海南紅樹林保護的法制思考

歐冬良

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摘 要：紅樹林是一種特殊的森林資源，具有重要的生態價值，而海南又是我國紅樹林最豐富的地域，破壞較嚴重，亟需得到保護。本文首先介紹了海南紅樹林的概況，接著分析了海南現行紅樹林保護的立法現狀及其不足，存在保護區界限不清，多頭管理，保護意識淡薄等問題，遂提出了建立分區治理制度，加強部門間協調合作，加大宣傳與公眾參與力度的對策，以期為海南省紅樹林的保護提供理論依據。

關鍵詞：海南;紅樹林;保護;法制思考

紅樹林是生長在熱帶、亞熱帶低能海岸潮間帶上部，受周期性潮水浸淹，以紅樹植物為主體的常綠灌木或喬木組成的潮灘濕地木本植物群落[1]。“紅樹”的名稱主要來源于紅樹科植物，由于這些植物多富含丹寧，樹皮韌皮部和木材顯紅褐色而得名。海南四面環海，海岸線長達1528公里。因其優越的地理優勢，為紅樹林的生長提供了良好的場所，目前已成為我國最典型的紅樹林分布區。然而，隨著國際旅游島建設的不斷推進，一批批旅游、用海項目相繼上馬，沿海紅樹林生存已經受到嚴重的威脅。因此，如何完善法制以保護海南紅樹林自然資源，成了一個亟待解決的問題。

一、海南紅樹林的概況

我國的紅樹林主要分布在海南、兩廣、福建和臺灣以及香港、澳門等城市。而海南則是我國紅樹林種類最多、分布和保存面積最大的區域，自北向南主要分布在海口、文昌、澄邁、臨高、儋州、瓊海、東方、昌江、萬寧、陵水、三亞等市縣。目前，我國的紅樹林植物共分16科31種，而海南則占了15科29種，是我國紅樹林最資源最豐富的地區。近年來，海南通過建立自然保護區的形式對相對集中和成片的典型紅樹林進行保護，目前已建成包括東寨港、清瀾在內的8處自然保護區，總面積達8271 hm2。全島現有紅樹林面積4300 hm2，約為我國紅樹林總面積的1/3，無論是品種、分布面積，還是生態條件均居我國首位;而東寨港國家級紅樹林自然保護區是我國第一個，也是目前種類最多和最典型的紅樹林自然保護區，總面積3300 hm2余，有林面積2000 hm2余，分屬15科25種，1992年被列入《世界濕地名錄》[2]。然而，在過去的一段時間里，由于人們對紅樹林缺乏應有的認識，大規模的填海造地、圍墾養殖，使其遭受到了嚴重的破壞。而今，已經對紅樹林價值有所認識，部分人卻為了追求經濟利益，在沿海地區的城市港口大肆進行房地產、旅游開發建設，導致紅森林面積銳減。

二、海南紅樹林保護的立法現狀及其不足

（一）立法現狀

海南省早在1998年就對紅樹林的保護進行了專門的立法，頒布了《海南省紅樹林保護規定》，這是我國第一個有關紅樹林的省級地方性法規，也是我國唯一一部針對紅樹林保護方面的專門立法。該法規定了政府保護紅樹林的責任、禁止事項、違反法律破壞紅樹林的責任等。該法經2004年、2011年兩次修訂，已由最初的19條增加到現今的30條，內容得到不斷豐富和細化，而紅樹林的保護范圍和力度也不斷擴大和加強。該法在1998年立法的基礎上，增加了十余條，對紅樹林的保護作了進一步詳細的規定。如：第二條明確了紅樹林的概念及其保護范圍，第三條進一步明確了管理主體及其職責等。此外，《海南省紅樹林保護規定》還設計了相關的管理制度，如第四條規定了紅樹林保護的資金保障制度，明確將紅樹林資源的保護、建設和管理經費納入本級財政預算，第五條規定了紅樹林的面積恢復制度，規定各級人民政府應當采取各種措施扶持紅樹林育種、育苗和造林，恢復和適當擴大紅樹林面積，第六條規定了公眾參與制度，明確了公民、法人和其他組織均有保護紅樹林資源的義務，對破壞、侵占紅樹林資源的行為有權制止或檢舉。這一系列關于紅樹林管護的相關制度，為促進海南省紅樹林的保護提供了強有效的法律依據。

