我國區域生態環境治理中的市場性政策工具研究

[摘 要]從1978年開始征收的超標排污費、污水排污費等，是我國區域生態環境治理中市場性政策工具使用的發端，迄今為止已有數種之多，包括稅收、用者付費、排污權交易、綠色信貸、生態補償、補貼等。它們的應用在我國區域生態環境治理中產生了一些效果，但有待進一步完善。生態環境問題的特性，政府的政策目標，市場性政策工具自身，以及由政策制定者的素質、生態意識和制度環境組成的政策環境等因素，均會對政策選擇和實施效果產生影響。最后，本文將對如何完善市場性政策工具提出一些建議。

[關鍵詞]區域生態環境；治理；市場性政策工具；影響因素

[中圖分類號]X321 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2015）02-0109-06

[作者簡介]甘黎黎（1981—），女，湖北宜昌人，華東交通大學人文社科學院講師，主要從事公共政策與分析和環境管理研究。（江西南昌 330013）

[基金項目]江西省社會科學規劃項目“區域一體化態勢下的區域公共管理與創新——基于原中央蘇區的實證研究”（13ZZ07）的階段性成果。

一、研究背景

“隨著經濟活動規模的逐步上升，其活動引發的環境問題的范圍已超越地理的和代際的界限。”①以水資源為例，“約40%的世界人口②”生活在中度①到高度缺水的地區。同時，人類不適當的活動又污染著水源，“在發展中國家，90%的污水和的70%工業廢水”②直接排放到江河中。過去那種依靠單一地區就能解決當地生態環境問題③的時代已經過去，現在，解決氣候變化、臭氧消耗以及生物多樣性喪失等問題均需要區域合作。區域合作既是國家間的合作，也是某個國家內地區之間的合作。“選擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用”④，有利于我國現有區域生態環境問題的改善，有利于實現人與自然的和諧、經濟與環境的協調。反之，“將不得不承受由于環境破壞和資源浩劫而帶給我們的災難性后果。”⑤

此外，學術取向的轉換也提供了一些新契機和新視角。國外對政策工具的研究已相當成熟，著作甚多，但是對環境政策的研究，“現有文獻非常不均衡，有關美國、英國和德國的文獻最多，其他國家的則太少。”⑥國內的研究成果雖然無法與國外相媲美，但此類研究也正在如火如荼的進行，涌現了一批學者，也呈現了一些著作，但是對環境治理的政策性工具的研究比較欠缺⑦。因此，從此角度加大研究力度有一定的理論價值。

目前，我國區域生態環境治理中的政策工具已日益繁多，按照政府在政策中干預的程度為劃分標準，可以將政策工具分為規制性政策工具⑧、市場性政策工具⑨和自愿性政策工具⑩。因篇幅有限，不能一一涉及，但因市場性政策工具使用時間長但實施效果不理想，有待進一步優化，因此，本文將以中國區域生態環境治理中的市場性政策工具為研究對象，展開論述。

二、常見的市場性政策工具

在采用市場性政策工具的條件下，如何吸引人們對環境的關注呢？解決該問題的重點不是改變當事人的價值結構或偏好，而是利用市場機制改變當事人的條件。{11}以市場性政策工具對市場的利用程度，將其分為兩類：利用市場和創建市場。

（一）利用市場的政策性工具

利用市場主要是基于稅收（庇古稅）的思想而實施的，即利用市場和價格信號去制定適合的資源配置政策。利用市場的政策工具主要包括補貼或補貼削減、綠色信貸、用者付費、押金、保證金和環境保險等（具體見表1）。

（二）創建市場的政策性工具

創建市場主要是基于科斯定理的思想而實施的，即通過界定資源環境產權、建立可交易的許可證和排污權、建立國際補償體系等途徑，以較低的管理成本來解決資源和生態環境問題，具體政策見表2。

