新型城鎮化背景下重慶城鎮保障性住房管理研究

梁平　樊佳??

摘要：

隨著新型城鎮化的快速推進，到2020年重慶市將達到70%的城鎮化率，800萬的農業轉移人口涌入城市，城鎮保障性住房增長速度將無法滿足其住房需求。對新型城鎮化背景下重慶市保障性住房的現狀和問題進行分析，從而提出完善保障性住房管理的建議。

關鍵詞：新型城鎮化；保障性住房；公租房

中圖分類號：F292文獻標志碼：A文章編號：

10052909（2015）02016905

新型城鎮化是將傳統追求城市規模擴大、空間擴張改變為提升城市文化、公共服務等，不僅是城市建設，也是提高質量，更是深化改革。隨著新型城鎮化快速推進，大量人口涌入城市，住房需求居高不下。針對日益嚴重的中低收入居民住房困難問題，保障性住房建設成為新型城鎮化一項有效政策。重慶市政府一直高度重視保障性住房建設，不斷加大建設和投資力度，取得了較好的成果。重慶新型城鎮化發展規劃指出，到2020年重慶市要達到70%的城鎮化率，那么將有約800萬農業人口進城，按照目前城鎮保障性住房增長速度，根本無法滿足新轉入市民的住房需求。對此，文章分析了新型城鎮化推進過程中重慶市保障性住房的現狀和問題，提出了完善保障性住房管理的建議。

一、重慶市城鎮保障性住房現狀分析

1992年1月重慶市實施房改方案，主要涉及公房租金和公房出售，隨后出臺的《重慶市公有住房出售管理辦法》提出逐漸實現公房私有化，從此開啟了重慶市城鎮住房保障制度的建設歷程。20多年的城鎮住房改革，重慶市逐漸建立起“低端有保障、中端有市場、高端要約束”的城鎮住房供給體系，相應地形成了“5+1”的城鎮保障性住房模式[1]。其中，“5”是指重慶舊有的“廉租房”、“經濟適用房”、“危舊房和棚戶區安置房”、“城中村安置房”、“農民工公寓”，“1”是指新制度“公共租賃房”。

（一）廉租房

廉租房[2]是指政府以租金補貼和實物配租的方式，向符合城鎮居民最低收

入且住房困難的家庭提供的社會保障性住房，只租不售。為解決低收入家庭住房困難問題，2002年重慶市出臺了《關于印發重慶城鎮廉租房保障辦法（試行）的通知》，次年開始在主城實行廉租房試點，2003-2011年重慶市廉租房狀況如表1。之后規模持續擴大，2006年從主城擴大到區縣，全市共有約0.7萬戶家庭享受廉租房保障。2011年，廉租房全部納入到公租房體系，截至年底全市共實施廉租房22.24萬套。廉租房制度的實施一定程度上解決了低收入群體住房問題，為納入公租房體系奠定了良好基礎。

（二）經濟適用房

經濟適用房是指縣級以上由開發建設單位負責組織實施建設，向城鎮中低收入家庭限價出售的微利商品房。在取消單位集資建房的條件下，1997年9月，重慶市《關于進一步深化城鎮住房制度改革意見》提出建設經濟適用房，2003-2009年重慶經濟適用房發展狀況如表2。2003年經濟適用房成交面積僅2.9萬平方米，

314套。2007年成交面積和套數均達到交易最高峰，約是2003年的81倍和75倍。2008年經濟適用房出現下滑趨勢，住房分配不公、“夾心層”擱置、價格高漲等問題凸顯，重慶市政府決定停止供應經濟適用房，繼而建設公租房來解決中低收入群體的住房困難問題。

（三）危舊房和棚戶區改造安置房

1.危舊房改造安置房

2000年重慶市開始危舊房改造工程，當年完成危舊房改造50萬平方米。隨著城市的快速發展，危舊房改造速度也大步加快。2008年重慶市政府啟動舊房拆遷改造三年計劃，并在2010年超額完成1200萬平方米改造任務，惠及住房困難群眾55萬人。2011年3月正式實施《重慶市城鎮房屋解危改造規劃管理辦法》，明確劃分了城鎮房屋危舊房改造的適用范圍。從此，重慶市危舊房改造步入制度性軌道。2013年《重慶市人民政府關于推進主城區城市棚戶區（危舊房）改造的實施意見》，計劃五年內徹底完成主城棚戶區（危舊房）改造567萬平方米，涉及居民7.21萬戶，其中需要整體拆除區域522萬平方米（約6.32萬戶），需修繕加固及改擴建類區域45萬平方米（約0.89萬戶）。

