行政許可語(yǔ)境中幾個(gè)法律術(shù)語(yǔ)問題分析

摘 要：《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》（國(guó)務(wù)院令第638號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕19號(hào)）兩個(gè)文件下發(fā)，使得行政審批項(xiàng)目成為諸多行政部門2015年工作要點(diǎn)，行政審批項(xiàng)目改革刻不容緩。本文通過論述審批、行政審批、行政許可、非許可審批幾個(gè)概念解析，明確現(xiàn)有一些行政執(zhí)法人員執(zhí)法誤區(qū)，規(guī)范執(zhí)法工作。

關(guān)鍵詞：審批 ；行政審批；行政許可；非許可審批

國(guó)務(wù)院法制辦結(jié)合國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)從2000年開始行政許可法的起草、調(diào)研和論證工作，并與2004年正式實(shí)施。《行政許可法》的實(shí)施，一方面以法律的形式確定了許可的范疇，另一方面也在立法和實(shí)施層面帶來了審批、行政審批、行政許可、非行政許可審批等概念的混淆。 尤其是在《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》（國(guó)務(wù)院令第638號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕19號(hào)） 兩個(gè)文件的下發(fā)之后，將行政審批改革工作推向一個(gè)新的高潮，然而通常會(huì)有人將“審批”等同于“行政審批”，認(rèn)為兩者是相同的概念，其實(shí)不然。依據(jù)《辭海》釋義“審批”有審核、批準(zhǔn)之意，通俗講就是對(duì)某種事項(xiàng)進(jìn)行審查，判定其是否符合要求的一種活動(dòng)。審批的范圍要大于行政審批，常見的有銀行對(duì)貸款人貸款條件的審批、學(xué)校對(duì)適齡兒童入學(xué)條件的審批、某公司對(duì)應(yīng)聘人員應(yīng)聘條件的審批等等。“行政”則有掌握國(guó)家政權(quán)、管理國(guó)家事務(wù)之意。行政審批可理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人提出的申請(qǐng)進(jìn)行審查，準(zhǔn)許其從事某種活動(dòng)的行為。由此可見，行政審批是作為審批的一個(gè)屬概念存在的，審批包含行政審批和其他審批項(xiàng)目。

明確了審批和行政審批的區(qū)別之后，我們來看行政審批、行政許可、非許可審批的區(qū)別。

一、行政審批、行政許可、非許可審批的基本概念

1.行政審批

行政審批包括內(nèi)部行政審批和外部行政審批。內(nèi)部行政審批依據(jù)《行政許可法》第三條第二款“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批……”是一種內(nèi)部行政行為。外部行政審批是指行政機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)，經(jīng)過依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。通常對(duì)三者概念的混淆主要是將“外部行政審批”同“行政許可”“非許可審批”混淆，因此下文中所說的“行政審批”若無特別說明則指“外部行政審批”。

2.行政許可

行政許可，依據(jù)《辭海》釋義，“許可”有答應(yīng)、準(zhǔn)許、許諾的意思。依據(jù)《行政許可法》第二條“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。” 2001年，中國(guó)加入世貿(mào)組織為了適應(yīng)入世要求采取審批制度改革，國(guó)務(wù)院成立審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)之前的行政審批項(xiàng)目作出清理，引入行政許可的概念，制定《行政許可法》。

3.非行政許可審批

非行政許可審批（下文簡(jiǎn)稱“非許可審批”）這一概念據(jù)查閱最早是國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、監(jiān)察部副部長(zhǎng)李玉賦在接受《瞭望新聞周刊》的專訪時(shí)提回答經(jīng)過改革后剩余的近1900項(xiàng)審批項(xiàng)目如何處理時(shí)說，“有約500多項(xiàng)審批項(xiàng)目，屬于內(nèi)部行政行為，涉及政府多方面的管理事務(wù)。這些項(xiàng)目盡管不在《行政許可法》的調(diào)整范圍之內(nèi)，但卻是政府實(shí)施管理的必要措施和手段，其中有不少審批事項(xiàng)涉密程度高，政治性和政策性強(qiáng)，關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定。這部分項(xiàng)目擬以非行政許可的審批項(xiàng)目，以內(nèi)部文件的方式予以保留”。從李玉賦當(dāng)時(shí)的講話看，非行政許可的審批項(xiàng)目指的應(yīng)是內(nèi)部的行政審批事項(xiàng)。[1]

二、理論層面行政許可、行政審批、非許可審批的關(guān)聯(lián)

以上的概念敘述，表面上看起來行政審批、行政許可、非許可審批三個(gè)概念之間似乎沒有什么糾葛。

行政審批等同于行政許可，其成立都必須同時(shí)滿足一下條件：1.主體是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)組織；2.都是以當(dāng)事人申請(qǐng)而進(jìn)行的行政行為；3.存在的前提都是某事項(xiàng)被國(guó)家所限制。除此之外其所具備的特征以及在具體申辦中的流程都大體相似，事實(shí)上在《行政許可法》制定之初，在行政許可與行政審批概念關(guān)系的眾說紛紜之中，制定者也是采用了這一觀點(diǎn)，一錘定音將行政審批和行政許可統(tǒng)一起來。