三、市場性政策工具選擇和實施效果的影響因素研究

我國區域生態環境治理中影響市場性政策工具選擇和實施效果的因素非常多，且異常復雜，現就幾個重要的影響因素展開討論。

（一）生態環境問題的獨特性

要對生態環境問題有清楚的認識，這是選擇合適的市場性政策工具的前提。中國的生態環境問題有自身的特殊性，總體而言，“中國面臨著嚴重的環境問題，而且由于是大國，某些方面的影響（例如溫室氣體排放）也是世界性的。”①具體來說：在大氣環境方面，“中國某些城市的大氣污染仍然位于世界最糟糕的城市之列，能耗強度比OECD國家平均水平高20%左右，三分之一的水域受到嚴重的污染。廢棄物管理、荒漠化和自然與生物多樣性保護都面臨著挑戰。”②“城市大氣二氧化硫濃度自20世紀90年代初開始持續下降以來，2002年后又呈現上升趨勢。2002—2004年，全國固定源二氧化硫排放增加了13%。”③在大氣環境方面，大氣污染物一般集聚在高層大氣，是面源污染物④，也屬于全球性污染物，是區域生態環境治理中必須重點關注的污染問題。在水環境方面，“由于農業、工業和生活的污染排放，部分河流、湖泊和沿海水體受到嚴重污染。污染已經使得水生態系統嚴重退化，對人類健康構成了重要威脅，并有可能影響到經濟增長。”①由于水的流動性，水污染會由地方污染物發展為區域污染物，是明顯的面湖污染，這同樣是區域生態環境治理中必須重點關注的問題。在廢棄物的處理方面，“很多廢物在指定地點存放以等待處理（例如，接近50%的城市廢物），還有部分廢物以非受控制的方式傾倒。城市周邊垃圾隨意堆放點的快速增加，給人體健康和環境帶來了風險。”②雖然廢棄物一般不會自己移動，但是在人力或其他外力影響下也會污染到更廣泛的區域，如城市的垃圾被轉移到農村，就會造成跨區域的污染。

不同類型的污染物，應該選擇不同的、有針對性的和效果突出的政策工具。例如要對啤酒瓶、桶裝水等固體廢棄物進行回收利用，那么采取“押金—返還”的政策效果最明顯；如在處理SO2和CO2氣體排放引起的氣候變化的區域生態環境問題時，產權交易正發揮著越來越重要的作用。

（二）政策目標的復雜性

政策目標是非常復雜的：如果目標是單一的，就要明確目標是什么，但是許多政策目標又無法量化；如果政策目標是多重的，是不同利益或價值的訴求，則需在沖突與妥協中達成“一致”。

雖然現在我國各級政府對當地的環境保護工作非常重視，但對于我們這樣一個發展中國家來說，經濟發展與環境保護始終是地區政策制定者們回避不了的兩個目標，這使得政府在決策和管理過程中往往容易陷入兩難境地。到底是經濟發展優先，還是環境保護優先，該如何做到經濟發展與環境保護相協調？但現實是，在經濟發展優先論的目標催引下，往往是二者相協調讓位于經濟發展絕對優先，環境保護不得不讓位，地方政府所采用的市場性環境政策工具也形同虛設。

在解決區域生態環境問題時，情況變得更加復雜。舉例來說，假設處于上游的A地區是欠發達地區，處于下游的B地區是較發達地區。A地區的政策制定者在確定政策目標時優先考慮經濟發展，并在發展中引進了一些可能對水環境造成污染的企業，最終該地區的經濟水平有了一定提高，但是水環境污染情況卻變得嚴重；B地區在發展中非常注重環境保護，但是由于水的流動性，處于下游的B地區卻深受A地區的政策制定的影響，對當地的水環境也造成了污染。可以看出：兩個不同區域的政策目標選擇的不同，會對區域生態環境造成疊加影響。這種情況下，不同區域的政府必須對各自的政策目標進行協商，也可利用市場性政策工具來解決，典型可用的市場性政策工具就是生態補償。

（三）市場性環境政策工具自身

市場性環境政策工具有其自身的特點（見表3），政策工具之間也會相互影響，這些都會影響到實施效果。舉例來說，貼標簽計劃不必停止或避開某些行業，就是因為這些計劃是從屬于環境稅的；同樣，各種形式的保險和債務可以與其他工具并存，因為企業繳納環境稅后仍需對其以后可能造成的環境危害承擔責任。③

（四）政策制定環境

政策制定者的素質至關重要。較強的生態意識有助于加深對生態環境信息的認識和理解，有助于增強人們參與區域生態環境治理的主動性和積極性；相反，生態意識的不足會影響政策制定者、利益相關者的行為，進而影響政策工具的選擇。“要確定生態環境問題是什么以及需要糾正什么，決策者不僅需要了解技術、生態學，還要了解社會學、經濟學以及產權的政治學。”④換言之，政策制定者需要掌握豐富的生態學知識，對生態環境問題、環境政策工具等非常熟悉；需要熟練運用經濟學理論，準確計算每種政策工具的成本與收益，做出合理選擇；必須在國家利益與個人利益、經濟發展與環境保護等價值沖突中作出正確選擇。而現實中的政策制定者，素質參差不齊，并不一定能達到以上要求，主要表現在以下幾個方面。