2.棚戶區改造安置房

2004年，重慶市首次對1 815戶棚戶區住房進行改造。2008年啟動了以萬盛（南桐）為試點的煤礦棚戶區改造工作，當年完成煤礦棚戶區改造35.48萬平方米。 2009年，開啟了綦江（松藻）、北碚、榮昌（永榮）、九龍坡（中梁山）、合川（天府）、永川等地區的煤礦棚戶區230.8萬平方米的拆遷，共計完成約5.1萬戶。截止到2011年底，煤礦棚戶區改造累計完成233.99萬平方米，約42 818戶，新建安置房面積93.39萬平方米，完成工礦棚戶區改造1 100戶。

（四）城中村改造安置房

城中村是城市化進程中特有的現象，2008年《重慶市主城區城中村改造規劃》提出，“整體改造，提升城市形象”，將61個城中村劃定為22個改造區，改造面積852.26萬平方米。2009年城中村改造正式開始，改造面積達269萬平方米。接著，啟動53個城中村征地拆遷，2012年城中村改造范圍內房屋全部拆遷，住房安置人員達29 558人，占計劃目標的123%。城中村改造改善了居住條件，提升了城市品質，推進了城鎮化進程。

（五）農民工公寓

隨著農民工數量的不斷增長，政府對農民工越來越重視。2005年重慶市南岸區采取“政府投入、社區管理、市場運作、以寓養寓”的模式，首次建立了7個被稱為“陽光公寓”的農民工公寓，投資約250萬人民幣，建設面積達19 500平方米。接著，2007年渝中區建立了8個農民工集中居住區，可容納1 700名農民工，建筑面積達6 000多平方米。隨后，主城主要農民工集聚區開始利用廢棄樓改造農民工公寓，2009年底約80萬平方米的農民工公寓建成。之后農民工公寓納入到公租房體系中。

（六）公租房

公租房全稱公共租賃房，是指政府投資并提供政策支持，限定套型面積和按優惠租金標準向符合條件的家庭提供的保障性住房。2009年底在全市經濟工作會議上，市政府提出建設公租房，務必解決“夾心層”的住房問題。2010年1月14日重慶市政府決定，進一步加大保障住房體系建設，在全國率先推出公租房保障。2011年4月16日，首個公租房項目——民心佳園正式簽約入住。截止到2014年6月30日，重慶市主城區公租房共完成8次搖號配租，惠及15.3萬戶，其中超過四成的公租房配租給進城落戶的農民工。2010-2014年重慶市公租房開工面積及主城區配租情況如表3。

舊的廉租房、經濟適用房和農民工公寓已納入到公租房體系，危舊房和棚戶區改造安置房涉及居民較少，城中村改造安置房進程緩慢，公共租賃房已成為重慶市保障性住房的主力。2013年，保障性住房建設中公共租賃房約占90%以上。公租房無收入、戶籍限制的準入門檻和多層次的戶型類型，著實解決了“夾心層”住房問題，一定程度滿足了住房保障需求。重慶市新型城鎮化發展規劃指出，到2020年，主城區常住人口將達到1 000萬人，約有800萬的農村居民涌入城市，必然給保障性住房建設帶來巨大壓力。從目前重慶市公租房建設的實際情況來看，在建以及規劃建設公租房僅能滿足約40萬人保障性住房需求，公租房的供給和需求存在巨大差距。

二、重慶市城鎮保障性住房管理存在的問題

以公租房為主體的重慶城鎮保障性住房建設一直走在全國前列，自2010年以來，重慶市保障房累計開工建設總量6 000萬余平方米，惠及約100萬人。但是隨著新型城鎮化快速推進，加上城鎮保障性住房處于探索階段，在運行過程中存在許多急需解決問題。

（一）投入大，收益小

政府對公租房的投入主要包括公租房土地、公租房建設和相應貸款利息投入。目前重慶市公租房土地由政府免費劃撥，要達到5 000萬平方米的公租房面積，需要劃撥土地37 500畝[3]。重慶市公租房“控制容積率不超過3.8%，綠化面積率達到35%左右，公建配置的建筑面積達到10%，裝修標準拎包入住標準”，這樣的要求決定了公租房建設成本較一般商品建設成本要高，大概2 500元/平方米，建設費用約1 250億元。按照80%的建設資金由政府采用貸款的形式，將產生約1 000億元的貸款，根據目前商業銀行3到5年的貸款利息年利率6.9%計算，重慶市政府每年將要承擔約69億元的利息。此外，無償劃撥的土地無法在市場進行交易，政府也無法獲得出讓土地的財政收益。