至于非許可審批，依據(jù)李玉賦在接受《瞭望新聞周刊》的專訪時(shí)所言起就是一種內(nèi)部行政行為，等同于我們上文所提及內(nèi)部行政審批。

和上文中提及的審批和行政審批的關(guān)系結(jié)合起來，行政審批、行政許可、非許可審批幾個(gè)概念之間的關(guān)系清晰明了，如圖所示：

然而事實(shí)并非如此，在《行政許可法》的貫徹實(shí)施過程中，在《行政許可法》的實(shí)施和執(zhí)行中，行政審批與行政許可兩個(gè)概念之間出現(xiàn)了分離的傾向，大量的行政審批不斷從行政許可中分離出來。同時(shí)，非許可審批一詞的內(nèi)涵和外延也不斷得到擴(kuò)大，已超越了期之前所說的內(nèi)部行政審批的含義，甚至在某種程度上包含了一些行政審批同行政許可調(diào)整同一范疇。

除此之外需要說明的是，在日常時(shí)間中，通常會(huì)看到核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、審核、同意、備案等一些詞語(yǔ)，他們與行政審批或者行政許可的關(guān)系也時(shí)常迷惑大家。嚴(yán)格意義上說不能單憑字眼判斷其是審批項(xiàng)目還是行政確認(rèn)或者其他行政行為，在遇到此類字眼時(shí)，要結(jié)合其所規(guī)定項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來判定其性質(zhì)。

三、行政審批、行政許可、非許可審批的混淆使用

從表面上看三者之間并無多大的糾葛，十分容易區(qū)分，其實(shí)不然。在實(shí)踐中將其混淆使用的現(xiàn)狀十分常見，就其原因主要有以下兩點(diǎn)：

1.立法上的不規(guī)范

在《行政許可法》制定之時(shí)，制定者采取了行政許可等同于行政審批概念這一學(xué)說，試圖通過《行政許可法》的制定平息這對(duì)概念的紛爭(zhēng)。而然《行政許可法》實(shí)施之后一系列規(guī)章或者規(guī)范性文件的出臺(tái)打破了這一局面。

《行政許可法》與2004年7月1日開始正式實(shí)施，緊接著國(guó)務(wù)院與2004年7月1日以及2004年8月2日下達(dá)了《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院令第412號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)發(fā)辦[2004]62號(hào)）兩個(gè)文件。這兩個(gè)文件的下發(fā)打破了《行政許可法》所設(shè)定的最初理想狀態(tài)。兩個(gè)文件的主要內(nèi)容類似總結(jié)歸類大概為以下三層意思：

（1）由現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可（行政審批）項(xiàng)目，依法繼續(xù)實(shí)施。

（2）對(duì)于規(guī)范性文件設(shè)定的行政審批項(xiàng)目，確需保留并符合《行政許可法》規(guī)定，予以保留并設(shè)定許可共500項(xiàng)。

（3）對(duì)其余審批項(xiàng)目，根據(jù)現(xiàn)階段的需求經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，將其中的211項(xiàng)設(shè)定為非許可審批主要是內(nèi)部事項(xiàng)，暫予保留。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步取消或調(diào)整。

有此看出：其一、之前國(guó)務(wù)院所屬各部門的行政審批項(xiàng)目，一部分符合《行政許可法》劃歸為行政許可，這其中包括之前法律法規(guī)規(guī)定的以及規(guī)范性文件中規(guī)定的得到國(guó)務(wù)院肯定的審批項(xiàng)目；另一部分行政審批中涉及國(guó)家管理內(nèi)部事務(wù)并得到國(guó)務(wù)院認(rèn)可的211項(xiàng)審批項(xiàng)目稱之為非許可審批，這樣就還剩下一部分之前由法律法規(guī)定規(guī)定的但又不屬于行政許可和非許可審批范疇的審批項(xiàng)目。其二、在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非許可審批項(xiàng)目的通知》這一通知同所列的211項(xiàng)非許可審批項(xiàng)目中包括：“重要行業(yè)、重要領(lǐng)域、重大項(xiàng)目和基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度特大型企業(yè)集團(tuán)（不含外商投資企業(yè)）的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、專項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃審批”、“（流動(dòng)人口）暫住證核發(fā)”等審批事項(xiàng)，而這些事項(xiàng)顯而又不屬于內(nèi)部行政審批范疇，文件前后矛盾。

2.實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

實(shí)踐中在立法層面上經(jīng)常看到行政許可與行政審批混淆使用的文件還有很多，例如審批的字眼代替混淆適用“行政審批”和“行政許可”概念的現(xiàn)象，例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于第五批取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)[2010]21）其內(nèi)容中的一項(xiàng)卻是“有關(guān)取消113項(xiàng)行政許可目錄”。

