社保資金管理與使用中的舞弊問題研究

丁玲+許延明

[摘 要] 社保資金是我國社會(huì)保障體系的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前我國在社保資金的籌集、管理、使用方面，還存在被騙保、冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污等舞弊問題。究其原因，與我國當(dāng)前在社保資金管理體制和監(jiān)管制度方面的不足有關(guān)，再加上社保公務(wù)人員自身放松要求，從而使這一領(lǐng)域與我國當(dāng)前“法治中國”的總體部署存在較大的差距，急需改進(jìn)和提升。我國需要加強(qiáng)社保資金管理的法律制度建設(shè)，加強(qiáng)社保資金的一體化、全過程監(jiān)管，進(jìn)一步加大社保資金舞弊的法律懲戒力度，全力提升社保公務(wù)人員的素質(zhì)和能力建設(shè)，以此促進(jìn)“法治中國”視域下社保資金的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 社保資金;管理使用;現(xiàn)狀;舞弊;根源;對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

社會(huì)保障是國家面向全體國民、依法實(shí)施的具有經(jīng)濟(jì)福利性的各項(xiàng)生活保障措施的統(tǒng)稱，是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問題進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的重大制度安排，是維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)人民福祉和實(shí)現(xiàn)國民共享發(fā)展成果的基本制度保障。基于此，加強(qiáng)社會(huì)保障資金的籌集、管理、使用，對(duì)我國社會(huì)保障體系建設(shè)非常重要。總體來說，在我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)制下，社保資金發(fā)揮出了良好的社會(huì)建設(shè)作用，但也存在一些不可忽視的舞弊問題，需要進(jìn)一步加大治理力度，還資金以安全，讓社會(huì)保障更加有力，以此推動(dòng)我國社會(huì)保障事業(yè)向縱深發(fā)展。

一、社保資金管理與使用現(xiàn)狀

根據(jù)我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制度設(shè)計(jì)，社會(huì)保障資金的來源主要包括三個(gè)層面：一是企業(yè)繳費(fèi);二是個(gè)人繳費(fèi);三是財(cái)政投入，最終形成龐大的社會(huì)保障資金池，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下，依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。

根據(jù)財(cái)政部公布《2013年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金決算》顯示，2013年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入35994億元，同比增長15%;總支出28744億元，同比增長20%;年度收支結(jié)余7250億元，年末滾存結(jié)余44884億元。

社保資金實(shí)行“專款專用”，分別對(duì)應(yīng)于我國社會(huì)保障體系下的各個(gè)專門用途，既不能混合使用，更不能挪作他用[1]。社保資金的籌集、管理、使用，得到了我國法律、規(guī)章、制度的全力規(guī)制，一旦發(fā)生舞弊行為，輕則受到組織的內(nèi)部處理，重則上升到刑法的高度進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，以此在全社會(huì)建立起社保資金的“高壓線”，促進(jìn)社會(huì)保障“穩(wěn)定器”的良好效能。

二、社保資金管理與使用中存在的舞弊問題

總體來說，社保資金在保障民生、促進(jìn)穩(wěn)定、推進(jìn)公平等方面，發(fā)揮出了重要的作用。但隨著近年來公眾對(duì)社保資金的持續(xù)關(guān)注，以及一系列典型案例的出現(xiàn)，暴露出我國社保資金在管理與使用中存在的一些舞弊問題，突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.社保資金被騙取，即騙保。主要包括不符合失業(yè)、工傷、低保等標(biāo)準(zhǔn)而領(lǐng)取社保資金的情況。近年來，通過弄虛作假等手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療等社保金的案件時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)有組織的騙取社保等行為。如當(dāng)前一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)采用假住院、假名單、濫開藥等方式套取巨額醫(yī)保基金，還有一些“開豪車、住豪宅、領(lǐng)低保”的事件也頻頻出現(xiàn)。

2.社保資金被冒領(lǐng)。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的2013年全國社會(huì)保險(xiǎn)情況顯示，全國共核查五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇享受情況7453萬人項(xiàng)，查出3.5萬人冒領(lǐng)待遇1.27億元，已追回1.22億元。

3.社保資金被擠占挪用。國家對(duì)社保資金專款專用有明確的法律規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，一些地方或部門擠占挪用社保資金的現(xiàn)象仍較普通。以廣東省為例，2014年前三季度，廣東省除深圳、珠海、惠州、東莞和中山等城市外，包括省直在內(nèi)的17個(gè)統(tǒng)籌區(qū)，均存在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金大幅擠占挪用個(gè)人賬戶基金的現(xiàn)象。