為解決財政投入過大的問題，重慶市政府通過收取租金平衡利息、商業配套和公租房出售所得收入償還本息[4]。2014年重慶市公租房標準是平均10元/平方米，按照5 000萬平方米的住房面積，90%的入住率，全部租金收入約45億元。公租房銷售是針對5年期滿后，符合條件的租戶可用“公租房原價和利息”的政策購入自己居住的公租房。據有關人士預測，屆時將有1/3儲存公租房出售，加上商業配套，收益將達到400億元。重慶市公租房第一批住戶于2011年入住，因此對于能夠售賣的房屋預期到2016年才能實現變現收入。

（二）融資方式單一，平臺缺失

重慶市公租房建設資金來源有直接財政收入和政策優惠兩種。政府作為公租房唯一投資主體，30%的建設資金由政府投入，即現金撥款和儲備金劃撥；70%的建設資金靠政府架構的國有融資平臺貸款所得，即通過銀行貸款、基金融資、保險融通等方式籌集資金。數據顯示，2013年重慶市[5]公租房資金來源為中央和地方財政籌資443億元、銀行貸款302億元、公積金貸款30億元、社保基金委托貸款45億元、發行債券50億元。由此可知，重慶公租房建設過分依賴政府投資和貸款融資方式，政府債務壓力明顯。隨著金融市場的波動，若發生利率上浮的情況，政府定會受到更大投資壓力和債務包袱。

以銀行貸款為主的社會融資方式，很難滿足未來大量公租房建設資金的需求。對公積金支持公租房住房建設還處于試點階段，社保資金尚未發揮作用。公共租賃房沒有自己獨立的融資平臺，僅僅依靠2011年新成立的保障性住房融資平臺，還不具有發行企業債券的資格。此外，投資平臺運營風險大。而由政府主持的投資平臺，容易導致政府和房屋管理企業之間權責不清。

（三）準入審核不完善，退出監管不到位

2008年，重慶市按照國務院相關政策指導開始建立住房檔案和收入信息系統。系統信息不健全導致公租房申請的準入資質審核受限，無法準確界定住房保障對象。“兩級審核、兩次公示”雖然程序簡單、過程短，保障居民能及時入住，但也增加了制度執行流于形式的風險。目前，對于公租房承租人的審核都是基于申請人提供的資料，而且社會監督作用有限，難以避免弄虛作假的騙房行為發生。

此外，公租房的退出機制不嚴、監管力度不足及操作章程不合理，導致出現“尋租”和搭便車行為。執法部門對于違規行為并不能申請強制執行，違規行為難以得到相應懲罰。雖然有諸如“依法追究責任、申請人民法院強制執行”等規定，但是除惡意欺詐行為實施法律制裁外，最嚴厲的也不過是取消其租賃資格或提高租金。

（四）法律規范不完善，制度不健全

從中央到地方政府，一直高度重視保障性住房建設。中央以《通知》、《意見》和《辦法》等形式出臺公共租賃房相關規章，住房保障法規的權威性有待進一步提高。制度化水平低是現階段所有地區住房保障制度改革的關鍵點。雖頒布實施數量眾多的公租房管理辦法，但是國家對其發展路徑、建設模式、運營方式仍處于摸索階段，缺乏國家層面的統一法律指導。

三、完善重慶市城鎮保障性住房建設的建議

（一）擴大房屋來源，確定合理租金

為滿足日益增長的保障房需求，需要擴大房屋來源。首先，政府以收購的方式購買市民自有房，經過簡單裝修，直接供應。其次，開發商爛尾樓和城中村改造也是增加保障房的一個重要來源，不僅解決住房缺口，而且改善城市整體環境。最后，政府通過稅收政策、金融政策優惠等吸引和鼓勵民間社會資本參與。

