到位和投入總量。當前，在一些西方發達國家，政府采用立法的形式規定了地方政府應分擔的幼兒教育比例。如，挪威政府規定公辦幼兒園成本分擔的比例是：州政府補助36.2%，地方政府補助27.9%。對私立幼兒園成本分擔的比例則是：州政府補助39.3%，地方政府補助8.2% [7]。

因此，我們應立足于各縣市區的實際情況，分階段提高學前教育的財政投入，爭取早日趕上甚至超過世界先進水平。

（三）建立監管機制，保障財政投入公平

公共選擇理論中有一個可供學前教育財政投入政策借鑒的可行性思路，即“經濟人假設”。它的引申意義是，若要政策符合公共利益的最大化要求，就必須建立一套能夠約束和監督決策者的有效機制，否則，決策就有可能偏離公共利益的軌道。而學前教育財政經費的惠及面取決于已有財政投入的規模和范圍、公平和效率、社會的認同度等因素。

要保障學前教育財政投入的公平、合理，必須建立一套科學的監管體系。公共財政投入學前教育，一方面要顧及公立幼兒園和優質幼兒園的可持續發展，另一方面要對一些辦園條件較差的民辦園進行適度的財政政策傾斜，幫助民辦幼兒園由弱變強、由小變大，使弱勢幼兒園得到應有的發展，實現公共財政投入的“公民一體化”。地方政府亦可將學前教育經費單列，每年通過考核的形式對達到政府辦園標準的幼兒園進行財政補助或獎勵，從而促進學前教育事業向著健康、合理的方向發展。

同時，要把好監管、監督的關口，確保財政投入投到該投的地方，使投入的資金落到實處，成為促進幼兒發展的“加油泵”。

（四）實施多項舉措，關照弱勢群體利益

在調查中，許多家長表示幼兒園的收費應按家庭狀況酌情收取，并適當減免低收入家庭、單親家庭、流動人口等處境不利幼兒的費用。在對幼兒園的調研中，部分幼兒園也采取了諸如對父母不全、下崗職工、特殊困難、殘疾幼兒等減免或全免保育費的措施。

地方政府也可以借鑒中國香港、臺灣等地區實施的“教育劵”制度，保證弱勢群體兒童能夠上得了幼兒園，實現教育公平。浙江鎮海霞浦鎮曾為轄區內的500名兒童每人發放360元的教育劵，由家長自主選擇星級幼兒園使用，幼兒園再憑劵到區、鎮換取等值的補助，也不失為一項保證學前教育就讀公平的好舉措。一方面，激發了幼兒園間的公平競爭，另一方面促使幼兒園規范辦園，注重提高自己的辦園美譽度。

此外，對一些學前教育發展比較滯后的鄉鎮、山區幼兒園，可以實施補償性投入。對農村留守兒童給予特別關注，可直接將入園資金發到該類家庭，保證他們能和普通幼兒一樣正常入園就讀，在源頭上縮小城鄉差距，促進學前教育均衡發展。

參考文獻：

[1]國務院.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[EB∕OL].http：∥www.moe.edu.cn∕publicfiles∕business∕htmlfiles∕moe∕moe-177∕201008∕93785.html.

[2]國務院.國務院關于當前發展學前教育的若干意見（國發[2010]41號）.[EB∕OL].http：∥www.moe.edu.cn∕publicfiles∕business∕htmlfiles∕moe∕moe-177∕201011∕111850.html.

[3]浙江省教育廳.浙江省人民政府關于印發浙江省發展學前教育三年行動計劃（2011-2013年）的通知.[EB/OL].http：//www.zjedu.gov.cn/news/20299.html.

[4]丁 靜.家長視角下的幼兒園教育質量評價研究[D].成都：四川師范大學，2012.5～6.

[5]劉占蘭.發展學前教育是各級政府義不容辭的責任——國家中長期教育改革與發展規劃綱要對政府責任的確定[J].學前教育研究，2010，（11）.

[6]沙莉，龐麗娟，劉小蕊.通過立法強化政府在學前教育事業發展中的職責——美國的經驗及其對我國的啟示[J].學前教育研究，2007，（2）.

[7]蔡迎旗，馮曉霞.論中國幼兒教育財政投資體制的重構 [J].教育研究與實驗，2006，（2）.