社保資金管理與使用中的舞弊問題研究

丁玲+許延明

[摘 要] 社保資金是我國社會保障體系的重要物質基礎。當前我國在社保資金的籌集、管理、使用方面，還存在被騙保、冒領、擠占挪用、貪污等舞弊問題。究其原因，與我國當前在社保資金管理體制和監管制度方面的不足有關，再加上社保公務人員自身放松要求，從而使這一領域與我國當前“法治中國”的總體部署存在較大的差距，急需改進和提升。我國需要加強社保資金管理的法律制度建設，加強社保資金的一體化、全過程監管，進一步加大社保資金舞弊的法律懲戒力度，全力提升社保公務人員的素質和能力建設，以此促進“法治中國”視域下社保資金的可持續發展。

[關鍵詞] 社保資金;管理使用;現狀;舞弊;根源;對策

[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] B

社會保障是國家面向全體國民、依法實施的具有經濟福利性的各項生活保障措施的統稱，是用經濟手段解決社會問題進而實現特定政治目標的重大制度安排，是維護社會公平、促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障。基于此，加強社會保障資金的籌集、管理、使用，對我國社會保障體系建設非常重要。總體來說，在我國《社會保險法》的規制下，社保資金發揮出了良好的社會建設作用，但也存在一些不可忽視的舞弊問題，需要進一步加大治理力度，還資金以安全，讓社會保障更加有力，以此推動我國社會保障事業向縱深發展。

一、社保資金管理與使用現狀

根據我國《社會保險法》的制度設計，社會保障資金的來源主要包括三個層面：一是企業繳費;二是個人繳費;三是財政投入，最終形成龐大的社會保障資金池，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下，依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。

根據財政部公布《2013年全國社會保險基金決算》顯示，2013年全國社會保險基金總收入35994億元，同比增長15%;總支出28744億元，同比增長20%;年度收支結余7250億元，年末滾存結余44884億元。

社保資金實行“專款專用”，分別對應于我國社會保障體系下的各個專門用途，既不能混合使用，更不能挪作他用[1]。社保資金的籌集、管理、使用，得到了我國法律、規章、制度的全力規制，一旦發生舞弊行為，輕則受到組織的內部處理，重則上升到刑法的高度進行嚴厲打擊，以此在全社會建立起社保資金的“高壓線”，促進社會保障“穩定器”的良好效能。

二、社保資金管理與使用中存在的舞弊問題

總體來說，社保資金在保障民生、促進穩定、推進公平等方面，發揮出了重要的作用。但隨著近年來公眾對社保資金的持續關注，以及一系列典型案例的出現，暴露出我國社保資金在管理與使用中存在的一些舞弊問題，突出體現在以下幾個方面：

1.社保資金被騙取，即騙保。主要包括不符合失業、工傷、低保等標準而領取社保資金的情況。近年來，通過弄虛作假等手段騙取養老、醫療等社保金的案件時有發生，甚至出現有組織的騙取社保等行為。如當前一些醫療機構采用假住院、假名單、濫開藥等方式套取巨額醫保基金，還有一些“開豪車、住豪宅、領低保”的事件也頻頻出現。

2.社保資金被冒領。據人力資源和社會保障部發布的2013年全國社會保險情況顯示，全國共核查五項社會保險待遇享受情況7453萬人項，查出3.5萬人冒領待遇1.27億元，已追回1.22億元。

3.社保資金被擠占挪用。國家對社保資金專款專用有明確的法律規定，但在現實中，一些地方或部門擠占挪用社保資金的現象仍較普通。以廣東省為例，2014年前三季度，廣東省除深圳、珠海、惠州、東莞和中山等城市外，包括省直在內的17個統籌區，均存在企業養老保險統籌基金大幅擠占挪用個人賬戶基金的現象。

4.社保資金被貪污。社保資金的數額之大，再加上管理上的一些漏洞，從而給了一些不法分子以身試法的可能。盡管這些只是一些個案，但非常惡劣的犯罪情形和社會影響，發人深省。例如，2006年，“上海社保案”爆發，涉案金額達百億，其中上海市勞動和社會保障局原局長祝均一因違規使用32億元社保基金，犯受賄、挪用公款以及濫用職權罪，被判處有期徒刑18年。2013年，原湖北赤壁機關事業保險局的正、副局長，通過虛列93名“人頭”，套取社保基金400余萬元，后分別被判處有期徒刑20年、14年。

三、社保資金管理與使用舞弊問題的根源

社保資金舞弊危害甚大，但究其原因，與我國當前在社保資金管理體制和監管制度方面的不足有關，再加上社保公務人員自身放松要求，從而使這一領域與我國當前“法治中國”的總體部署存在較大的差距，急需改進和提升。

1.社保資金管理制度不健全。2011年7月，我國《社會保險法》正式出臺，但社保資金監管是一項系統工程，僅靠一部《社會保險法》恐怕難以“畢其功于一役”，當前急需通過相應配套法規、規章的跟進和落實，重點加大資金籌集、管理與使用的程序設計和流程規制，以此促進社保資金法律體系的可執行性和效益性。