一是公務員的生態意識不強。⑤2007年《中國公眾環保民生指數綠皮書》中的數據表明，國家機關、企事業單位負責人的環境意識得分為53.45分。⑥雖然在所有職業中排在最前，但是分數仍不及格，還需進一步提高。二是公眾的生態意識不強。當前我國公眾非常關注環境污染問題，2007年“中國公眾環保民生指數”的數據表明有66.9%的公眾認為現階段我國生態環境問題非常嚴重和比較嚴重。⑦但公眾的環保意識還不足，表現為“中國公眾環保民生指數”總體得分為42.1分，環保行為得分為36.6分，環保滿意度得分為44.7分，3項指標均不及格。⑧

制度環境是政策工具是否能充分發揮效用的重要影響因素。具體來說，我國市場性政策工具的制度環境有諸多不足：一是“條塊式”的行政區模式不利于區域生態環境問題的治理。無論是橫向，還是縱向，政府間在解決區域生態環境問題時缺乏對接與協調，“存在縱向上的‘上有政策，下有對策，橫向上的‘零和博弈的困境。”⑨由于缺乏長效的誘導機制，在區域生態環境治理中，還“存在‘政府急，企業不急的難題。”⑩加上政策體系的不完善、實施不到位等問題，進一步加劇了區域生態環境問題治理的難度。二是市場機制不成熟。包括市場機制及其主體的內在盈利邏輯使市場和企業在區域生態環境治理中難以合作，政府的介入雖必要，但我國行政干預市場行為嚴重、產權制度不合理也直接影響了市場性政策工具的實施效果。三是缺乏有效的法律保障。四十多年間，我國有關環境保護的法律、法規在數量上達到上百部，①基本上形成了包括環境法律、環境行政法規、環境標準等在內的環境法律體系。但是，在區域生態環境問題的治理方面，環保法規彼此之間會存在一定的不協調和不匹配；現有環境法律、法規仍側重末端治理，缺乏源頭性治理；在區域生態環境問題的合作方面，存在立法空白，使得政府之間的協商對話難以展開。

四、完善市場性政策體系的建議

中國正處于經濟轉型時期，而我國市場性環境政策工具本身存在諸多不足與缺失，完善市場性政策體系是我國必須解決的問題。

首先，政府要進一步加強對區域生態環境問題清晰而深刻的認識，并明確環境政策的目標。具體而言，各級政府要協調轄區內發展本地經濟與保護生態環境之間的關系，確定合理的政策目標；不同政府之間在共同治理區域生態環境時，應協商共同的政策目標，盡量避免彼此之間目標的沖突，畢竟，在對區域污染物和全球性污染物的治理時，“分散決策不可能形成滿意的結果”，②地區間的競爭會對區域生態環境帶來損害。

其次，要優化政策工具。一是借鑒國際經驗，豐富和完善現有的市場性政策工具。以流域生態補償為例，在實際操作中，補償涉及多個行政區域，該如何進行協調？補償的標準如何確定？這些在我國還未有明確的解決方案，還需學習國外先進經驗，形成本土化的架構。二是加強市場性政策工具與其他兩類政策工具的配合，取長補短、優化組合，發揮它們的合力。

最后，著手改善政策環境。一是要提高政策制定者的素質和社會生態意識。從個人角度來講：在招錄公務員時，特別是涉及環保的部門時，可適當提高對他們專業知識考察的難度；對于在職的行政領導和普通公務員，可以通過專業知識培訓提高他們的相關素養，樹立地方政府行政領導正確的生態政績觀，提高普通公務員的環境合作理念；③對于提高普通公眾的生態意識，應從小抓起，通過宣傳片、環保知識講座等方式，充分利用各種媒體進行宣傳教育；從政府角度講，要培育行政組織的生態文化氛圍，并爭取區域內各級政府的生態合作共識。二是要營造有利于市場性政策工具運行的制度環境。具體包括：完善現有的市場機制，給予市場性政策工具發揮作用的更廣闊的空間；進一步完善有利于市場性政策工具運行的法律法規；改革現有的政府管理體制，各級政府要加強對話與合作，協同治理區域生態環境問題。

總之，我國區域生態環境問題的解決不是一朝一夕能夠完成的，需要政府、企業、公眾和其他組織的多方對話與協作。而“協作是一個極為復雜的工程”，④各方應共同努力，形成政府、市場和社會的多中心治理格局，才能最終達成目標。

責任編輯：鄭 穎