（二）不足

現行的法律法規為海南省紅樹林的保護和建設，提供了一定的法律依據，起到了積極有效的作用，但總體而言，海南紅樹林保護的法律制度還很不健全，有些規定還略顯模糊，規定還存在真空地帶。具體而言，不足主要表現在以下方面。

1.保護區界限不清

《海南省紅樹林保護規定》第二條界定了紅樹林資源的保護范圍，包含紅樹林自然保護區等。然而目前為止，保護區四至范圍不清、界限不明等問題卻一直懸而未決。有報道稱，三亞亞龍灣青梅紅樹林保護區內，挖掘地施工地點距離紅樹林最近處不足50米，紅樹林外圍濕地環境遭到嚴重破壞。管理部門現場調查后指出由于保護區所在范圍均為大致的區域，具體的四至范圍一直沒有明確界定，界限不清楚，因此會給執法保護造成難題，不利于紅樹林資源的保護。雖然海南省在2008年10月份已完成省級以上保護區的劃界立碑，但是紅樹林保護區的四至范圍不明、界限不清的問題依然未能得到有效的解決。因此，筆者認為保護區界限不清是現今紅樹林得不到有效保護的一個重要因素，應當予以重視。

2.多頭管理

由于紅樹林處于一個從陸地到海洋過渡的地帶，既有林業、環保的屬性，又有海洋、漁業的屬性。因此，多個部門均有對其進行管理的權利。《海南省紅樹林保護規定》第三條明確規定了紅樹林資源由林業主管部門負責管理，但由于紅樹林位于海陸交界處，有關的保護與開發卻涉及到國土、環保、海洋、漁業、農業、旅游、公安等8個部門，難以協調起來。目前，海南省8個紅樹林自然保護區中有6個從屬于林業部門，其余2個分別屬于環保部門和海洋部門管理，呈現出多頭管理、管理模式不一致的狀況，導致協調難度大。如東寨港保護區土地權屬是歸國土局管，樹林歸林業局，海洋部門同時也有權利管。由于各單位的管理目標和利益不同，容易導致各自為政，難以形成統一高效的管理。因此，容易出現疏于管理、管理不嚴的情況，而且各部門之間一旦產生利益沖突，紅樹林往往成為犧牲品。

3.保護意識淡薄

任何自然資源都是既有經濟價值又有生態價值，兩者兼顧方是現代環境資源法的基本精神[3]。紅樹林之所以需要予以特別保護，原因在于其獨特的生態功能所來的巨大價值。然而，卻依然遭受著嚴重的圍墾、砍伐和破壞，除了少數是因為管理不嚴，群眾的圍墾養殖等活動破壞外，大量的還要歸于政府的行為。這不能簡單地用法制觀念不強、環保意識差等原因來解釋。而是其急功近利以及盲目、片面追求局部和短期的經濟利益，使生態價值讓渡于經濟利益而成為犧牲品。有消息稱，位于海南東南部沿海城市萬寧市石梅灣處中國面積最大的成片野生水椰紅樹林生長地，在經過當地林業局批準后，將被豪華酒店、游艇、停機坪、購物廣場取代[4]。這種破壞紅樹林的事件的存在，正是企業片面追求利益的最大化以及政府片面追求政績的具體表現。這種讓渡經濟做出的生態犧牲，從長遠的發展眼光來看，是本末倒置，不可取的。

三、海南省紅樹林的保護對策

由上可知，目前海南省紅樹林保護區界限不清，缺乏有效的綜合管理機制和可供共同遵循的戰略規劃及行為準則，不能充分滿足紅樹林保護的要求。因此，針對紅樹林保護而進行相應制度上的完善勢在必行。在此，提出以下幾條對策。