公租房租金的確定方法有日常運營成本計算法、投資成本回收法和市場定價法。重慶市保障房租金的設定采用第一種方法，雖然提高了居民的福利水平，但是忽略市場因素，政府的財政負擔重。第二種方法充分體現出投資者的利益訴求，但預期回報難以確定。第三種方法明顯符合市場的變化，能夠滿足投資收益，但是市場影響因素多變易產生波動。在具體租金的確定中，政府應當在考慮保障住房供應可持續的同時，兼顧投資收益。因此，采用折中的辦法，使用第三種方法確定租金的上限，第二種方法確定租金的下限，房屋租金在這個區間波動，波動的幅度主要靠政府根據市場變化及時調整。

（二）拓寬融資渠道，建立融資平臺

重慶市過于單一的資金來源，嚴重阻礙了保障性住房建設。由于公租房特殊的社會屬性，可以采用PPP和REITs融資模式。

PPP融資模式是政府公共部門通過與外資和國內民營資本組成公私合作組織（Public—Private Partnerships）來參與城市基礎設施項目的建設和運營。在公租房建設規劃時，政府和符合條件的社會投資者共同成立公租房建設公司，該公司只對項目進行融資，并承擔建設期間的風險。公租房建成之后，政府按照合同約定價格一次性或者按比例進行贖買。

REITs[6] （房地產投資信托基金）是通過公開發行受益憑證或者股票募集投資者資金，由專門的投資機構對房地產進行管理，然后將投資的綜合收益按照一定比例分配給投資者的信托基金。運用REITs模式進行公租房建設，需要由政府承擔公租房管理的流程，保障公租房的公益性。同時，為合理控制投資額度，需要向社會公開信托計劃，社會審計機構跟蹤建設過程，保障投資者合法權益。

（三）健全準入審核，加強監督管理

為避免公租房弄虛作假現象產生，需要嚴格的準入審核。在資格審核階段，要對申請人實行“三公開政策”，即公開個人真實信息、公開申請房源、公開審批結果。資格審核不應僅停留在資料上，要定期對申請人進行實地調查。提交申請材料之后，要對申請人做筆錄，并按照一定比例進行抽查，一旦出現作假行為立即取消申請人資格。此外，每一個步驟都需要工作人員簽名確認，明確

責任。

為提高公租房的使用效率，應進一步完善退出監管機制，除了采用動態監督方式，監督承租人個人信息、承租房使用情況之外，還要加大懲罰力度，對欠租、騙租、違規轉租、出借、甚至轉讓入住資格的行為，除回收承租房、沒收非法所得外，還要追究其相應的行政責任，并罰款。

（四）完善公共租賃住房的法律體系

法治是加強和創新一切社會管理的制度基礎，完善的法律體系能促進保障性住房建設制度化和規范化，也是促進保障房建設正常運轉的關鍵。從國家層面來看，應組織推動《住房保障法》等統領全局的法律出臺，并在此基礎上積極推動相關配套法律法規《保障性住房申請人檔案管理辦法》以及《居民信息共享》等法律文件。建立專門性法律政策為地方保障房建設提供政策和法律支持，同時加大對違反租房條款公租房承租人的處罰力度。從地方政府角度來看，一方面需要根據國家相關法律和政策，細化相關條款，制定專業性、符合地方發展實際的政策。另一方面，根據國家層面法律指導積極修改已實行的行政規范中與發展現實相悖的具體條文，逐步完善和規范地方城鎮保障性住房體系，為新型城鎮化的發展提供空間支持。參考文獻：

[1] 戴惠娟.以公共租賃房為主體的保障性住房體系研究[D].重慶大學，2012.

[2] 胡冬梅.民生政治視域下的重慶公租房問題研究[D].西南政法大學，2012.

[3] 王建新，崔佳.公租房建設的“重慶模式”解析[J].決策導刊，2010（10）： 6-9.

[4] 楊小梅.基于防控債務危機的重慶公租房供應可持續發展研究[J].西部論壇，2014（02）： 76-83.

[5] 石破.重慶公租房調查[J].南風窗， 2013（16）： 67-69.

[6] 楊紹萍.運用REITs模式發展我國公共租賃住房的路徑研究[J].中國金融， 2010（17）： 77-78.

Abstract：

During the process of new urbanization， the rate of urbanization in Chongqing will increase to 70% in 2020， which means eight million agricultural people will move into cities. However， the growth ratio of lowcost housing cannot meet their housing needs. We analyzed the current situation and problems of lowcost housing in Chongqing under the new urbanization background， and proposed suggestions for perfecting the lowincome housing management.

Keywords： new urbanization； lowcost housing； public rental housing

（編輯梁遠華）