2.社保資金監管體系不完善。當前，我國社保資金監管體制采用的是分散監管架構，社保資金實行“收支兩條線”管理辦法，并設置了財政、銀行兩道業務審核流程。由于審核程序存在部門分割情況，導致審核程序存在難以避免的缺陷和漏洞，使得社會保險基金征繳、發放存在數據口徑不統一的問題。另外，作為社保資金使用監督部門，財政、審計等尚未建立一套完善的監督管理體制，導致社會資金使用頻頻出現瞞報、漏報、少交、拖交和欠發等違規問題。另外，社保資金監督職責分散在不同部門，導致在實際工作中缺乏協同和配合，監管效率低下，為社保資金違規操作提供了可乘之機[2]。

3.法律威懾力度還需要加強。總體來說，我國現行法律對于社保資金舞弊行為還較為寬容，處罰力度相對較弱，法律的威懾力不夠。例如我國社保領域的根本大法《社會保險法》第88條規定，騙保行為僅處以“騙取金額二倍以上五倍以下的罰款”。騙保是我國當前一個比較普遍的社會問題，而僅僅處以最高五倍的罰款，不必上升到刑法角度，這種相對較低的違法成本，不符合罪責刑相適應的法律理念。endprint

4.社保公務人員素質需要提高。社保資金舞弊頻頻發生，與社保公務人員的職業道德素質有一定的關聯。作為與資金打交道的公務人員，理應具有強烈的職業操守，但由于社保機構自身對公務人員的教育機制不足，績效考核方案中沒有有機地納入資金管理效能，再加上公務人員主動放松了對自己的嚴格要求，從而引發了一些惡性舞弊案件，值得警醒。

四、防范社保資金管理與使用舞弊問題的對策

十八大后，隨著社會保障體系在我國社會建設中的重要作用日益凸顯，結合黨的十八屆四中全會確立的依法治國的總體部署，社保資金在管理與使用中的舞弊問題，必須得到強力規制，納入到我國當前反腐敗的整體框架內進行管控和運作。

1.加強社保資金管理的法律制度建設。一是對《社會保險法》進行相應的司法解釋，重點對社保資金運作，給予明確、嚴厲的法律規制;二是從程序和流程方面，對社保資金的籌集、管理與使用進行科學設計，杜絕可能會出現的管理漏洞和法律空白。例如社保資金籌集時，要進一步明確個人、企業、政府的職責，給予相應的權利和義務設計;在社保資金管理和使用時，必須強化監督職責，特別是一些銜接或協調的區域，很容易發生監督失靈現象，因此特別需要上升到法律的高度來進行嚴格規制。

2.加強社保資金的一體化、全過程監管。一是建立集中管理、核算等多位一體的工作模式，建議成立一個獨立的社保資金核算、管理部門，負責本地區所有社保資金收支核算工作，其它社保機構只負責常規業務辦理，不參與社保資金收支核算;二是建立全業務過程監督體系，參考財政部門對國有企業實行的會計委派制，社保資金業務也可以考慮建立會計委派制，由財政部門指派專業會計人員到社保機構負責會計業務監督和核算工作，確保會計信息真實可信，加強社保資金財務管理;三是建立完善的對賬制度，從完善社保內部核算體系做起，重新清理社保收費和支出項目，將不適用的科目撤銷或合并，健全和完善會計報表體系，保證各部門業務數據統一口徑;四是明確監管主體和職責，強化業務監督管理，建立起人社部門、財政部門、審計部門分工協作體系，明確各自在社保資金中的監督職責，并上升到法律的層面來落實，做到全過程監督和無縫監督。

3.進一步加大社保資金舞弊的法律懲戒力度。一是加大對社保資金舞弊的處罰力度，持續加大違法成本，使相關人員不愿、不能、不敢舞弊;二是必要時要上升到刑法角度，對于情節重大、影響惡劣的舞弊案件，必須加大刑法懲戒力度;三是重點加大社保公務人員舞弊法律懲戒，納入到當前我國反腐敗的整體框架內，通過案件查處和制度規制，持續完善我國社保資金的法律體系[3]。

4.全力提升社保機關公務人員的素質和能力建設。一是強化社保機關的教育培訓機制建設，制定出明確的年度培訓計劃，將公務人員的職業道德作為重點內容加以全面提升;二是將社保公務人員的職業素質和能力納入到社保機關的績效考核方案中，賦予其一定的考核分值和規制內容;三是引導社保公務人員主動學法、守法，保障公務人員自身發展在法制軌道上運作，產生出“法治中國”視域下組織與個人的協同發展。

[參 考 文 獻]

[1]劉慶改.社保資金管理問題研究[J].中國商界，2010（9）：353

[2]鄭秉文.社保基金違規的制度分析與改革思路[J].中國人口科學，2007（4）：2-15

[3]黃云鵬，翁楓.我國社保資金管理的問題及對策[J].北方經濟，2008（9）：5-6

[責任編輯：潘洪志]endprint