4.社保資金被貪污。社保資金的數(shù)額之大，再加上管理上的一些漏洞，從而給了一些不法分子以身試法的可能。盡管這些只是一些個(gè)案，但非常惡劣的犯罪情形和社會(huì)影響，發(fā)人深省。例如，2006年，“上海社保案”爆發(fā)，涉案金額達(dá)百億，其中上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局原局長祝均一因違規(guī)使用32億元社保基金，犯受賄、挪用公款以及濫用職權(quán)罪，被判處有期徒刑18年。2013年，原湖北赤壁機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)局的正、副局長，通過虛列93名“人頭”，套取社保基金400余萬元，后分別被判處有期徒刑20年、14年。

三、社保資金管理與使用舞弊問題的根源

社保資金舞弊危害甚大，但究其原因，與我國當(dāng)前在社保資金管理體制和監(jiān)管制度方面的不足有關(guān)，再加上社保公務(wù)人員自身放松要求，從而使這一領(lǐng)域與我國當(dāng)前“法治中國”的總體部署存在較大的差距，急需改進(jìn)和提升。

1.社保資金管理制度不健全。2011年7月，我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式出臺(tái)，但社保資金監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅靠一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》恐怕難以“畢其功于一役”，當(dāng)前急需通過相應(yīng)配套法規(guī)、規(guī)章的跟進(jìn)和落實(shí)，重點(diǎn)加大資金籌集、管理與使用的程序設(shè)計(jì)和流程規(guī)制，以此促進(jìn)社保資金法律體系的可執(zhí)行性和效益性。

2.社保資金監(jiān)管體系不完善。當(dāng)前，我國社保資金監(jiān)管體制采用的是分散監(jiān)管架構(gòu)，社保資金實(shí)行“收支兩條線”管理辦法，并設(shè)置了財(cái)政、銀行兩道業(yè)務(wù)審核流程。由于審核程序存在部門分割情況，導(dǎo)致審核程序存在難以避免的缺陷和漏洞，使得社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、發(fā)放存在數(shù)據(jù)口徑不統(tǒng)一的問題。另外，作為社保資金使用監(jiān)督部門，財(cái)政、審計(jì)等尚未建立一套完善的監(jiān)督管理體制，導(dǎo)致社會(huì)資金使用頻頻出現(xiàn)瞞報(bào)、漏報(bào)、少交、拖交和欠發(fā)等違規(guī)問題。另外，社保資金監(jiān)督職責(zé)分散在不同部門，導(dǎo)致在實(shí)際工作中缺乏協(xié)同和配合，監(jiān)管效率低下，為社保資金違規(guī)操作提供了可乘之機(jī)[2]。

3.法律威懾力度還需要加強(qiáng)。總體來說，我國現(xiàn)行法律對(duì)于社保資金舞弊行為還較為寬容，處罰力度相對(duì)較弱，法律的威懾力不夠。例如我國社保領(lǐng)域的根本大法《社會(huì)保險(xiǎn)法》第88條規(guī)定，騙保行為僅處以“騙取金額二倍以上五倍以下的罰款”。騙保是我國當(dāng)前一個(gè)比較普遍的社會(huì)問題，而僅僅處以最高五倍的罰款，不必上升到刑法角度，這種相對(duì)較低的違法成本，不符合罪責(zé)刑相適應(yīng)的法律理念。endprint

4.社保公務(wù)人員素質(zhì)需要提高。社保資金舞弊頻頻發(fā)生，與社保公務(wù)人員的職業(yè)道德素質(zhì)有一定的關(guān)聯(lián)。作為與資金打交道的公務(wù)人員，理應(yīng)具有強(qiáng)烈的職業(yè)操守，但由于社保機(jī)構(gòu)自身對(duì)公務(wù)人員的教育機(jī)制不足，績效考核方案中沒有有機(jī)地納入資金管理效能，再加上公務(wù)人員主動(dòng)放松了對(duì)自己的嚴(yán)格要求，從而引發(fā)了一些惡性舞弊案件，值得警醒。