（一）建立分區治理制度

紅樹林本身地域分布廣泛，加之人工栽種的流行，使得紅樹林分布更加廣泛，而不同地域的紅樹林，其脆弱程度各不相同，同一紅樹林的各部分之間其功能也是不一樣的。因此，應因地制宜，根據紅樹林各區域對于其生態系統平衡維持的作用及其脆弱程度的不同，可以借鑒《深圳市內伶仃島—福田國家級自然保護區管理規定》的經驗，該規章第七條規定，根據動植物資源和瀕危動植物的分布情況，自然保護區劃分為核心區、緩沖區和實驗區，具體范圍在自然保護區總體規劃中規定：核心區實行封閉管理，除邊防公務活動和依照法律、法規的規定經批準進行科研觀測外，禁止任何單位和個人進入;緩沖區內，可實行半封閉管理，經保護區管理機構批準，可以進行非破壞性的科研觀測活動和改善生態環境的活動;經保護區管理機構批準，可以在實驗區進行科學實驗、教學實習和參觀、旅游等科普教育活動[5]。同時，實驗區內開展的參觀、旅游活動應當合理、有序且適度，任何污染和破壞行為都應被禁止。對于紅樹林保護區外圍，50米內不允許存在建設、工程施工等影響到紅樹林生長的活動。

（二）加強部門間協調合作

《海南省紅樹林保護規定》第三條規定了將紅樹林資源的保護管理工作交由林業主管部門統一協調，其他各部門按照自己的職責共同做好紅樹林資源的保護管理工作。因此，紅樹林資源的管理可以理解為以林業主管部門為主導的多部門聯合管理機制。這就要求各部門之間應當加強協調、相互合作。在遇有重大利益沖突的問題時，由有關部門出具方案交林業主管部門審核決定。林業主管部門不能決定的，向地方人大及其常委申請，參照其意見進行處理。在具體的事項中，紅樹林相關管理部門對紅樹林、地的開發與利用上有監督權，在其進行不當利用或有違法行為時可直接提出異議要求改正。這樣，各管理機關明確對紅樹林保護區各方面的管理權限，各管理部門明確對轄下紅樹林的權力范圍。才能形成有效的管理和監督體制，促進部門間的協調合作，使紅樹林資源得以有效的保護起來。

（三）加大宣傳與公眾參與力度

紅樹林的保護不僅需要地方政府的管理和經濟投入，也需要當地居民、企業和機構的參與[6]。可以將紅樹林保護與管理問題納入到現行市場體系和機制當中去。同時，提高社會對紅樹林保護區重要性的認識。因此，可實施生態旅游與環境教育相結合的模式，使人們參與到保護紅樹林的宣傳中去。如建立紅樹林標本館或圖書展覽館，供游客學習紅樹林的相關知識，認識保護紅樹林、保護環境的重要性。有數據稱，海南最大的國家級紅樹林生態旅游區東寨港，自1980年以來接待了20多個國家的考察專家學者和20多萬游客，產生了巨大的經濟效益和社會效益。如此，通過多種形式加大宣傳力度，不僅能為紅樹林自然保護區工作營造良好氛圍，而且為紅樹林自然保護區有效管理打下良好的基礎。

參考文獻：

[1]張喬民，隋淑珍.中國紅樹林濕地資源及其保護[J].自然資源學報，2001.16（1）：28.

[2]周祖光.海南紅樹林體系與發展思路[J].海洋開發與管理，2004，21（4）：51.

[3]桑景拴.淺議我國濕地管護立法[J].濕地科學與管理，2006.2（3）：52.

[4]中奢網，《海南紅樹林遭破壞 反思開發熱潮下的生態保護》http：//ep.chinaluxus.com/Efs/20110706/33658.html.訪問日期：2014年9月3日.

[5]深圳市內伶仃島—福田國家級自然保護區管理規定第七條.

[6]李星群，文軍.廣西紅樹林自然保護區資源保護現狀與對策[J].林業調查規劃，2007，32（6）：62.