原本行政審批、行政許可、非許可審批這三個(gè)概念就容易混淆，執(zhí)法人員若不去深究很難弄清楚他們之間的內(nèi)涵與外延，而目前立法上這種不統(tǒng)一的現(xiàn)狀又更加加劇了這種局面的產(chǎn)生。一方面，《行政許可法》從法律的層面對(duì)審批項(xiàng)目作出規(guī)范，其設(shè)定和實(shí)施環(huán)節(jié)都較為嚴(yán)格，一些行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避《行政許可法》的調(diào)整，將本應(yīng)屬于行政許可的項(xiàng)目以行政審批或非許可審批甚至備案、審核、認(rèn)可等字眼取代；另一方面，由于目前沒有一個(gè)較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)三者作出區(qū)分，立法層面的混亂導(dǎo)致了一些行政機(jī)關(guān)將本應(yīng)屬于行政許可的審批誤認(rèn)為是行政審批或者非許可審批。

通過上述分析解讀，將用圖表來表示三者之間的關(guān)系：

四、混淆的法律后果

立法的不規(guī)范直接導(dǎo)致了實(shí)踐中的不統(tǒng)一，這種混淆適用的現(xiàn)象帶來的弊端無論從相對(duì)人角度還是從行政主體角度來看都是不可避免的。

1.當(dāng)事人角度的法律后果分析

“審批”一般禁止為前提，以個(gè)別解禁為內(nèi)容。即在國(guó)家一般禁止的前提下，對(duì)符合特定條件的行政相對(duì)方解除禁止使其享有特定的資格或權(quán)利，能夠?qū)嵤┠稠?xiàng)特定的行為。“審批”的直接后果就是賦予申請(qǐng)人某種權(quán)利，使得申請(qǐng)人能夠在相對(duì)禁止的環(huán)境中從事某項(xiàng)活動(dòng)。行政審批、行政許可、非許可審批三個(gè)概念的混用一方面使得相對(duì)人在申請(qǐng)的過程中權(quán)利受限，另一方面使得當(dāng)事人在權(quán)利被侵犯時(shí)得不到有效的救濟(jì)。

2.行政主體角度的法律后果分析

行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織作為實(shí)施主體，無論是故意的“混淆”即將“行政審批”“非許可審批”作為避風(fēng)港逃避《行政許可法》的調(diào)整范疇，還是過失的“混淆”，都會(huì)或多或少的侵犯到相對(duì)人的合法權(quán)益，一方面會(huì)在訴訟中處于不利地位，另一方面不利于行政管理的實(shí)施。

五、當(dāng)前形勢(shì)下的應(yīng)對(duì)

1.規(guī)范立法

《行政許可法》第十四條第十五條規(guī)定，只有法律、法規(guī)才可以設(shè)定行政許可，因此行政機(jī)關(guān)在設(shè)定“審批”“非許可審批”或者其所謂的“登記”“備案”等一些事項(xiàng)時(shí)，要嚴(yán)格遵守《行政許可法》，不可將本應(yīng)屬于行政許可范疇的事項(xiàng)變相處理。

2.嚴(yán)格執(zhí)法

“行政審批”的適用領(lǐng)域非常普遍、適用范圍非常廣泛，其性質(zhì)又不明確，既有內(nèi)部行政審批又有外部行政審批，既有歸為許可類的行政審批又有處于許可和非許可審批之外的審批項(xiàng)目，因此很難明確的說明某一個(gè)審批項(xiàng)目到底是屬于行政許可、行政審批或者非許可審批。但是需要明確的是，無論是非許可審批還是處于行政許可之外的審批項(xiàng)目，都是一個(gè)過渡階段，最終要走向行政許可統(tǒng)一的局面。這就要求行政主體在實(shí)施過程中，無論其屬于哪個(gè)性質(zhì)的審批，都從嚴(yán)執(zhí)法，嚴(yán)格依照《行政許可法》的規(guī)定要求自己。這樣既有利于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利又能規(guī)范自身的行為避免日后處于不利地位。

3.建立相對(duì)人監(jiān)督機(jī)制

在設(shè)定和實(shí)施層面行政主體要力爭(zhēng)做到規(guī)范立法嚴(yán)格執(zhí)法，把握行政審批、行政許可、非許可審批的內(nèi)涵和外延。嚴(yán)格律己的同時(shí)接受相對(duì)人的監(jiān)督，例如將審批或者許可項(xiàng)目公開，聽取相對(duì)人意見，從自律和他律的角度雙重把握，建立完善的立法和實(shí)施機(jī)制。

注釋：

[1]王克穩(wěn)，載于《中國(guó)法學(xué)》，2007年第四期.

作者簡(jiǎn)介：解穎（1987—），女，漢族，就職于天津出入境檢驗(yàn)檢疫局法制處，畢業(yè)于西北政法大學(xué)行政法專業(yè)。