四、防范社保資金管理與使用舞弊問題的對(duì)策

十八大后，隨著社會(huì)保障體系在我國社會(huì)建設(shè)中的重要作用日益凸顯，結(jié)合黨的十八屆四中全會(huì)確立的依法治國的總體部署，社保資金在管理與使用中的舞弊問題，必須得到強(qiáng)力規(guī)制，納入到我國當(dāng)前反腐敗的整體框架內(nèi)進(jìn)行管控和運(yùn)作。

1.加強(qiáng)社保資金管理的法律制度建設(shè)。一是對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行相應(yīng)的司法解釋，重點(diǎn)對(duì)社保資金運(yùn)作，給予明確、嚴(yán)厲的法律規(guī)制;二是從程序和流程方面，對(duì)社保資金的籌集、管理與使用進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，杜絕可能會(huì)出現(xiàn)的管理漏洞和法律空白。例如社保資金籌集時(shí)，要進(jìn)一步明確個(gè)人、企業(yè)、政府的職責(zé)，給予相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)設(shè)計(jì);在社保資金管理和使用時(shí)，必須強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，特別是一些銜接或協(xié)調(diào)的區(qū)域，很容易發(fā)生監(jiān)督失靈現(xiàn)象，因此特別需要上升到法律的高度來進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。

2.加強(qiáng)社保資金的一體化、全過程監(jiān)管。一是建立集中管理、核算等多位一體的工作模式，建議成立一個(gè)獨(dú)立的社保資金核算、管理部門，負(fù)責(zé)本地區(qū)所有社保資金收支核算工作，其它社保機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)常規(guī)業(yè)務(wù)辦理，不參與社保資金收支核算;二是建立全業(yè)務(wù)過程監(jiān)督體系，參考財(cái)政部門對(duì)國有企業(yè)實(shí)行的會(huì)計(jì)委派制，社保資金業(yè)務(wù)也可以考慮建立會(huì)計(jì)委派制，由財(cái)政部門指派專業(yè)會(huì)計(jì)人員到社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)督和核算工作，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)可信，加強(qiáng)社保資金財(cái)務(wù)管理;三是建立完善的對(duì)賬制度，從完善社保內(nèi)部核算體系做起，重新清理社保收費(fèi)和支出項(xiàng)目，將不適用的科目撤銷或合并，健全和完善會(huì)計(jì)報(bào)表體系，保證各部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一口徑;四是明確監(jiān)管主體和職責(zé)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)監(jiān)督管理，建立起人社部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門分工協(xié)作體系，明確各自在社保資金中的監(jiān)督職責(zé)，并上升到法律的層面來落實(shí)，做到全過程監(jiān)督和無縫監(jiān)督。

3.進(jìn)一步加大社保資金舞弊的法律懲戒力度。一是加大對(duì)社保資金舞弊的處罰力度，持續(xù)加大違法成本，使相關(guān)人員不愿、不能、不敢舞弊;二是必要時(shí)要上升到刑法角度，對(duì)于情節(jié)重大、影響惡劣的舞弊案件，必須加大刑法懲戒力度;三是重點(diǎn)加大社保公務(wù)人員舞弊法律懲戒，納入到當(dāng)前我國反腐敗的整體框架內(nèi)，通過案件查處和制度規(guī)制，持續(xù)完善我國社保資金的法律體系[3]。

4.全力提升社保機(jī)關(guān)公務(wù)人員的素質(zhì)和能力建設(shè)。一是強(qiáng)化社保機(jī)關(guān)的教育培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)，制定出明確的年度培訓(xùn)計(jì)劃，將公務(wù)人員的職業(yè)道德作為重點(diǎn)內(nèi)容加以全面提升;二是將社保公務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)和能力納入到社保機(jī)關(guān)的績效考核方案中，賦予其一定的考核分值和規(guī)制內(nèi)容;三是引導(dǎo)社保公務(wù)人員主動(dòng)學(xué)法、守法，保障公務(wù)人員自身發(fā)展在法制軌道上運(yùn)作，產(chǎn)生出“法治中國”視域下組織與個(gè)人的協(xié)同發(fā)展。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]劉慶改.社保資金管理問題研究[J].中國商界，2010（9）：353

[2]鄭秉文.社保基金違規(guī)的制度分析與改革思路[J].中國人口科學(xué)，2007（4）：2-15

[3]黃云鵬，翁楓.我國社保資金管理的問題及對(duì)策[J].北方經(jīng)濟(jì)，2008（9）：5-6

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint